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乡镇自治 中国式民主－“乡镇包围城市”
摘要：乡镇自治必然导致，由一般的村自治的民主扩大为乡镇的民主，学者杜钢键指出“在有条件直选的地方，应当鼓励大胆试验，勇于创新，为地方民主与法治的发展开辟道路。“美国的民主制度源于其早年的乡镇自治”。可以说没有自治就没有今天的民主的美国。
关键字：民主跨大 基层自治 基层民主 乡镇自治
前言：从不同学者，不同角度收集的关于“乡镇自治”观点，并提出当权者应在实现民主建设时，要推行“乡镇包围城市”战略方针。
一、乡镇制度历史的形式
１、历史上我国的乡镇制度的形式
“从公元前２２１年秦王朝建立到隋文帝开皇１５ 年（公元 ５９５年），实行乡亭制，以官派乡官为主，民间推选人员为辅，乡为基层行政区域；从隋文帝开皇１６年（公元５９６年）至宋神宗熙宁三年（１０７０ 年），乡里制度开始由乡官制向职役制转变；从王安石变法至清代，治权所代表的官治体制从乡镇退缩到县一级，县以下实行以代表皇权的保甲制度。[[1]]
２、历史上外国的乡镇制度形式
东西方的文化传统有所不同，但是都不约而同地进行某种程度的自治。
如“美国、加拿大，甚至是面积远大于中国的俄罗斯，一般只有三级或相当三级。”
“上层是议员，由７位成员组成，由市长负责，但这些人又不是该城市的正式工作人员”，“只作贡献的志愿者，他们有在其它城市的正式职业。”“第二层是总经理，这才是真正的权力执行者。第三层是部门经理负责执行部门的预算和履行本部职责。第四层就是部门的职员，承担具体工作。”［[2]］
二、现行乡镇体制的困境
学者章再彬，周洁认为“我国现行乡镇行政体制是与高度集中的政治经济体制相适应的，它曾在社会动员、经济建设和维护社会稳定等方面起过相当大的作用。然而，随着社会主义市场经济体制的建立与完善以及政治文明建设的不断推进，现行乡镇体制也因越来越不适应社会政治经济的发展而暴露出种种弊端。”［[3]］
他们提出体制困境的几个方面：“体制和利益的冲突；现行乡镇行政体制还存在着机构重叠、人员膨胀及财，政吃紧的弊端；乡镇干部的腐败问题也异常严重，基层民主问题也日益突显。”［[4]］
对于该问题，学者杜钢认为“乡镇政府的管理方式和决策程序没有发生相应变化；官权本位现象严重，侵害村民权益事件频频发生；乡镇人大在地方社会政治和经济事务的决策中难以发挥地方权力机关最终决策作用；乡镇政府职能范围不明确，上级政府干涉过多，县级政府职能大而疏漏，广而不当；乡镇政权结构中党政不分，政企不分，乡镇政府领导直接干涉企业事务现象严重、不断增加企业负担；乡镇政权机构设置不合理，条块分割严重，副职闲职多，工作效率低。”［[5]］笔者给它们概括一下分为几点：１、决策程序死板２、官本位３、人大权力弱化４、党政不分５、机构臃肿。
杜力夫教授给出更加精确表述：“现行‘乡政村治’模式不可持续；乡镇政权的财政窘境和负债黑洞；乡镇政权的目标替代和功能异化；乡镇政权的腐败与黑社会化；村民自治的困境与变形” ［[6]］
从国内这此学者来看，有共同点也有不同点。共同点，都涉及到体制问题，还有民主问题，腐败问题。也有不同的地方，那就是人大权力实现的问题。我们说人大制度是一项根本的民主制度，若不能实现这一功能，人大的职权将是无果的文明之花。
三、乡镇自治改革争论问题
１、自治理解的问题
国内学者对之个方面提出了很多的意见。
首先是对意思的理解，学者吴理财认为乡镇自治应是“乡政自治”,就是乡镇政府领导人由乡村人民直接选举、重新优化配置乡镇的权力建立和扩大乡镇政府与乡村社会新型的多元的民主合作机制 ,扩展乡村人民民主参与乡镇政治的管道 ,使之有足够的政治权力参与到乡镇政府的选举、决策、监督、治等诸多层面和各种事务当中 ,使国家与乡村民间社会在乡镇社区治理中达成全面、积极和有效的合作。”
他还认为““乡政自治”与“乡镇自治”虽然只有一字之差 ,却是两种完全不同的概念。前者是在乡镇政府维持国家政权组织的基本前提下 ,增强乡镇政府的自主性 ,彻底改变它依附于县级政府的状况 ,使之真正成为乡镇社区有效治理的主体单位;后者则是取消乡镇政府的国家政权的属性 ,将他变成完全的社会自治组织。前者是一种制度内的增量民主改革;后者则是一种制度外的改革方式。前者重在国家与社会的相(融和合作;后者则是对国家主义 准确的说是全)能国家主义 的一种反动 ,主张社会自治力量的扩张。因此 ,对于前者而言 ,国家与社会可以实现可欲的双赢或互强;对于后者而言 ,国家与社会之间只能存在“你进我退、彼强此弱”式零和博弈格局。”［[7]］
