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李建荣为信访终结枉判致习近平主席的控告状(一)

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发表于 2018-12-31 20:03:04 | 显示全部楼层 |阅读模式

违法信访终结枉判控告状(一)
  
控告人:(一审起诉人、二审上诉人、行政再审申请人、行政监督申请人、违法违纪控告人)李建荣,男,1959年3月 17日出生,汉族,地址:上海市大连西路4弄13号101室。
被控告人:(一审被起诉人、二审被上诉人、行政再审被申请人、行政监督被申请人、违法违纪被控告人)上海市虹口区人民政府,法定代表人区长曹立强(党员)。地址:上海市飞虹路518号。
被控告人:上海市虹口区人民法院立案庭,立案庭庭长、审判委员会委员:王惠芳(中共党员),住所地上海市北宝兴路531号。
被控告人:上海市第二中级人民法院行政审判庭,审判长:李金刚(党员)、代理审判员:田华(党员),住所地上海市中山北路571号。
被控告人:上海市高级人民法院行政庭,审判长:汤军、代理审判员:陈振宇(党员)、代理审判员:林俊华,地址:上海市肇嘉浜路308号。
被控告人:上海市人民检察院,控告申诉检察处处长:朱云斌(中共党员),住所地上海市建国西路75号。
被控告人:最高人民检察院监察局,局长:王洪祥(中共党员),住所地北京市北河沿大街147号。
被控告人:中央纪委接访室,住所地北京市永定门西街甲1号。
中央纪委接访室负责人:王新民。

控告人因宣告违宪违法的《虹府信终告字〔2012〕34号》无效一案,不服上海市第二中级人民法院2014年10月21日(2014)沪二中受初字第69号、上海市高级人民法院2015年1月22日(2015)沪高受终字第1号裁定书;于2015年6月26日向最高人民法院邮寄送达了《行政再审申请书》;继而李建荣又不断向最高人民法院递交《行政再审申请书》;2016年1月18日最高法受理了李建荣递交的《行政再审申请书》;但最高法院逾期未对再审申请作出裁定;2016年7月14日、2017年1月17日上海市检察院分别对李建荣邮寄的《行政监督申请书》作出了耐心等待的答复函,2017年3月23日控告人向最高检察院控申处邮寄了《行政监督申请书》;2017年7月18日上海市检察院将控告人邮寄给最高检察院的行政监督申请书及材料全部退回控告人;2018年3月22日控告人到中央纪委接访室递交《违纪违法控告状》,但接待员说我们对“涉诉涉法”违纪违法的控告是不受理的。2017年6月10日开始控告人向中共中央中纪委邮寄违法违纪控告状,2018年年7月3日控告人向中央纪委接访室邮件《违纪违法犯罪控告状》,中央纪委接访室至今未作出答复;现向习近平主席邮寄送达《违纪违法不究控告状》。

违纪违法犯罪事由
  控告人的《违纪违法不究控告状》已经符合《中华人民共和国宪法》第五条、第四十一条、《中国共产党章程》第三条、第三十六条、第三十九条、第四十六条、《中华人民共和国监察法》第十一条第二项、第十五条、第三十五条、第六十五条第九项、《公务员法》第五十三条、第五十六条、《法官法》第三十二条第(三)、(七)项、第三十三条、《检察官法》第三十七条、(2003年)《中国共产党纪律处分条例》第九条、第三十八条、第五十条、第一百三十四条、(2015年)《中国共产党纪律处分条例》第六条、第二十七条、第三十八条、第五十三条、第六十一条、第七十一条、第一百一十四条、《中国共产党党内监督条例》第四条、第二十七条、《中国共产党问责条例》第六条第(四)项、《人民检察院监察工作条例》第十六条、《最高人民检察院关于对检察机关办案部门和办案人员违法行使职权行为纠正、记录、通报及责任追究的规定》第四条第一款第(十七)项、第六条、《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》第四十二条、《人民检察院受理控告申诉依法导入法律程序实施办法》第四条、第十条、《中国共产党纪律检查机关控告申诉工作条例》第九条、第二十六条、第二十七条、《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》第十条、《中央纪委、监察部关于保护检举、控告人的规定》第二条、《监察委公布职务犯罪定量刑标准2018》第二十项规定的民事、行政枉法裁判罪(刑法第399条第2款)等之规定,在网上都能搜索到全文。

违法违纪犯罪请求
依法依纪追究:(1)被控告人中央纪委接访室1号窗口接待的纪检监察专员滥用职权、玩忽职守,违反宪法法律,违反党章和党纪国法,拒不履行监察职责受理控告人递交的《违纪违法控告状》,严重侵犯和损害了控告人基本权益的违纪违法责任;(2)被控告人最高人民检察院监察局、最高人民法院、上海市人民检察院等国家机关工作人员、党员领导干部,超越、违犯宪法法律,违反党章和其他党内法规,违反政治纪律和政治规矩,违反社会主义道德,损害控告人利益,特别是习近平主席系列重要讲话精神阳奉阴违,搞冤假错案、有错不纠,有令不行、有禁不止,有案不查、有腐不反,懒政怠政、不作为,团团伙伙不依法履行监督:(1)被控告人上海市二级人民法院作出违反《宪法》第三十三条第三款、第四十一条、《世界人权宣言》第八条、《行政诉讼法》第十一条、《全国人民代表大会常务委员会关于批准〈经济、社会和文化权利国际公约〉的决定》第五条等之规定的(2014)沪二中受初字第69号、(2015)沪高受终字第1号枉法裁判的违法违纪责任;(2)被控告人虹口区政府及其王惠芳法官作出违反《宪法》第十一条第二款、第十三条、第三十三条第三款、第三十七条、《立法法》第八条、《信访条例》第三十条等之规定的《虹府信终告字〔2012〕34号》行政枉法裁决自始无效的职责等应承担的违法违纪责任。

