王霄：简论官僚专制下的党政关系
作者:王霄党政关系，即党与政府的关系，是中国领导人和学者公开讨论最多的，党政分开也曾经是中国有限和短命的政治改革的主要内容。党政关系无疑是官僚阶级内部最重要也是最复杂的关系。说它重要，是因为在一党专制也就是官僚专制下，只有政府是仅次于党而握有实权、并且更多直接面对百姓、社会以及国际交往对象的权力机构；说它复杂，是因为在一党专制的政治制度中，党与政府有着太多的职能重合与交叉，同时又有着独特的隶属与矛盾。
在一般人看来，党与政府好像一个双头怪鸟，天生是一个制造矛盾、增加成本而降低效率的政治制度架构。在选网最近的一些文章中，许多人也再次提出了执政党与国家、党产与国库的关系，但是在政治体制不改变的情况下，也就是说在中国官僚专制亦即一党专制的政治体制下，党政并立的政治架构，是一个仅有的、能够兼顾公共管理职能与官僚阶级利益的制度模式。
下面就此做一些简单的分析。
一、必要的党政分工
在官僚阶级看来，党政分开绝对不可行，但是党政分工是必要的。就具体的公共管理权力而言，大体上，这种分工是：
党直接握有的职权有：重大事项的决策权（所谓重大事项，在各级党委的议事规则里有详细的说明。大体上，关乎本地区、本单位生存与发展的所有重大事项，均在其列，这里特别重要的是人事任免）；全部人事和编制权；军队、武警、公安、国安等强力机构的领导权；纪检监察处分权；意识形态部门包括高等教育的领导权；司法的领导权；新闻媒体的领导权；宗教民族事务的领导权；外交事务的领导权；港澳台事务的领导权；华侨华裔事务的领导权；民主党派的领导权；主要群众组织和社会团体的领导权；等等。
政府直接握有的或为主的职能有：一般经济与社会发展事项的管理权；财政管理权；所有民生事务的管理权；以及除了上述之外的其他政务管理权。
以上的分工，是经过这个党和官僚阶级积六十余年的执政经验教训而大体定格的，是具有普遍意义的。
可以看出，党所直接据有的职权，其中好多是由政府序列的部门承担的，这就出现了由党委的某个部门或派出机构来管理政府对应部门的现象，如宣传部领导着广播电视局、文化局、新闻出版局和公安局的网络警察，教育工委领导着教育局。这虽然会有形式上的混乱，但在实际工作中已经形成了固定的领导套路。
但是由于党政双首长制本身的紧张性，所以具体到一个单位，这种权力的分配可能会因个人因素而有变化。如果政府首长过于强势，他可能会侵蚀书记的权力。造成这种可能性存在的制度性依据也是有的，那就是党章规定的党委议事的民主集中制的规则，即少数服从多数。如果行政首长（他必然是同级党委的第二把手）能够掌握党委委员的多数，同时党政矛盾又激化到必须在会议上实行票决，那么就会有反常的情况发生。
但是这种反常情况毕竟是极少的，它不符合党的规矩，因此一般情况下犯规者会受到惩罚——职务上的调整，甚至被打入冷宫。只有在派系斗争中，才会较多出现这种反常情况而犯规者不受惩罚。
二、党独享最高政治权力
在上述的党政分工中，党所握有的权力好多是最高政治权力，如大政方针的决策权和人事权。因此可知党政之间的权力分工决不是两个平等的政治主体的分工，有一方是高高在上的。同时，我们需要知道，在政府和政府部门，最高的决策形式仍然是共产党的党组或党委。这种苏联模式的遗存，战胜了十三大曾经的灭杀，至今仍在中国大地上神奇地遍地开花。
这种权力分工的格局，在对应大一统的专制政体方面，有着相当的适宜性。比如如果出现了某些民主化的苗头——毕竟宪法和许多法律冠冕堂皇地说了些装点门面的保障人民民主与自由的话，以及人民天然地追求民主——这时，党就扮演了一个终裁者，可以以恰当地理由掐死这个苗头。当然，有时党也不得不咽下民主的苦果，如选举中的跳票，让某个不在计划中的搅局者当选某一职务。但是，党是有办法对这些不按规矩出牌的个别人进行报复的，他们总会因为自己的冒失举动得到悲惨的下场。2011年初山西太原市市长在竞争副省长时的拉票行为遭到严惩，被免去现职，是一个较近的例子。即使他当选，也会被调任闲职。
这种叠床架屋的政治架构，还勉强适应了一种没有人民民主即没有权力有效制约的现实局面，即太大的管理幅度。面对超越管理幅度的大多数上级党政权力组织，都必须依靠庞大的、相互制约的政治和管理机构来应对政务，同时应对由专制引起的复杂而尖锐的社会矛盾与冲突。从后一点来说，因为是专制本身制造了超量的政务，那么专制制度唯一的应对办法就是加大管制力量，并且一步步走到内卷化。
