“形象工程”：典型官场病

伍艾嘉

[SIZE="4"]    随着城乡规划法草案进入审议程序，城乡建设中随处可见的“形象工程”再次成为社会批评的焦点。“形象工程”以及“一任领导一任规划”等不正常现象，不仅劳民伤财，而且纂中暴露了官场文化．政绩考核．干部选拔等方面的弊端，亟需通过体制改革、民主法治等手段予以根治。

[B]光荣还是耻辱[/B]

    一片两百多亩的荒地上，杂草丛生．水坑遍布。在令人绝望的冷寂中．只有一些练车的新手不时光顾这里，辗轧出一道道杂乱的车辙。荒地四周的边边角角．一批失地农民偷偷种上了花生，绿豆等作物．以维持艰难的生计。

     这片荒凉的景象．是湖北省黄冈市为制造“形象工程”而留下的难愈之痛。1 998年，黄冈市政府为了“提高城市品位．展示革命老区新形象”．规划了一个占地495亩的东方广场。此后．黄冈市有关部门打着安居工程的旗号，以偷梁换柱的手段征到土地．并挪用1167万元公路国债资金大兴土木。几年后．占地一百多亩的东方广场一期工程勉强完工．但财力紧张的黄冈已经无力二期工程．剩余的两百多亩征地只好多年闲置荒芜。在规划蓝图上风光无限的东方广场．成了令决策者颜面全失的“撂荒广场“。

    煮成一锅夹生饭的黄冈市东方广场．两年前被国家审计署列入“审计清单”．这一“形象工程”引发了全国性的口诛笔伐．其后遗症至今尚未根除。

     但热衷于“形象工程”、“面子工程”的又岂止黄冈一地!据建设部有关官员保守估计．我国六百六十多个城市、近两万个建制镇中．约有五分之一的城镇建设存在 “形象工程”。一项有四万多名网民参与的网上调查也表明，超过55％的网民认为自己家乡有“形象工程”，甚至是“随处可见”，认为自己家乡没有“形象工程”的仅有22．5％。

    修建大广场．宽马路．移植大树进城．铺设超大草坪．打造超规模．超豪华的行政中心、会展中心等地标性建筑．开辟 CBD．步行街等“样板区域”．跟风建设开发区，大学城、高尔夫球场……“形象工程”花样繁多，遍布南北．而且越小的地方越求大．越穷的地方越摆阔。最离谱的一个笑话是．一个仅有5万人口的小城市．却要修建能容纳6万人的大广场！

    2007年4月24日．城乡规划法草案提交全国人大常委会初审．建设部部长汪光焘向与
会者作法案说明时强调：“一些地方在城市建设中脱离实际．不顾环境资源承载力和经济条件．擅自变更规划．批准开发建设，盲目扩大城市建设规模．贪大求洋．急功近利．搞“政绩工程”、“形象工程”以宏观性阐述为主的法案说明特别点出“形象工程”这一“细节”，可见其问题之严重。

    诚如高层所忧虑的．相互攀比的“形象工程”，糟踏了巨额资金。典型的一例是．某县级市投巨资建成的一个大型广场仅仅使用两年．当地领导就认为、“标准还不够高”，再次投入上千万元．扒掉地面彩砖重新铺设。一些令财政千疮百孔．百姓怨声载道的“形象工程”，还因无力为继，成了不可收拾的“烂尾工程”。可资佐证的是．辽宁某县级市虽属本省十大贫困县之列．却耗巨资修建了一个大广场．但又无钱养护草坪．只好在广场绿化带里改种了冬小麦：河南灵宝县豫炅镇不惜举债建设高档宾馆、城镇配套设施等“形象工程”，几年下来．摊子越铺越大．债务也累积到一亿多元。目前豫灵镇每年只能挤出100万元还债．照此速度．还清这笔巨额债务至少需要100年。

    从更宏观的层面而言．大批盲目规划的“形象工程”，令资源供应、生态环境不堪重负．人为加剧了能源、耕地的紧张．一些学者形象地称其为“中国社会主义初级阶段的高级难题”。

     以城乡规划的基础——土地资源为例，据统计，我国形形色色的开发区面积已超过了祖祖辈辈建成的全部城镇用地面积。其中．约有40％的开发区“开而不发”．长期闲置。而国土资源部2006年10月底的统计则表明．我国耕地面积已锐减为18．27亿亩．逼近了18亿亩的警戒线。

[B]规划变“鬼话”[/B]

   “我所在的城市，这几年只要换个市长．就要搞一番城市建设。去年新安装的路灯，今年要扩路．就全拆了。刚刚花几十万修建的星级厕所，过一两年就全部拆了。公园，马路等等，‘今天’修好‘明天’挖开．‘后天’再铺……”

   “我所在的县级市．先是建了某某药市，接着开发了某某药城，而后又开发了工业城．再后来又修建了成药交易大厅．紧接着又开发了某某药城升级工程。上届领导实在没得搞了．
就将市内一条主要大道的绿化隔离带清除掉，使其变得更加宽阔。这一届换了个市长．走马上任后马上重作规划：拔掉原来水泥制成的马路牙子．全部换成石头铺设。还准备在城区四面建四座门楼．有点‘占山为王’的意思．不知道这玩意儿对经济发展有多大意义？开放的年代却修门砌墙，让广大老百姓难以理解!”