一审枉判的事实与理由
一、关于被诉《虹府信终告字〔2012〕34号》行政行为无效

2003年8月8日,上海市虹口区政府、上海耀兴房地产开发有限公司及其实施单位上海建中房屋拆迁有限公司在非基于公共利益的需要以及一缺乏对李建荣礼服制衣有限公司的裁决书;二缺乏强制拆迁决定书的情况下,未经正当法律程序(due process of law),既超越法律和滥用职权强制拆除了“坐落于上海市吴淞路290号两楼李鸿祥户、一楼用益物权人上海李建荣礼服制衣有限公司的商铺房及其店内的公司财产”。从此原告开始走上了漫漫上访血泪路,并不断向党中央国务院各级有权机关邮寄送达了《信访投诉请求书》,要求上海市人民政府信访办、国务院信访办,依法纠正:(1)虹口区政府、拆迁人实施侵犯人权的强制拆迁、驱逐坐落于上海市吴淞路290号两楼李鸿祥户的侵害行为,并履行国家尊重和保障李鸿祥户的人权和公民的合法私有财产不受侵犯的承诺;(2)虹口区政府、拆迁人非法强拆、驱逐坐落于上海市吴淞路290号李建荣礼服制衣有限公司的私有财产和商铺房的犯罪行为,履行国家尊重和保障企业法人享有的基本人权和公民的合法的私有财产不受侵犯;(3)依法对严重侵犯信访人基本人权的信访事项给予救济的信访事项。并主张:“当事人有陈述和被倾听的权利”的一个案例。“当事人有陈述和被倾听的权利”这一法谚最早可以追溯到剑桥大学上诉案。在该案中,本特利(Bentley)被剑桥大学剥夺了学位。他援引剑桥大学的校规认为,自己在被剥夺权利之前,校方根本就没有倾听自己的意见。法官认为,即便在伊甸园里,当亚当偷吃禁果以后,上帝也将亚当叫到面前,倾听他对处罚的看法。这个判例确立了一个重要的司法原则,那就是:当官府在处罚他人之时,正当的告知、适当的被倾听必不可少。这个原则在以后的案件中获得反复确认。本特利案表明,本案虹口区人民政府应坚持这样一个原则,如果虹口区政府不给利益被决定者“李鸿祥户、企业法人李建荣有陈述和被倾听涉及其权利”的机会,行政机关作出的强制拆迁通知书及其未经正当程序实施的强拆行为都不应当有效。

根据“《全国人民代表大会常务委员会关于批准〈经济、社会和文化权利国际公约〉的决定》第2条第1款的规定,在有些情况下,特别是当现行法律显然不符合《公约》规定的义务时,缔约国在这些情况下,在法律上有义务采取立法行动。例如,如果某一国家的法律具有公然的歧视性,或具有妨碍享受《公约》中任何权利的明显效果,或者立法允许侵犯人权行为,特别是涉及国家的消极责任时,缔约国就负有这种法律义务。有些法律允许政府强迫人们迁离家园,而且可未通过正当法律程序将他们驱逐,这种法律就必须修订,以便使国内法符合《公约》”(请参见杨宇冠主编:《联合国人权公约机构与经典要义》,中国公安大学出版社2005年版,第14页)。

而本案中,虹口区腐败政府可以未通过正当法律程序“强制拆迁房屋等就涉及居住、迁徙自由(人身自由)的问题”(汪进元著:《基本权利的保护范围:构成、限制及其合宪性》,法律出版社,2013年版,第169、170页)。
     
2012年8月9日下午2时05分,上海市虹口区人民政府信访办对李建荣反映的国家机关工作人员的违法失职和侵犯信访人人权和基本自由的信访事项召开核查听证会。与会代表有主持人王惠芳女士、人大代表一男一女2人、政协委员有男性2人。主持人王惠芳女士宣布听证会开始。

原告开始宣读《人权保障听证请求书》:
尊敬的人大代表、政协委员和与会代表、女士们、先生们:请冷静地听取信访者为遭受千真万确的人权迫害进行申辩和诉说,在他想向与会者吐露心中委屈的时侯,请不要打断他,痛苦的人希望获得国家尊重和保障人权,更渴望向你倾诉衷肠,行政听证的人权保障一旦被拒绝,人们会追问:‘为什么国家要拒绝尊重和保障人权?不是所有的受害者都会成功,但获得国家尊重和保障人权能抚慰信访人的心灵。……但被听证会主持人王惠芳女士打断,说《人权保障听证请求书》你已经都递交给我们了就别读了……

信访听证结束后,信访人对这次规避国家尊重和保障人权的违法信访核查听证会的与会代表主持人王惠芳女士、人大代表一男一女2人、政协委员男性2人,进行了有无官方背景的情况调查。发现王惠芳女士系上海市虹口区人民法院立案庭庭长、审判委员会委员,其他4个人均系本区人大和政协人员。

2011-02-11 17:22   来源:上海法院网   新民网编辑:田诗雍

   王惠芳同志现任上海市虹口区人民法院立案庭庭长及其审判委员会委员等职务。
2011年11月28日,在针对同案拆迁基地的被强制拆迁人谢穗好的听证会上王惠芳说她是上海政法大学的教授。

二、被告作出的《虹府信终告字〔2012〕34号》行政行为程序违法
首先,遍查《虹府信终告字〔2012〕34号》第1页第1段的内容:“李建荣:对你户诉求要求解决动拆迁信访事项,我区根据《上海市信访事项核查终结暂行办法》的有关规定进行了核查,并召集由区人大代表、政协委员等社会公信人士组成的听证组,召开了你的信访事项核查听证会,听取了你的诉求,对你的信访事项进行全面的调查核实,核实了你的诉求和所有的证据材料。经公信人士评议、集体研究,由我区上报上海市人民政府信访办公室(以下简称市信访办),经市信访办批准同意对你户的信访事项予以终结”。

三、被告及其主持人王惠芳都不应成为自己案件的法官

请看,《信访条例辅导读本》第五章第四节处理信访事项的回避制度
     回避制度已成为现代法治社会的一项重要制度。目前,我国回避制度相对较为成熟的是司法领域,刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法专门规定了回避制度,最高人民法院和最高人民检察院还分别颁布了关于审判人员、检察人员严格执行回避制度的若干规定。同时,行政领域也对司法领域的回避制度作了一些原则性的移植,我国现行的许多法律、法规都不同程度地规定了有关行政回避的内容,为保证行政公正的实现提供了一定的法律依据,如《国家公务员暂行条例》对国家公务员任职及公务回避的规定:“行政机关工作人员履行职责,与行政管理相对人存在利害关系时,应当回避”,这也是《全面推进依法行政实施纲要》的明确要求。
  
同样,为了保证行政机关工作人员能够公正地处理信访事项,《信访条例》第30条明确规定:“行政机关工作人员与信访事项或者信访人有直接利害关系的,应当回避。”该条规定体现了《信访条例》对处理信访事项的回避制度的确认。这一回避制度属于行政回避范畴,和绝大部分涉及规范行政回避的法律、法规一样,《信访条例》对回避制度进行了原则性的概括,非常简约,回避的条件、程序、效力等均未明示。考虑到国内外关于回避制度的法理研究较为成熟,以及我国现行的司法回避制度和行政回避制度内容的互通性,本节根据回避的基本理论和《信访条例》的规定对处理信访事项的回避制度作了些阐述,以期对信访实务能有所鉴。

一、回避的涵义
处理信访事项的回避是指行政机关工作人员在行使职权过程中,因其与所处理的信访事项或者信访人有直接利害关系,为保证实体处理结果和程序进展的公正性,根据当事人的申请或行政机关工作人员的请求,有权机关依法终止其职务的行使并由他人代理的一种法律制度。

回避是一项具有悠久历史的法律制度。无论过去的专制社会还是当今的民主社会,其法律制度中都存在着回避制度。我国早在汉唐时期就有对官员的任职回避规定。而最广为人知、常被当作经典引证的就是英国普通法中作为正当程序原则之一的“任何人都不得在与自己有关的案件中担任法官”,这是对现代民主社会的回避制度最朴素的表达——凡结果有利害关系的人,都不得为程序的主持人或裁决的参加人。确立回避这一法律制度与人们对公正的期待有关,如果法律程序的主持人与程序结果有利害关系,人们必然不会以公正的心态去认同该法律程序的结果。