笔者概括一下该学者观点，那就是乡镇自治，关键是去掉国家政权属性。而杜力夫教授认为“乡镇自治”是人民代表大会制度下的基层地方自治（社区自治）”［[8]］。
怎么去掉，是行政的属性的去掉，还是民主制度的去掉，很明显，学者吴理财偏向与政府有关的全部去掉的观点，肯定会导致无政府主义，而杜力夫教授辩证地认为要在人民代表大会制度下面的自治，笔者认为这是对的。
对于自治理论的理解杜教授给还出了三重含义：
“一是国家层次上的自治，这种完全自治就是国家主权独立；二是地方自治，是指在国家统一领导下由自治地方自主处理本地方的内部事务。三是社会自治，即国家权力在一定范围内退出，将决策管理的权力还给社会，由社会自行处理社会事务，这就使某一特定社会群体在特定范围内，实现了“自我管理、自我教育、自我服务”。［[9]］
２、财政来源收入分配问题
学者李金旺提出“社区自治的前提条件在于拥有足够的建设资金”，该学者还提出解决社区自治的财政问题要考虑到两个问题。“一是社区内部的社会关联度。社会关联指的是居民与居民之间具体的关系 ,这种关系具有影响和决定社区秩序的能力因此构成了社区治理的基础。不是特定的制度安排 ,而是由于特定的社区性质 ,决定了社区自治的面貌 ,从而社区的建设资金问题便从属于这个基础。在城市社区 ,由于社区关联度高筹措资金的渠道相对多样 ,但是在乡村社区 ,由于其社会关联度低 ,致使资金的来源渠道狭窄得多。当然 ,社会关联度的影响远不止于此 ,但限于篇幅 ,本文只涉及资金方面。二是社区外部的共同体层次性问题。如前所述 ,乡村社区之外存在的村落共同体、基层市场共同体和基层生产共同体 ,会不断地整合原有的社区 ,形成一个不断扩展的、在经济、政治、日常生活和文化思想等方面不断演化的内聚性共同体; 而城市社区之外的其它社区以及之上的城市本身或城市群 , 都会影响到其区位优势。”［[10]］
该学者的论文是从新英格兰乡镇自治的经验出发来说明我国自治制度的适用问题，对于财政方面的问题也提出了重要的观点，他认为社区（乡镇）的财政收入要依照社区内部的关联度，既因地制宜地,还要分层次解决。而杜力夫教授认为，财政的解决要从市级财政税收收入中独立地分配，直接划拨到乡镇，这样可以避免贪污挪用。
３、管理方式问题
关于管理设置方式，学者章再彬，周洁提出利用电子政务方式实现机构的简化。他们认为“电子政务背景下，“重塑政府” 的行动是实现乡镇自治的“催化剂”电子政务带来了政府领域内的一场全新革命，它以先进的管理理念，现代化的政务处理技术，使得政府的办事效率大为提高，管理的幅度大大增加。在这种背景下，“科层制”政府结构形式面临着巨大的挑战与变革的压力，政府结构形式的“扁平化”将成为必然趋势。也就是说，电子政务不仅会带来政府效率以及公共服务数量和质量的全面提高，而且还会使政府结构形式发生根本性的变化，庞大的政府机构以及多重的行政层级将失去存在的必要性。处于行政区划最底层的乡镇政府无疑将应当首当其冲地被淘汰，这是适应缩减管理层次的理性选择。随着，电子政务建设的不断成熟，县一级政府的管理能力会大大增强，完全能够亲自行使乡镇政府撤销后乡镇一级仍然需要国家职能，而乡镇自治组织也可以利用先进的电子政务技术更好处理自治事务。可以说，电子政务为乡镇体制改革提供了良好的环境因素和先进的技术保障，是乡镇自治的“催生剂”。［[11]］
４、如何从根源上去除腐败的问题
对于这个问题学者黄军甫认为“中国当下几乎所有的大问题都源于民主政治不完善，或者说民主政治根本不存在，处于一种缺失的状态。比如说腐败，中国最重要的三大腐败：吏治腐败（导致年轻人，尤其是有理想，有德性的年轻人看不到希望），教育腐败（使得人们不愿追求真理），司法腐败（使得社会公正最后的堤坝被冲决）。其根源都在于中国还没有建立完善的民主政治体制。拿吏治腐败来讲，如果官员是民主选举的，官员受民主监督，官员可以被百姓随时撤换，那么作为一名官员谁也不敢去腐败。如果没有民主机制，好人也会办坏事，就像我现在在此侃侃而谈，但是一旦在官员的位置，那么我一样会腐败”。［[12]］