三、党政一把手的相互制约以利政治稳定
在常人看来是党政两个一把手必然打架从而增加内耗、降低效率的这种政治架构，实际上对于官僚阶级整体利益来说，也是利大于弊的。要害在于形成了两个职位上的官僚的彼此制约，或者说，适当的打架正是这种制度设计的目标之一。由于在整个官僚体系中，每一层级上的党政一把手都被实际上赋予了极大的自由裁量权，因此一枝独大必将会造成权力的过分膨胀，从而形成独立王国或者“土围子”，而这是千百年来中国君主专制时期反复出现的情况，如唐朝的藩镇割据和晚清的督抚坐大。因此党政并立但同时突出党委一把手的政治架构设计，就显现了它的某种优越性。正是人为制造矛盾，但矛盾的力度可控，才是这种制度的要妙所在。因此，如果某个地方的两位党政首长过于紧密团结（这是极为罕见的，一般说来不大可能），也是会遭到上级疑忌的，必然会被调整。
当然从另一个角度说，这也是一种迫不得已的制度设计，它对应着一党专制及官僚专制的本质政治要求，虽然保证了官僚阶级的利益最大化，却在外表上也不得不竭力表现出一种现代政治制度的色彩，以取得某种合法性，来欺蒙世人。这种欺蒙，就是名义上的政府与人大的关系。作为议行合一的单一制国家，按照宪法的规定，中国的各级政府是同级人大的执行机构，它仅对人大负责。中国人民从未通过任何授权方式，让中国共产党参与并实质上领导全部政务工作。虽然人们早已见怪不怪，习惯于“党和政府”的称呼，并将党放在首位，但这并不能改变它是一种不合法存在的实质。在苏东波后，也只有少数几个国家还实行着这种独特的政治制度。虽然在官僚阶级利益的角度，它有着权力制衡的某种功用，但是在人民的角度，从总体上说，这种制度是一个不具合法性、充满内在紧张、成本极大、客观上弊大于利的制度。
四、党享有巨大的权力却不承担相应的责任
没有人否认中共作为执政党自身有着肩负政治责任的自觉，但是这种自觉与其所处的地位相比，实在是太不成比例了。人们会感觉和发现这个党大量的不合常理甚至匪夷所思的行为，表明不受制约的权力会造成一个阶级、一个政党怎样的昏聩与堕落。
实际上，只是在1989年以后的好几年，中共才正式意识到它从革命党转变为执政党的事实，也才认真地考虑这一变化对它自身的要求。不过，在玩弄了一些辞令之后，利益化的官僚阶级并不可能真正回应社会与人民对中共的希望与要求，相反，中共被官僚阶级的利益战车裹挟，继续着甚至加速着脱离人民的行进。
在那之后，中国官僚更发现了党政不分的诸多好处。比如对意识形态和舆论的严格掌控，如果让政府出面，那会有违法问题，但是由党的主管部门出面和指挥，就可以完全不在乎形式，当然也不在乎违法，一个电话就可以决定一篇文章甚至一个学者的命运。又如党的纪检机关办案，有传统的方法即“双规”，即将嫌疑人拘提，限制其人身自由，让其“在规定时间和规定地点”交代问题。这种方法，是完全违反法律规定的，但却是最有效的办案方法。
当然最大的好处，是官僚阶级可以最方便地掌握与行使权力的最大的那一部分：决策与人事任免。从后者来说，所有领导职务都需要通过党的领导会议讨论，并按照具有决策权的官僚的权力大小、个人利益相关度和派系力量较量来确定。
与此相关，由于党的书记实际上是一把手，党的序列的干部较之必须经由权力机关和行政首长任命的那些干部，是更重要的掌权人，这不但体现了官僚阶级的特殊等级制度和内部利益格局，而且有实际的用处，如山西省的省长可能会因重大的煤矿安全事故而引咎辞职，可省委书记不会辞职，虽然可能他应当负有更大的责任。这样可以保持一个地区和单位的政局与形势的稳定。
党在各行各业各单位的领导核心地位，以及党组织负责人不受本级行政和群众监督、甚至不由党员选举产生的事实，使得党的领导特别的顺畅，也就使得官僚阶级的利益没有任何力量可以制约。上级党组织可以任意调动下级党组织负责人的职务，通过人事任免来保障政治意图和局势的平衡。
控权、用权的同时而不必负相应的责任，是共产党领导的形式给官僚阶级最大的好处。这体现了官僚阶级的自利性的最大化。
-------------------------
在1987年中共党的十三大政治报告中，党政分开是政治改革的第一项任务
页:
[1]