原《信访条例》和新修订的《信访条例》均规定了回避其意义在于通过程序设计,预先避免与信访事项或信访人有利害关系的行政机关工作人员参与其事,尽可能减少非正当因素对信访处理过程的影响,确保处理信访事项程序的中立性、公正性。程序公正可以极大地增强结果公正性的说服力,回避制度能够帮助消除信访当事人的质疑或不信任,使信访当事人真心实意地接受行政机关依法作出的信访处理意见——即使该意见可能对其不利。而且信访程序的公正性客观上也有助于产生社会稳定发展的积极力量,维持一个良性的现代社会秩序。

二、回避适用范围
     1.回避适用的主体。指的是哪些人员遇有法定的情形应当退出信访事项的处理活动,根据条例的规定是“行政机关工作人员”,即各级人民政府、县级以上各级人民政府工作部门和信访工作机构中除工勤人员以外的工作人员。
2.回避适用的程序。与1995年颁布的《信访条例》只在信访事项的办理程序中规定回避制度相比,新修订的《信访条例》回避的适用程序更广,在信访事项的办理、督办、复查、复核、听证等程序中,只要符合法定情形,信访当事人应能申请回避。但在信访工作的实践中,回避制度一般只在处理投诉请求和意见类的信访事项时才适用,处理建议类信访事项不适用回避制度的规定。回避制度不能被无限扩大,要防止和制约信访当事人滥用回避权,保障回避制度的公平合理性。
   
三、回避情形
在社会关系中,亲属关系以及人情关系都是可能会导致人们偏私的内在依据,这一点已成为不言而喻的公理。因此,各个国家和地区规定的行政机关工作人员回避情形的内容可基本归纳为如下几种:第一,是行政法律关系当事人的;第二,是行政法律关系当事人近亲属的;第三,与行政法律关系当事人有诸如诉讼、顾问或股份持有关系等法律事务或义务关系的;第四,与行政法律关系当事人有亲密友谊或公开敌意关系的;第五,参与行政法律关系的处理具裁决人、证人或鉴定人等参与人身份的;第六,应当回避的其他情形。

我国关于回避情形的立法实践也基本在上述框架之内。……《信访条例》虽然只规定了“直接利害关系”这一回避情形,但是,根据我国《国家公务员暂行条例》第六十二条规定,国家公务员执行公务时,涉及与本人有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲以及近姻亲人员的利害关系的,应当回避。所以,处理信访事项的回避情形至少应当包含以下三种:

1.行政机关工作人员是该信访事项中的当事人(含信访人)或者当事人的近亲属(夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲以及近姻亲人员”的。

2.行政机关工作人员与信访事项或信访人有直接利害关系。如与信访人有严重矛盾,或信访事项的处理结果直接影响到本人财产损益等利益。

3.作出信访事项办理决定的行政机关的工作人员不能再主持信访复查、复核程序或参与作出信访复查、复核决定;作出信访事项复查决定的行政机关的工作人员不能再主持信访复核程序或参与作出信访复核决定。这其实是抵制职能混合的必然要求,与《关于审判人员严格执行回避制度的若干规定》第三条规定“凡在一个审判程序中参与过本案审判工作的审判人员,不得再参与该案其他程序的审判”的道理是一样的。
……
五、违反回避规定的法律后果
   
我国对违反回避规定的行政机关工作人员应承担的责任以及违反回避规定所作行政决定的效力基本未作规范,《国家公务员暂行条例》和《信访条例》同样未涉及。但我们可以从对人、对事两个方面作些探讨。
   
1.行政机关工作人员不遵守《信访条例》回避的有关规定,构成违反纪律行为的,行政机关应当给予处分。《国家公务员任职回避和公务回避暂行条例》第八条第二款规定:“国家公务员从事公务活动时,应主动报告应回避的关系。对隐瞒不报的,予以批评教育,其中因未回避给公务造成损失或者造成恶劣影响的,应给予相应处分。”《信访条例》虽然没有明确规定违反回避制度的法律后果,但并不意味着行政机关工作人员就可以不受约束,使处理信访事项的回避制度变得形同虚设。行政机关工作人员有遵守宪法、法律和法规的义务,违反《信访条例》的规定就应承担相应责任。值得借鉴的是,我国《最高人民法院关于审判人严格执行回避制度的若干规定》第八条规定,故意不依法自行回避或者对符合回避条件的申请故意不作出回避决定的,依照《人民法院审判纪律处分办法(试行)》的规定予以处分。

2.违反回避制度所实施的信访处理行为可能导致处理结果无效。行政法的一个基本原则是合法性原则,其要求任何行政行为的作出都必须符合法定程序,我国《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条对违反法定程序的具体行政行为效力已经明确规定“判决撤销或者部分撤销,并可以判决被告重新作出具体行政行为”。在处理信访事项的过程中,违反回避制度从性质上说就是程序性违法,就有可能导致最终的信访事项处理意见无效。但是、我们不能简单地将行政机关工作人员在不符合回避规定下作出的信访事项处理意见一概视为无效,只有当处理信访事项的工作人员本人是信访事项的当事人时,由其作出的处理意见才是无效,这在学理上称之为“绝对无效”。
——— 国务院法制办主任曹康泰,国家信访局局长王学军主编:《信访条例辅导读本》,中国法制出版社2005年版,第274~281页。

第一,王惠芳法官已经违反了《中华人民共和国法官法》第十五条的禁止性规定:“法官不得兼任行政机关的职务”。

第二,被控告人上海市虹口区人民政府及其王惠芳法官违背了其“在自己的案件中充当法官是非法的——西方法谚。”

第三,被控告人上海市虹口区人民政府及其王惠芳法官违背了“任何人都不能充当自己案件的法官——西方法谚。”

第四,被控告人虹口区政府及其王惠芳法官违背了“任何人不得在自己案件中担任法官,因为他不能同时既是当事人又是法官——西方法谚”。

四、被告作出违宪违法的《虹府信终告字〔2012〕34号》行政行为
再细查《虹府信终告字〔2012〕34号》第1页对2段的内容:“经过听证,全体听证员一致认为,拆迁人实施拆迁行为按照政策规定执行,没有存在瑕疵,在安置方案上符合政策、法规,对你户的强制搬迁适用政策、法规、规章、依据合法、程序规范、安置合理。你主张拆迁方侵犯你户各种人权,认为强迁违法,法院裁决不公,原房面积认定有误,要求回搬的信访诉求。你没有相关证据证明你的主张,也没提供相关证据证明强迁违法,法院裁决不公。已经生效的法院一、二审判决对你主张面积和回搬要求问题均驳回了你的诉求,故你的诉求不具有合理性、合法性。你应当尊重法律的判决,服判息诉”。

其一,违反和持续侵犯了原告享有《中华人民共和国宪法》第11条第2款的明确规定和基本权利:“国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法权利和利益”;

其二,违反和持续侵犯了原告享有《世界人权宣言》第17条第2款的规定和基本人权:“任何人的财产不得任意剥夺。”

