为何北京在香港难以推进国家安全立法？

上月，香港警察和抗议者爆发的一次冲突。LAM YIK FEI FOR THE NEW YORK TIMES

北京中国政府周三敦促陷入困境的香港行政长官支持在香港实施国家安全立法的努力。数月来，香港一直受到反政府抗议活动的困扰。问题是，执政的中共提出的方案并不明确，可能难以执行。 中共希望这种国家安全立法能够阻止香港的动乱，中共的权威已经受到了挑战。但香港的政界人士对可能引发更激烈抗议的安全立法兴趣不大。许多专家也怀疑，北京能在多大程度上直接将自己的意愿强加于香港的法律体系，而又不会严重危及当地人和国际上对香港特殊地位的信任。

周三，中国负责香港政策的副总理韩正在北京会见香港最高官员林郑月娥时发出了最新警告，要求结束困扰香港已经22周的抗议活动。 在香港凤凰卫视播放的会见画面中，韩正对林郑月娥说，这种极端的暴力破坏活动在当今世界，在任何国家和社会都是不能容忍的，不能接受的。 韩正重申了中国国家主席、中共中央总书记习近平周一在上海对林郑月娥表达的支持。

但他强调中央政府不能容忍抗议活动，并将其描述为自1997年中国从英国收回香港主权以来，这个地区出现的最为严重的局势。 止暴制乱、恢复秩序仍然是香港当前最重要的任务，韩正说。 他提到了中共上周宣布的在香港建立健全国家安全制度的计划，并明确地补充说，这个想法已经得到支持。 我注意到社会对此高度关注，反响热烈，他说。

对于可能引发更激烈抗议的安全立法，香港政界人士兴趣不大。LAM YIK FEI FOR THE NEW YORK TIMES

自抗议活动开始以来，中国政府一直在寻找与其措辞强硬的立场相匹配的有效政策。这个问题可能会令推出覆盖整个香港地区的国家安全措施的努力受阻，或者付诸东流。 今年早些时候，中国曾暗示可能会派军队到香港帮助结束抗议活动，但这个想法不了了之，专家和许多香港人认为这种做法不现实。

中国的宣传机构一直把抗议者描述为外国敌对势力的傀儡，对林郑月娥宣布将正式撤回引发不满的《逃犯条例》修订似乎没有准备。 中央政府多次表示支持香港警队的工作，香港警方一直在用催泪瓦斯、高压水枪，有时甚至是实弹驱赶蒙面的抗议人群，但收效甚微。 在中国大陆，习近平已迫使中共控制的立法结构作出了意义深远的变化。但一些专家表示，香港源自英国的法律体系，可能会让中国大陆把针对国家安全犯罪的法律直接强加于香港的任何企图复杂化，甚至受挫。

林郑月娥内阁中亲北京的成员叶刘淑仪说，她预计林郑在国家安全立法方面不会取得多大进展。叶刘淑仪在2003年担任香港保安局局长期间，政府曾试图推出这种立法，但未能成功。 这不是一件很快就能发生的事情，叶刘淑仪谈到推动国家安全立法的新措施时说。但这显然是中国领导人心头的一件大事。 最近几天，香港在习近平和其他领导人心头是件多大的事情，已变得一目了然。

上周，中共领导人批准了一系列加强政府治理能力的提议，其中一个说，中国将建立健全特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制。

香港特别行政区行政长官林郑月娥面临着平息抗议，以及在国家安全立法上合作的压力。LAM YIK FEI FOR THE NEW YORK TIMES

周二发表的四中全会公报全文中，还有支持香港警队、加强旨在促进爱国忠诚教育的提议，但中共没有公布计划细节。 长期以来让中国官员不满的是，香港一直无法通过安全立法。奠定香港在中国特殊地位的小宪法《基本法》第23条规定，香港应自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密的行为。

但在经历了修订《逃犯条例》引发的动荡之后，香港的领导人和立法会议员们可能不愿使用第23条，位于中国东南沿海的厦门大学研究香港问题的法学教授魏磊杰说。 这条路被堵死了，他在电话里表示，阻力重重。 不过，中共领导人上周的决定点燃了一些人的期待，他们认为习近平可能会推动林郑月娥或其继任者制定一部国家安全法。

中国官方新闻媒体的评论呼吁迅速采取行动，忠实中国的香港评论员也有同样的表示。 顾敏康是在中国南方湖南省一所大学任教的研究香港法律的中国学者，他在电话中说，如果香港不能自行立法，拖的时间太久，那也说不过去。 顾敏康和其他专家及政界人士认为，如果林郑月娥或其继任者不能让香港立法会通过国家安全立法的话，中央政府可能会通过强加于香港的国家安全立法。

尽管选举法确保了香港立法会由亲北京的议员主导，但他们在有争议的安全立法上可能会摇摆不定，就像一些人在2003年那样，他们的动摇导致了那次国家安全立法的失败。

8月，在与香港接壤的深圳，某体育中心里的装甲车。LAM YIK FEI FOR THE NEW YORK TIMES

一些专家认为，根据《基本法》第18条，中央政府通过增加列入《基本法》附件三的法律，有权强制施行针对香港至少某些安全威胁的法律。 但其他专家说，在香港强行实施任何针对政治颠覆和类似罪行的法律，说起来容易，做起来难。

研究香港法律地位问题的专家贾廷思(Danny Gitings)在接受电话采访时说，《基本法》明确表明，制定涉及重大国家安全罪行（如叛国、寻求脱离国家）法律的权力属于香港立法会议员。 他说，即使中央政府想列入《基本法》附件中的法律，也必须得到香港特别行政区行政长官或立法会的批准才能生效。这个步骤可能被证明在政治上具有煽动性，而且这种法律可能会在香港的法院受到挑战。 仅仅写入《基本法》是不够的，贾廷思说，还必须经过当地的程序。

宣布香港进入紧急状态可能会击穿这种法律担忧，贾廷思说。但采取该步骤可能会引发抗议，并动摇全球对香港作为一个金融中心的信心。 中国法律学者魏磊杰说，如果中央政府为强行实施安全立法，宣布香港进入紧急状态的话，香港局势就会到不可收拾的程度。