     这是两位网民对自己家乡的一番描述．它揭示的是“形象工程”前赴后继、“宏伟规划”朝令夕改的现象。在现实生活中．经专业部门和一定程序制定的城乡规划．往往敌不过领导心血来潮的一个“新点子”，或者酒桌上推杯换盏间谈妥的一个“新项目”。在规划界内部．就流传着“规划规划．纸上画画．墙上挂挂，不如领导的一句话”、“规划没有变化快．变化没有电话快”之类的自嘲．更富黑色幽默的说法是——“规划等于‘鬼话’。”

    不仅不同地区在攀比“形象工程”，同一地区的前后任领导也在较劲。于是“一任领导一任规划”、“领导一换．规划重来”等现象屡见不鲜。新领导、新班子一上任．往往将前任的规划蓝图弃若废纸．代之以“新思路、新规划”，下一任领导班子又如此炮制，于是今天建、明天拆，再加上目前地方官员调任频繁．进一步加剧了“一人一把号，各吹各的调”的恶性循环。

    许多地方官员之所以热衷于改动规划．重画蓝图．说到底是为了营造自己的“形象工程”。而理应严肃权威的城乡规划如橡皮泥一般被反复折腾，令财力空耗，百姓吃苦的同时，也令政府形象不断失分．付出了难以挽回的经济和政治代价!

[B]剪断“形象”与“政绩”的脐带[/B]

    城乡规划法草案(以下简称“草案”)提交全国人大常委会审议后．“形象工程”．“一任领导一任规划”等现象成了审议会上集中“炮轰”的靶子。

     遏制“形象工程”，是城乡规划立法的一大目标。草案明确了制定和实施城乡规划的一系列基本要求，包括“遵循合理布局、节约土地、集约发展的原则”、“改善生态环境”、“促进资源，能源节约和综合利用”，“保护耕地等自然资源”等等．这些对“形象工程”具有极强针对性的基本理念．亦贯穿于草案的诸多制度设计。

    针对随意、频繁变更城乡规划的突出弊端．草案设专章规定了城乡规划修改制度．对修改规划的条件、审批程序等等．设定了一系列严格的 “门槛”。建设部部长汪光焘对此强调指出：“城乡规划一经批准．不得随意修改，特别是不能因为地方领导人的变更而变更．更不能因为个别领导人的意见擅自修改。”

    不过．要彻底叫停“形象工程”，仅有立法层面的努力远远不够。归根到底．“形象”紧紧缠绕着一根叫“政绩”的脐带．几乎所有的“形象工程”，都与“政绩工程”画上了等号。一些地方政府和官员之所以大做表面文章．就是为了向上级邀功领赏．为仕途增加政治筹码。热衷“形象工程”的安徽阜阳巨贪王怀忠就曾赤裸裸地表白：“关键不是让老百姓看到政绩．要
让领导看到政绩。”正是这种官场潜规则．成了“形象工程”最强大的驱动力，而“一任领导一任规划”实际上也是“政绩工程”的竞赛。

     而政绩考核机制的不尽合理．也助长了“形象工程”之风。君不见．一些上级官员到基层视察．很少深入了解民间疾苦．而是在下级官员陪同下．按“规定路线”参观各种“形象工程”，这类“形象工程”往往令上级官员笑颜大开．赢得“有魄力、有才干”的赞赏．并成为下级官员日后升迁的依据。伴随着一个个“形象工程” 的诞生．一个个虚夸浮躁的干部也在“快速进步”．而不少脚踏实地的官员，因为没有耀眼的“形象”，反而长期“原地踏步”。

    笔者认为．要彻底整治“形象工程”这一典型的官场病．除了革新为官者的政绩观、完善决策机制、运用信贷等经济手段进行调控外．更为重要的是通过体制改革的路径．剪断“形
象”与“政绩”之间的脐带。

     首先．建立更加民主、科学的政绩考核和官员选拔机制。官员的政绩优劣．应当以经济发展．社会进步、人民福祉等实实在在的指标来考核．而不能以浮夸的“形象”、宏大的工程，光鲜的表面等等论英雄。最重要的是．无论是考核政绩还是选拔官员．都应该引入更多的民主化因素．由普通民众行使评价权、决定权．而不是由上级部门甚至是个别领导一人说了算。如此，“形象工程”、跑官卖官等等才会彻底失去市场。

    其次．建立更加严格、完善的官员问责制。为一己“政绩”而为害一方的“形象工程”不绝如缕．但因此落马的官员又有几人？那些”形象工程“的制造者只要不因其它劣迹东窗事发．大多可以安然度过任期．甚至将“形象工程”成功转化为升迁阶梯。而一些败露的“形象工程”．也大多以“好心办错事”、“交学费”等理由加以搪塞。由此可见．只有通过“绩效审计”、 “离任审计”、“责任追究”等机制．撸掉“形象工程”制造者的乌纱帽．直至其追究法律责任，才会浇灭一些官员追逐“形象”的冲动．也才会让那些滥用权力，误国祸民的虚假“政绩”制造者明白：人民的血汗钱．决不是用来给自己脸上“贴金”、给自己仕途“铺砖”的!

作者：阿计 摘自《民主与法制》[/SIZE]

忘忧草

现在的官员个个贪, 形象工程都是蒙百姓的!