其三,违反和持续侵犯了原告享有《世界人权宣言》第30条的规定和基本人权:“本宣言的任何条文,不得解释为默许任何国家、集团或个人有权进行任何旨在破坏本宣言所载的任何权利和自由的活动或行为。”

其四,违反和持续侵犯了原告享有《公司法》第十三条明确规定和合法权益:“公司可以设定分公司,分公司不具有企业法人资格,其民事责任由公司承担。“公司的合法权益受法律保护,不受侵犯(第十四条第二款)。”《中华人民共和国中小企业促进法》(2002年6月29日中华人民共和国主席令第69号公布,自2003年1月1日起施行)第6条禁止性规定:“国家保护中小企业及其出资人的合法投资,及投资取得的合法收益。任何单位和个人不得侵犯中小企业财产及其合法收益。任何单位不得违反法律、法规向中小企业收费和罚款,不得向中小企业摊派财物。中小企业对违反上述规定的行为有权拒绝和有权举报、控告。”《企业法人登记管理条例》规定,企业的法人分支机构必须履行法定的核准登记程序,进行营业登记,拥有一定的财产与经费,并有自己的名称、组织机构与场所。”国家工商行政管理局在解释《企业法人登记管理条例》(工商企字〔1997〕第222号)第三十五条第一款关于分支机构的规定时曾对何为分支机构作出明确的说明:“《条例》第三十五条第一款所称‘分支机构’是指企业法人投资设立的、有固定经营场所、以自己名义直接对外从事经营活动的、不具有法人资格,其民事责任由其隶属企业法人承担的经济组织。”

其五,违反和持续侵犯了原告享有《民法通则》第七十五条第二款的禁止性规定和合法权益:“公民的合法财产受法律保护,禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、破坏或者非法查封、扣押、冻结、没收。”

其六,违反和持续侵犯了原告享有《物权法》第六十八条的明确规定和合法权益:“企业法人对其不动产和动产依照法律和章程享有占有、使用、收益和处分的权利。”

其七,违反和持续侵犯了原告享有《全国人民代表大会常务委员会关于批准〈经济、社会和文化权利国际公约〉的决定》第十一条第一款的人权条款,信访人享有经营其公司来养活一家人的生存权、财产权和适足生活水准权等基本自由和基本人权。

因此,私企老板与其黑社会保护伞虹口区腐败政府持续超越、违犯和侵犯信访人享有《宪法》第十一条、第十三条、第三十三条、第三十七条、第三十九条、第市十一条及其《国际人权法》关于公民的合法的私有财产非基于公共利益不受侵犯,国家尊重和保障人权的规定。《21世纪议程》规定:“人民应受到法律保护,不得不公平地从他们的家中或土地上被逐出”。人权委员会也确认,“强迫驱逐做法构成对人权、尤其是得到足够住房的权利的严重侵犯”。就是违反了《联合国宪章》,因为联合国各会员国依该宪章第五十六条有义务与联合国组织合作,以达到第五十五条所规定的宗旨,而在第五十五条中明文规定了联合国应促进“全体人类之人权及基本自由之普遍尊重与遵守,不分种族、性别、语言或宗教。”《信访条例》第四十条【侵犯信访人合法权益的责任】规定,因下列情形之一导致信访事项发生,造成严重后果的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依照有关法律、行政法规的规定给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任:(-)超越或者滥用职权,侵害信访人合法权益的;(二)行政机关应当作为而不作为,侵害信访人合法权益的;(三)适用法律、法规错误或者违反法定程序,侵害信访人合法权益的。

第一,《中华人民共和国立法法》第八条规定,下列事项只能制定法律:……(五)限制人身自由的强制措施和处罚;(六)对非国有财产的征收;
  【释义】本条是关于全国人大及其常委会专属立法权的规定。
  (五)对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚
   我国宪法也十分重视对公民人身自由的保护。宪法第三十七条规定,“公民的人身自由不受侵犯”第三十八条规定,“公民的人格尊严不受侵犯”;宪法第三十九条规定,“公民的住宅不受侵犯”。禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅”;…… 这些规定表明,一方面,宪法保护的公民人身自由包括:公民的人身自由不受侵犯;公民的人格尊严不受侵犯;公民的住宅不受侵犯……。另一方面,只有违反了法律规定,并且依据法律明确规定的程序,公民的人身自由才受到限制。也就是说,任何行政法规和地方性法规,都不得对公民的人身自由作出惩罚性规定。
  
(六)对非国有财产的征收
  2.将非国有财产国有化必须由法律规定。财产权是公民的一项基本权利,非依法律的规定不得被侵犯。这一权利早已被世界各国的宪法所肯定。如,法国的《人权宣言》第十七条规定:“财产是神圣不可侵犯的权利。除非由于合法认定的公共需要的明显要求,并且在事先公平补偿的条件下,任何人的财产不能被剥夺”。比利时王国宪法第十一条则规定:“任何人的财产不受剥夺。但出于公共利益的需要,经法律规定其范围及程序,并预先付给公平补偿者,不在此限。”
  保护私有财产不仅是资本主义国家的主要职能,我国宪法在保护国有财产的同时,也十分注重保护其他公共财产和公民个人的合法财产。……第十三条规定,“国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权。”这一规定表明,集体经济组织以及公民个人或者其他组织合法拥有非国有财产是一项宪法权利,受宪法保护。非国有财产与国有财产仍然是有严格区别的,任何组织或者个人,即使以国家的名义,也不得随意对非国有财产予以征收,使之国有化。
——— 全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会编:《中华人民共和国立法法》释义,法律出版社2000年版,第47、51页。

第二,《城市房屋拆迁管理条例》第二十五条第一款第(二)项的明文规定和法定人权,“也就是说以易地或原地再建的房屋,和被拆除的房屋进行产权交换,被拆迁人失去了被拆迁房屋的产权,调换之后拥有调换房屋的产权。产权调换是房屋拆迁补偿安置的方式之一,其特点是以实物形态来体现拆迁人对被拆迁人的补偿。无论是居住房屋还是非居住房屋均可采用产权交换的方法,但排除了非公益事业房屋的附属物。”

第三,我国权威《法律辞典》对【居住自由】的解释为:“指公民自由地选择住所居住、自由地将住所迁移到别处居住的权利。居住自由与迁徙自由是相互关联的基本权利。……第二次世界大战以后,联合国几个重要的人权文件都对公民的居住自由作了确认性规定。1948年《世界人权宣言》第十三条规定,人人在一国境内有自由迁徙及择居之权。”1966年《公民权利和政治权利国际公约》对居住自由进一步加以保护,该公约第十二条规定,在一国领土内合法居留之人,在该领土内有迁徙往返之自由及择居之自由。1969年《消除一切形式种族歧视国际公约》第五条规定,人人享有在本国境内自由迁徙及居住之权;有权离开任何国家,连其本国在内,并有权返回其本国。……居住自由在各国宪法和法律中所规定的含义主要包括:(1)国内迁徙的自由;(2)选择住所的自由;(3)离开任何国家的权利;(4)进入其本国的权利;(5)免受驱逐的权利”。