该学者清楚指出了腐败问题的根源，就是人的意义形态，中国几千年封建遗留问题，而这个问题，经过中国推翻地主，推行土地改革，然而问题本质并没有变化，农村问题就是基础问题。基础出问题，就得从基础解决。要根除腐败的土壤，就要打破人的意识形态，而这个意识形态的打破，只能由民主来解决，清官难断家务事，正是这个理。自由的民主的意识形态，不是靠宣传，教育可以完成的，还要靠乡镇的体制，体制搞好的，这自由的民情也就产生了。该学者指出“为什么我们要与早年美国的乡镇自治进行比较？因为美国的民主制度源于其早年的乡镇自治。按托克维尔的说法，美国民主赖以存在的条件有三个：首先是其独特的地理环境，其次是美国的法制，最后就是在乡镇自治基础上所形成的民情。我国推行村民自治后，国内外很多学者将其与美国的乡镇自治进行比较，探索中国的村民自治是否也会走向民主。”［[13]］
这里有必要点出的是，“美国的民主制度源于其早年的乡镇自治”。可以说没有自治就没有今天的民主的美国。
５、乡镇自治民主如何扩大问题。
乡镇自治必然导致，由一般的村自治的民主扩大为乡镇的民主，学者杜钢键指出“在有条件直选的地方，应当鼓励大胆试验，勇于创新，为地方民主与法治的发展开辟道路。在地方组织法没有修改以前，可以考虑采取多种试验方式，因地制宜，逐步探索。比如乡镇长的差额候选人由乡镇选民直选产生，然后再由人大进行选举决定。人大在选举时，人大主席团或代表认为必要的话，也可以依法提名其他候选人。为了使乡镇长候选人的直选同现行地方组织法一致，可以将乡镇长候选人的直选过程同人大主度团提名过程有机结合” ［[14]］
四、笔者观点
１、选片的问题
民主之花要开遍中国，必定要从农村开始,并扩大到乡镇级别，然后是市 区到再省，然后是全国。中国实现了农村基层的自治，现在要做是的实现乡镇级别的自治，不同的乡可能因存在不同的利益的集团，因此存在本乡拉本乡的选片的问题，所以在民主选举时，本乡的选民不能选自己乡的候选人。
２、战略指导方针
民主在乡镇开花，也是根除腐败意识形态土壤的唯一方法。毛泽东先生“农村包围城市”的战略，在这个民主之花开放的季节同样适用“乡镇包围城市”。
３、乡镇自治是与农村责任田转包政策的配套政策
笔者最近看到中国出台农村的责任田转包的政策，该政策为乡镇自治提供了有利的机遇，为什么呢？这个责任田本来是集体的土地，以前是不允许流转的，这种合同形式的转包，其实是使用权的有价出让。农民可以自由买卖土地，这一定程度上促进土地的流转，使土地更加自由地集中，更加方便于公司化的操作。民主之花在规范这些操作行为上有很大的作用，选民选出对自己有利的管理者来约束这些公司，要他们保障这些“入股者”的利益。
[[1]] 于建嵘：《乡镇自治：根据和路径》，《战略与管理》２００２年６月
[[2]] 李发森：《乡镇自治的根据探析》，《甘肃农业》2006年第１０期（总第２４３期）
[[3]] 章再彬，周洁：《中国乡镇自治渐进式实现的路径》，《行 政 论 坛》2005年第５期，总期为７１期
[[4]] 章再彬，周洁：《中国乡镇自治渐进式实现的路径》，《行 政 论 坛》２００５年第５期，总期为７１期。
[[5]] 杜钢建：《加强民主参与开展乡镇自治》，《法制经纬》２００１年第１期 ８３页
[[6]] 杜力夫 魏登峰：《新农村建设中乡村治理模式再探讨》<<华东经济管理>>2007年 第21卷 第02期
[[7]] 吴理财：《乡镇自治,还是乡政自治?》，《民主法治学习时报》2004 年/01 月/05 日/第 T00 版/
[[8]] 杜力夫 魏登峰：《新农村建设中乡村治理模式再探讨》<<华东经济管理>>2007年 第21卷 第02期
[[9]] 杜力夫 魏登峰：《新农村建设中乡村治理模式再探讨》<<华东经济管理>>2007年 第21卷 第02期
[[10]] 李金旺 ,柴宇平：《以新英格兰乡镇自治为参照 拓展我国社区自治的新视野》福建教育学院学报２００３年第７期
[[11]] 章再彬，周 洁：《中国乡镇自治渐进式实现的路径》，《行 政 论 坛》２００５年第５期，总期为７１期。
[[12]] 黄军甫：《从美国早期乡镇自治看中国的村民自治》，《上海城市管理职业技术学院学报》２００６年第１期
[[13]] 黄军甫：《从美国早期乡镇自治看中国的村民自治》，《上海城市管理职业技术学院学报》２００６年第１期
[[14]] 杜建钢：《加强民主参与开展乡镇自治》，《法制经纬》２０００年第１期
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狗仔卡
发表于 2008-12-26 14:04:23
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