第四,国务院《城市房屋拆迁管理条例》第二十七条第二款强制性规定,被拆迁人与房屋承租人对解除租赁关系达不成协议的,拆迁人应当对被拆迁人实行房屋产权调换。产权调换的房屋由原房屋承租人承租,被拆迁人应当与原房屋承租人重新订立房屋租赁合同。

【释义】本条所称房屋租赁是指房屋所有权人将其拥有的房屋在一定期限内的使用权让渡给使用人使用,由使用人支付租金的行为。从房屋租赁的概念可以看出,房屋租赁需符合以下几个要件:一是出租人应当是房屋的所有人;二是租赁应当有期限;三是承租人应当交纳租金。但在实践中,由于长期实行住房实物分配制度,有许多房屋虽不符合房屋租赁的要件,但已形成了事实上的租赁。表现为:一是虽有租赁协议(或房屋分配单),但没有租赁期限。由于所有人与使用人一直分离,使用人也定期交纳租金,也应界定为租赁房屋,按租赁房屋进行补偿、安置。这种情形主要发生在大量的公有房屋之中;二是虽没有租赁协议,但也定期交纳租金。由于历史原因,虽没有任何手续,但所有人与使用人一直分离,也定期交纳租金,也应界定为租赁行为。三是既没有租赁协议,也不交租金(主要是历史遗留问题)。对于这些事实租赁,在拆迁时也应当按照租赁房屋的拆迁补偿安置原则进行安置。
——— 国务院法制办、建设部:《城市房屋拆迁管理条例释义》,知识产权出版社,2001年版,第86-87页。

2003年10月14日由虹口区政府组织对《李建荣户动迁信访调查会笔录》及其两楼照片予以佐证虹口区政府、拆迁人已经构成严重侵犯企业法人李建荣享有的基本人权的犯罪行为(请参见附件)。
   
第五,《中华人民共和国物权法》条文理解与适用第一百一十七条(节录)授权性规定,用益物权人对他人所有的不动产或者动产,依法享有占有、使用和收益的权利。
【条文理解】2.用益物权是优先于所有权的物权。用益物权成立于他人所有的物之上,当某物上存在用益物权时,必然涉及两个权利主体:一个是对该物享有所有权的所有人;另一个是对该物享有用益物权的用益物权人。这时,用益物权人在其权利范围内优先于所有人对该物进行占有、使用和收益。换句话说,如果所有人对标的物的占有、使用和收益,与用益物权人对标的物的占有、使用和收益两者之间发生冲突,则由用益物权人优先占有、使用和收益。如果所有人以某种方式行使处分权将妨碍用益物权人的权利,则所有人不得对标的物进行该种方式的处分。所有人只能在不妨碍用益物权人行使权利的条件下和范围内,来行使自己的所有权。
——— 最高人民法院物权法研究小组编著:《中华人民共和国物权法》条文理解与适用,人民法院出版社,2007年版,349页。

因为,每个人都拥有一种基于正义的不可侵犯性权利,这种不可侵犯性即使以社会整体利益之名也不能逾越。因此.正义否认为了一些人分享更大利益而剥夺另外一些人的自由是正当的,不承认许多人享受的较大利益能绰绰有余地补偿强加于少数人的牺牲。

这样,人权就成为“政治合法性的标准:如果政府保护人权,那么,它本身及其活动就是合法的(〔美〕杰克•唐纳利著,王浦劬译:《普遍人权的理论与实践》,中国社会科学出版社2001年版,第10页)”。

为什么?因为基本权利是宪法规定的,是宪法承诺给公民的,因此要限制这个权利,或者剥夺这个权利,必须要通过法律途径。一般的行政法规,特别是政府的规章,地方性的法规,是不能限制的(请参阅法学家、博士生导师韩大元著《感悟宪法精神》,法律出版社2008年版,第101页)。

毫无疑问,当国家可以任意地、武断地剥夺私人财产而可以不予补偿时,“公民合法的财产权不受侵犯”的宪法规定便是一句毫无意义的虚幻口号了。

同样道理,在我国主要是指中央政府及其所属部门和地方各级政府的职权,必须由法律规定。行政机关必须在法律规定的职权范围内活动。非经法律授权,不可能具有行使某项职权。这与公民的权利不同,从法律的范围说,公民的权利是,凡法律没有禁止的,公民皆可为之。当然,此外还有道德等约束。机关的职权是,凡法律没有授予的,行政机关就不得为之,法律禁止的当然更不得为之,否则就是超越职权。因为,我国宪法规定:国务院根据宪法和法律,制定行政法规。国务院各部、各委员会根据法律、行政法规制定规章。省、自治区和直辖市人民政府和省、自治区和直辖市人民政府的市和国务院批准的较大市的人民政府根据法律、行政法规和地方性法规制定规章。可见,宪法、法律对行政机关制定法律规范用的是“根据”原则。“根据”意味着行政机关制定的规范不得与已对此问题有规定的法律(行政法规、地方性法规)相抵触;同时,也表明只有法律(行政法规、地方性法规)对某一问题已有规定的情况下,行政机关的规范才能据此作出规定,否则,就是于法无据。对行政机关制定规范要求“根据”,就因为行政机关是权力机关的执行机关,必须根据权力机关的意志才能制定规范。当中国本着认真对待人权的态度在宪法中庄严载入 “国家尊重和保障人权”、“公民合法的私有财产不受侵犯”的承诺,人权的普适性价值业已彰显无疑。反之就是于法无据和违法!这就是任何人都负有不得侵害法律所保护的任何公民的基本权利等【绝对义务】。

国务院《规章制定程序条例》第四条第一款原则性规定:“制定规章,应当遵循立法法确定的立法原则,符合宪法、法律、行政法规和其他上位法的规定。”因此,是否尊重和保障人权就成为评判行政行为优劣的一项重要标准。人权和基本自由是一个制度性事实,也是一种价值标准。人权和基本自由是法律所必须和必然追求的最高合法权益的公法原则。据此,一个不保障公民、法人和其他组织人权和基本自由的具体行政行为和地方性规章,其本身就是无效。否则,将无法对我国《宪法》关于“国家尊重和保障人权”作出合理解释。虽然 “对人权的无知、健忘和蔑视,乃是公共灾难和政府腐败的唯一根源(法国《人权宣言》序言)”。但“对人和公民权利的保障,要求公共力量的存在;这种力量的建立乃是为了所有人的福利,而非拆迁人和那些受委托者的特殊权利”。为什么?布莱克斯通指出,人之绝对不可侵犯的权利有三个,第一是生命,第二是个人自由,第三则是财产。生命权、自由权和财产权被称为三大基本人权,是人最底限度的权利,是人权大厦的基石。因此,当人权和基本自由与其私营利益冲突时,国家的首要职责到底是保障人权,还是保障私营利益,哪个才配成为国家行为的最高指导原则?同样的,国家之所以存在的原因既然是要保障每个人的权利免于“野蛮的自由”的侵犯,而不得以增进拆迁人上海耀兴房地产开发有限公司私人利益,而对侵犯李建荣基本人权的犯罪行为于不顾。《国际刑事法院规约》第2款第四项规定“在没有国际法所允许的理由下实行……人口强迫迁移,不论是以驱逐或其他胁迫手段将有关人等从其合法居住的地方强迫迁移到别处都构成危害人类罪。但总的趋势是把侵犯《联合国宪章》和《世界人权宣言》中所确定的基本人权的犯罪行为界定为侵犯基本人权的国际罪行,① 目前对国际犯罪进行分类:其一是危害人类和平与安全的犯罪;其二是侵犯基本人权的犯罪 。②

五、被告以“最新化解方案”作出新的实质性的行政处理决定的权限、程序均违反宪法、法律和信访条例的规定

请再查《虹府信终告字〔2012〕34号》第1页对2段第3款的内容:“同时拆迁方提出的最新化解方案已充分保障和维护了你户的合法权益。据此,听证员一致同意对你户的信访事项予以核查终结”。

值得注意的是为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动,维护公共利益。保障被征收房屋所有权人的合法权益,根据《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国城市房地产管理法〉的决定》,国务院制定了《国有土地上房屋征收与补偿条例》并于2011年1月21日正式公布施行,《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。可见,被告于2013年邮寄送达的2012年9月20日作出的《虹府信终告字〔2012〕34号》行政行为,因为国务院制定了《国有土地上房屋征收与补偿条例》并于2011年1月21日正式公布施行,《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。被告以“最新化解方案”作出新的实质性的行政处理决定就已经没有法律法规依据,且亦再一次印证了被告以“最新化解方案”作出的被诉公权力行为,已经抵触了《宪法》第33条的规定。

六、什么是信访事项的引发责任?其构成要件是什么?
信访事项的引发责任是特定行政工作人员因某些违法行为严重侵害相对人或信访人的合法权益,且未能通过行政复议、行政诉讼、行政赔偿
等常规渠道予以纠正而导致信访事项的发生,或者拒不执行支持信访请求的行政意见导致信访事项再次发生而应承担的法律责任。
——— 法律出版社法规中心编:《信访条例要点解答》,法律出版社2005年版,2008.2(2009.1重印),第44页。

其次,《信访条例辅导读本》第六章第二节第一条第1款第(一)项第4目明确规定,“信访救济是在常规行政救济和司法救济手段用尽之后,对于不纠正将会严重损害信访人基本权利并给信访人生产、生活造成严重损害的信访事项,给予常规手段之外的补充救济。……这是由信访制度对常规行政制度具有补充性的特征所决定的,体现了没有信访事项的发生就不能给予信访救济的原则。违法信访行政行为的后果,决定着法律责任的种类和形式。……一般而言,应当看违法行为是否侵害了《中华人民共和国宪法》赋予的公民、法人和其他组织的基本权利,如侵害了公民的生命健康权、自由权、财产权等基本人权和基本政治权利或者法人和其他组织的财产权等,或者是否对国家声誉、国家利益构成损害,是否造成不良社会影响等。如果违法行为对公民基本权利造成损害,或者损害国家声誉、国家利益,或者造成了不良社会影响,其后果就应当认定为严重,应当追究责任人的法律责任(请参见国务院法制办主任曹康泰,国家信访局局长王学军主编:《信访条例辅导读本》,中国法制出版社2005年版,第323~324页)”。

《信访条例辅导读本》第一章(节录)信访人的概念及内涵
《信访条例》第2条第2款规定:“采用前款规定的形式,反映情况,提出建议、意见或者投诉请求的公民、法人或者其他组织,称信访人。”前款规定的形式,是指采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式。这一概念包含以下内容:

(一)信访人包括公民、法人和其他组织
《中华人民共和国宪法》明确规定,公民可以成为信访活动的主体。《中华人民共和国宪法》第33条规定:“凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。”《宪法》第41条规定,公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利;对任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利,但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举,有关国家机关必须查清事实,负责处理。任何人不得压制和打击报复”。
……
(二)公民、法人或者其他组织成为“信访人”必须具备两个条件:

1.行为具有信访活动的内容,即反映情况,提出建议。意见或者投诉请求。公民、法人和其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式可以进行多种内容的活动,如私人联络、商务交往、宣传发布,甚至可能是从事违法犯罪活动。只有公民、法人和其他组织的行为具有信访活动的内容,即反映情况,提出建议、意见或者投诉请求的,才是《信访条例》所称的“信访人”。

2.采用规定形式从事信访活动,即按照指定方式、向特定行政机关或到指定接待场所提出信访事项。信访人从事信访活动,应符合两个条件:第一,采用书信、走访等形式。公民、法人或者其他组织,表达意愿、提出要求的方式有多种,只有采用《信访条例》规定的书信、走访等形式,提出建议、意见或者投诉请求,才是本条例所称的信访人。
——— 国务院法制办主任曹康泰,国家信访局局长王学军主编:《信访条例辅导读本》,中国法制出版社2005年版,第54~56页)”。

最高人民法院关于不服信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函
    湖北省高级人民法院:
   你院鄂高法[2005]210号《关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇(乡)人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的请示》收悉。经研究,答复如下:

最高人民法院研究后认为,从《信访条例》赋予信访机构的性质、地位,信访与诉讼的关系,以及国家关于信访的政策考虑,信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为不服提起行政诉讼的,人民法院不予受理。对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定,信访人不服提起行政诉讼的,人民法院也不予受理。但是信访工作机构、对信访事项有权处理的行政机关违反《信访条例》规定的权限、程序,作出新的实质性的行政处理决定,符合受案范围的,人民法院应当受理。反之亦然,对信访事项无权处理的行政机关违犯《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定,信访人不服提起行政诉讼的,人民法院应当受理。

因此,信访人(腐败行为的受害者)有权按照上述司法解释和《全国人民代表大会常务委员会关于批准〈联合国反腐败公约〉的决定》第三十四条第二款的规定:“缔约国可以在法律程序中将腐败行为废止……或撤销其他类似文书或者采取其他任何救济行动的相关因素。”同法第三十五条规定:“各缔约国均应当根据本国法律的原则采取必要的措施,确保因腐败行为而受到损害的实体或者人员有权为获得赔偿而对该损害的责任者提起法律程序”;《国家人权行动计划(2012—2015年)》的规定,继续把保障人民的生存权、财产权放在首要位置,以及“国际人权条约义务的履行”人权对于缔约国规定了三种义务:“尊重的义务,保护的义务和实现的义务”。联合国《关于违反经济、社会和文化权利的马斯特里特指导准则》第22段的规定和人权:“任何人、如成为违反经济、社会和文化权利的受害人,须在国家和国际层面获得有效司法或者其他适当的救济。”以及《关于违反经济、社会和文化权利的马斯特里特指导准则》第23段规定:“所有违反经济、社会和文化权利的受害人均有权得到充分的赔偿,其形式可为补偿、赔偿、康复和满意或保证不再重复”。

七、原审法院作出(2014)沪二中受初字第69号不予受理的裁定书
首先,遍查原审行政裁定书第一页:“本院收到李建荣的起诉状,其起诉要求依法确认上海市虹口区人民政府作出的虹府信终告字[2012]34号《信访事项核查终结告知书》无效。经审查,本院认为,起诉人李建荣所诉的信访事项核查终结告知书不属于行政诉讼的受案范围。起诉人对该行为提起行政诉讼,不符合行政诉讼的起诉条件。据此,依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第(一)项之规定,裁定如下:对李建菜的起诉,本院不予受理”。

其一,违反、曲解和超越了《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第44条第1款第(一)项(节录)规定,有下列情形之一的,应当裁定不予受理;已经受理的,裁定驳回起诉:
【释义】  本条是关于不予受理裁定和驳回起诉裁定的规定。
一、请求事项不属于行政审判权限范围
行政诉讼法第十一条和十二条从正反两方面对受案范围进行了界定,本《解释》第一部分也对受案范围作了进一步的明确,这在同时也界定了法院的行政审判权的界限,起诉人的诉讼请求不能超出受案范围也就意味着其请求的事项必须在行政审判权范围内,否则,法院不能受理。比如,起诉人针对抽象行政行为或国家行为等提起行政诉讼,法院应当作出不予受理裁定。
——— 最高院行政审判庭编:《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》释义,中国城市出版社2000年版,第85~86页。

其二, 请再看,最高人民法院司法解释理解与适用《行政诉讼法司法解释之评论》第六章审理与裁判第一条第(三)款对《若干解释》第四十四条(节录)规定:
  有下列事项情形之一的,应当裁定不予受理;已经受理的,裁定驳回起诉:
  (一)请求事项不属于行政审判权限范围的;
该条第一款第(一)项规定的不属于行政审判权限范围的请求事项,主要是指不属于行政诉讼受案范围的起诉事项。例如,应当由民事审判庭审理的民事案件,应当由仲裁机构仲裁的案件等。笔者认为,法院在对这类案件裁定不予爱理或者驳回起诉的时候应当告知当事人救济的途径。
——— 最高院行政审判庭甘文∕著《最高人民法院司法解释理解与适用行政诉讼法司法解释之评论》,中国法制出版社2000年版,125页。

其三,再请看,马原主编《行政诉讼法条文精释》第42条 三、不予受理的情形根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条规定,有下列事项情形之一的,应当裁定不予受理;已经受理的,裁定驳回起诉。 第一,请求事项不属于行政审判权限范围的。例如,以行政机关为被告的民事案件等。
——— 主编前最高人民法院副院长马原  副主编刘璐  奚风娟《行政诉讼法条文精释》,人民法院出版社2004年版,第270页。

附录1:最高人民法院专家法官著述与主流观点
我国《行政诉讼法》规定,当事人对于法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为不服,向人民法院提起行政诉讼的,人民法院不得受理。终局裁决行为的存废问题,学术界争论很大。本节拟就此作一阐述。

一、终局裁决行为的概念及其法律特征
据司法解释的规定,《行政诉讼法》规定的所谓“法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为”中的“法律”,是指全国人民代表大会及其常务委员会制定、通过的规范性文件。原《贯彻意见》第3条规定,《行政诉讼法》第12条第(四)项规定“法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为”中的“法律”,是指全国人民代表大会及其常务委员会依照立法程序制定、通过和颁布的规范性文件。法规或规章规定行政机关对某些事项可以作“最终裁决”(被诉公权力行为),而公民、法人或者其他组织不服行政机关依据这些法规或者规章作出的“最终裁决”,依法向人民法院提起诉讼的人民法院应予受理。《若干解释》对此问题也作了大体类似的规定。

所谓行政终局裁决行为,是指法律规定由行政机关作出最终决定的行为。目前,我国有些法律赋予了行政机关对于某些行政争议拥有最终裁决权,即由行政机关依法作出最终裁决,当事人不服,只能向作出最终裁决的机关或其上级机关申诉,而不能向人民法院起诉。这类行政行为具有以下三个特征。

(1)行政终局裁决行为是一种具体行政行为。行政终局裁决行为是针对特定的事项和特定的行政相对人作出的行为。具有具体行政行为的特征。行政终局裁决行为不是抽象行政行为,并非针对不特定对象发布具有普遍约束力的规范性文件的行为。行政终局裁决行为是一种法律行为,而非事实行为。例如,行政机关的调解行为和行政指导行为等均非行政终局裁决行为。

(2)行政终局裁决行为是一种由行政机关作最终裁决行为。所谓最终裁决是指争议事项应当在行政系统内部最终解决之意,即便行政相对人对最终裁决不服,亦不能再行提起行政诉讼。“行政系统内部”既包括行政行为的作出机关,亦包括行政行为作出机关的上级机关。对于第一种情况,例如,根据《行政复议法》第30条第2款的规定,根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定,省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。对于第二种情况,例如,根据《行政复议法》第14条的规定,对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的,向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的,可以向人民法院提起行政诉讼;也可以向国务院申请裁决,国务院依照本法的规定作出最终裁决。

(3)行政终局裁决行为必须由法律规定。据参与立法的人员解释,依照法律规定,行政机关对某种事项拥有最终决定权,即使公民对该项决定不服提起行政诉讼,法院也无权审理。向法院请求保护的起诉权是行政相对人的一项重要诉讼权利,除法律有特别规定外,任何组织或者个人无权剥夺。行政法规或者规章不能作出行政机关对具体行政行为有最终裁决权,不得向人民法院提起诉讼的规定。③实践中,有些行政法规规定了类似行政最终裁决的条文。例如,《中国往来台湾地区管理办法》第39条规定,被处罚人对公安机关不服的,可以在处罚通知之日起七日内,向上一级公安机关申请复议,由上一级公安机关作出最后的裁决,也可以直接向人民法院提起诉讼。这一规定中的行政最终裁决的规定显然与《行政诉讼法》要求“法律规定”的规定不一致。此外,我国现行的一些行政规章也设定一些“终局裁决权”。如《中华人民共和国经济特区外资银行、合资银行管理条例》第16条、《工商统一税条例实施细则》第33条、《商品检验条例》第25条、《出口食品卫生管理办法》第19条、《国务院关于审计工作的暂行规定》第9条等,这些终局裁决,即使是具体行政行为,也不属于《行政诉讼法》第12条第(一)项、第(二)项、第(三)项规定禁止诉讼的情形。在目前对此只能解释为这些案件在行政机关已经处理完毕,而不能理解为当事人不能向人民法院起诉。有的学者认为,最高人民法院的司法解释如果规定最终裁决的,亦属于广义“法律规定”。有论者认为,最高人民法院《关于房地产案件受理问题的通划》(法发[1992]38号)中规定的不能提起行政诉讼的内容属于最终裁决的内容。④笔者认为,该种理解是错误的,上述规定一则不属于行政最终裁决的内容,二则司法解释无权就最终裁决事项作出规定。

二、确定行政机关的行政终局裁决权的基本标准
我国目前只有极少数法律对行政终局裁决行为作了规定。在具体的规定方式上主要有以下几种:

(一)法定的最终裁决
法定的最终裁决是指法律明确规定行政终局裁决是行政相对人唯一的和最终的救济手段。典型的是《行政复议法》第30条第2款的规定。该款规定,根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定,省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。此处的“最终裁决”的规定即为法定的最终裁决。⑤

(二)法定的最终裁决
法定的最终裁决是指行政相对人可以在行政复议和行政诉讼之间进行选择,一旦选择了行政复议,则行政复议是最终的裁决。主要有以下三部法律:①《外国人入境出境管理法》和《公民出境入境管理法》的规定。《外国人入境出境管理法》第29条第2款规定,受公安机关拘留或者罚款处罚的外国人,对处罚不服的,在接到通知之日起15日内,可以向上一级公安机关提出申诉,由上级公安机关作出最后的裁决,也可以直接向当地人民法院提起诉讼。《公民出境入境管理法》第15条规定,受公安机关拘留处罚的公民,对处罚不服的,在接到通知之日起15日内,可以向上一级公安机关提出申诉,由上级公安机关作出最后裁决,也可以直接向当地法院提起诉讼。如果选择上一级公安机关提出申诉的,上级公安机关作出的裁决就是终局决定,当事人不得再向人民法院起诉。值得注意的是,这里的“申诉”实际上是指行政复议。上述两法是20世纪80年代制定的,当时还没有行政复议法称谓。②《行政复议法》的规定。《行政复议法》第14条规定,对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的,向作出该具体行政的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的,可以向人民法院提起行政诉讼;也可以向国务院申请裁决,国务院依照本法的规定作出最终裁决。有的学者认为,不能认为国务院的地位比较高就规定国务院的裁决为最终的裁决。如果国务院的行政裁决具有最终的效力就意味着将司法权挡在法治社会的门外,就意味着一个国家不具有完整的司法权。⑥

(三)事实上的最终裁决
事实上的最终裁决是指法律虽然没有明确指出行政机关的裁决属于“最终裁决”,但是从《行政诉讼法》的规定中可以推导出属于行政终局裁决。例如,《集会游行示威法》第13条规定,集会、游行、示威的负责人对主管机关不许可的决定不服的,可以自接到决定通知之日起3日内,向同级人民政府申请复议,人民政府应当接到申请复议书之日起3日内作出决定。该条在讨论草案时曾经规定,行政相对人对复议决定不服的可以向人民法院提起行政诉讼,但是后来在公布法律时取消了关于诉权的规定。根据这一情况,从立法精神上看,可以将此处的人民政府的行政复议决定理解为最终裁决,即属于事实上的最终裁决。此外,根据《集会游行示威法实施条例》第14条的规定,对于人民政府行政复议决定的效力作了规定,即人民政府作出的复议决定,主管公安机关和集会、游行、示威的负责人必须执行。所谓“必须执行”,意即不得质疑,包括不得提起行政诉讼。值得注意的是,该法中并非对涉及政治权利的行政行为一概排除出行政诉讼受案范围。例如,该法第31条规定,行政相对人对于公安机关作出处罚决定不服的,可以向人民法院提起行政诉讼。

(四)条件式的最终裁决
所谓条件式的最终裁决是指行政相对人如果不能满足特定条件的,行政机关的决定将成为最终裁决。例如,根据《税收征收管理法》的规定,纳税人、扣缴义务人、纳税担保人同税务机关在纳税上发生争议时,必须先依照法律、行政法规的规定缴纳或者解缴税款及滞纳金或者提供相应的担保,然后可以在收到税务机关填发的缴款凭证之日起60日内向上一级税务机关申请复议。对行政复议机关不服的,可以依法向人民法院起诉。如果行政相对人无法或拒绝缴纳相应的款项,行政相对人就无法获得行政复议和行政诉讼的救济。也就是说,行政相对人如果能满足特定条件的,税务机关的纳税决定就会成为最终的裁决。当然,这种行政裁决从本质上来讲,不属于一种真正意义上的行政终局裁决。因为法律并未明确规定此种裁决属于最终裁决,之所以放在此处讨论是因为在特定的情形下行政机关的裁决在最终效果上与行政终局裁决有相当的类似之处。

目前,关于行政终局裁决的规定已经受到了广泛地批评。论者一般认为,行政终局裁决权主要存在以下弊端:
(1)不符合有权利必有救济的行政法原理。行政相对人依据有关法律被赋予特定的公法上的权利,这些权利必须通过行政诉讼制度予以保障。行政终局裁决权的存在使得行政权力成为一种不受司法监督的权力,容易导致行政权力的滥用。如果行政权力的行使者不受司法监督,就会倾向于以自己的主观臆断和感情偏好来作出决定,而不是以法律的规定作出决定。
(2)不符合司法最终裁决的法律原则。司法最终裁决的法律原则要求,除了极少数例外,一切因适用宪法和法律而引发的法律纠纷和相应的违法行为最终均须由法院进行裁决,法院对于法律问题有最终的裁决权。行政纠纷也属于法律纠纷,对于法律纠纷不由独立于行政法律关系之外的中立者来裁决,而是由行政机关作出裁决,行政相对人对于行政裁决的公正性就永远存在质疑。
——— 法学博士,博士生导师,最高人民法院副院长江必新、最高人民法院行政审判庭法官梁凤云著《行政诉讼法理论与实务》,北京大学出版社出版,2009年版,第264~266页。

八、确认诉讼中原告资格的认定
确认诉讼分为一般的确认诉讼和特殊的确认诉讼。一般的确认诉讼是指原告要求法院确认行政行为的合法性、效力以及行政法律关系是否存在的诉讼类型。关于确认的对象,许多国家规定了确认合法性、效力以及法律关系等几个方面。一般而言我国的确认诉讼主要包括四种:①确认事实行为违法诉讼;②确认具体行政行为有效或者无效诉讼;③确认具体行政行为合法或者违法诉讼;④确认法律关系是否存在诉讼。相对于其他诉讼类型,确认诉讼具有附属于其他诉讼的特点。因而,确认诉讼只是一个宣告性的、确认性的以及程序性的诉讼类型。确认判决只是宣示违法与否、有效与否以及法律关系是否存在的诉讼类型,不能作出还有撤销、课以义务以及给付等内容的判决。
——— 法学博士,博士生导师,最高人民法院副院长江必新、最高人民法院行政审判庭法官梁凤云著《行政诉讼法理论与实务》,北京大学出版社出版,2009年版,第353~354页。

由上可见,上述《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第(一)项在哪里规定,上诉人原审诉请人民法院“依法宣告被告作出违反《宪法》第十一条第二款、第十三条、第三十三条第三款、第三十七条、《立法法》第八条、《信访条例》第三十条等之规定的《虹府信终告字〔2012〕34号》行政行为无效”不符合行政诉讼的起诉条件。

在法治社会中,司法救济是最后的和最有效的救济途径,是公平主义的最后一道防线。司法救济是通过诉讼实现的,诉权保护及诉讼制度的发达程度,是法治发达程度的直接反应和重要标尺。法官不能拒绝裁判法律纠纷,也即“有纠纷即有裁判”,正是法治社会的重要法律原则或者法治原则。对此,我们可以从以下方面进行理解和分析。
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