中国国库存款大幅下滑20% 让各级政府捏一把汗

FRANKSTON · 发表于 2012-10-22 05:13:35

经济观察报记者席斯9月份，中国国库存款余额比去年同期下降了20%，达到2.7万亿，几乎与危机中的2009年同期相当。渣打银行大中华区研究主管王志浩认为，这是经济增长放缓导致财政收入增速下滑的体现。

从国库存款余额变动中也可以看到中国宏观政策的规律：两会后下拨资金、年底突击花钱、年底大量存款结余等，都在国库存款余额的数据中一一体现。

而常年3万亿左右的国库存款余额，已是中国政府从效率和负担的角度需要审视的问题。

国库存款变迁

王志浩每个月都要去央行的网站看一看国库存款余额，他认为这是了解财政对经济刺激到底有多大的最快速而有效的方法。

国库存款也叫政府存款，各级政府的收入存放于中国人民银行的国库，并从这里支出。目前中国有一个中央国库，30个地方国库分库，49个中心支库和513个市县支库，中央和地方国库之间通过联网进行上解收入和划拨资金。

9月份，全国财政收入8258亿，支出11679亿，月底国库存款余额27000多亿，比去年同期35711亿下降了20%，这让各级政府捏了一把汗。

河南省焦作市2012年国税收入计划57.2亿元，同比增长9.6%。但今年1—7月,焦作国税完成收入31亿元,同比下降3.6%，其中市本级收入同比下降9.7%，减收2552万元。焦作国税局局长陈国全预计今年全市国税收入46亿元，缺口11亿元，他分析称，今年经济下行趋势超出年初预期，下行速度快，持续时间长，他也无法判断在短期内是否会迅速好转。

每一年政府征收的所有收入最终都应该进入国库。财政部新闻发言人戴柏华表示，目前国库集中了税收收入、非税收入、基金收入和央企红利上缴收入，而非税收入等部分收入则通过过渡账户最终到国库。

很多学者表示，他们并没有去观察国库存款变动情况的习惯。但是王志浩认为通过国库存款的变动，可以看出政府收入和拨付那么大一笔钱的净效应。例如，某个时点，国库存款余额有一个大的减少，说明政府支出大于收入，可以判断财政刺激是正向的。
另外，从国库存款余额变动中也可以看到中国宏观政策的规律。

例如，3月份国库余额会有一个明显的降幅，是因为3月初召开全国两会预算通过审批后，大笔资金进入拨款程序。而每年余额降幅最大的是12月。比如2011年12月存款结余比上个月减少了11000多亿，加上当月财政收入6431亿元，这个月政府共花掉了近2万亿元。这反映了中国特色的年底突击花钱。

如果在年度间比较，也会发现2008年12月政府存款结余降幅是近年来最大的一次。当时4万亿投资计划出炉，要求在年底前将大部分项目开工，并将资金划拨出去，这导致当月政府支出规模惊人。

而令王志浩一直不能理解的一个怪现象是，每年12月31日，政府存款账户上仍有2万多亿的结余。而按照理论，这个账户在每年年底最后一天余额为零，即便有超收收入结转下年也只有2000亿左右。“这些年底结余似乎是预算已经安排好了的，只是还没有花掉，但似乎又好像预算没有安排。”王志浩说。

中国各级政府支出进度一直慢于预算进度。常常是收入收了80%，钱却只花掉40%，待年底最后两个月突击花钱。从2007年开始，财政部着重解决支出进度慢的问题，到年底几个月，逐个部门走访，逐个省市落实，加快支出进度。

2011年财政部要求11月底，各级财政支出要完成80%，12月底，扣除结转下年的预算稳定调节基金和弥补赤字的部分，应100%完成全年支出，即11.24万亿。但如果观察央行的政府存款统计数据，2011年12月31日，国库存款余额还是有2.3万亿，并且这是近年国库的一个普遍现象。

据一些参加去年全国财政工作会议的地方官员反映，年底花钱要赶进度，但项目进展没那么快，所以一些地方只能虚列账册，实际并没有支出，还在国库中，待第二年前几个月逐一消化。“每年都是两会之后才开始拨款，到地方这儿往往都是4月中下旬了，一年只有8个月的时间去做事儿，很紧张。”上述地方官员表示。

为此，很多地方官员认为，为了完成进度而序列账册并没有意义，应把年底的一些支出延伸到第二年3月前。

庞大的存款余额

年底大量结余让王志浩一头雾水，而对常年有稳定的3万亿左右的国库存款，他不置可否。在王志浩看来，国库应该是具有流动性功能的账户，理论上国库现金余额越少越有效率，他评价中国的国库更像是一个储蓄账户。今年9月国库存款余额虽有下降，但仍然为27000亿。

在他看来，大部分国家政府国库里都没有那么多的钱，其实国库的存款越少越好，说明资金有效益，也没有向纳税人多收。

以美国为例，国库部门会有一系列的对收入的判断工作，每天进行跟踪，根据收支差额，计算需要发行多少国债，如果某一段时间收入情况好转，则减少发国债规模，收入有所下降，则增加国债，这些都是实时监测和调整的。

王志浩并不能肯定存有如此大的余额是好事还是坏事。有人提议，既然有如此大的存款余额，应该利用好这些余款，而不是从市场上借更多钱。但王志浩对此不太确定，“也许财政部认为这是一个在危急时刻可以使用的资金池”。

据公开数据显示，2003年以来，中国国库现金余额以年均37%的速度在增长。像每个普通人，存款多了，就想买个基金或者房屋做投资一样，政府存款多了也动了理财的心思，也称国库现金管理。

截至10月18日，2012年已有5400亿的国库存款进行理财，分11次流入商业银行，获取更高的利息收益。目前国库现金理财的频度和规模均已超出往年。2011年全年财政部和央行对国库存款余额进行了11次4400亿规模的现金理财。除了政府花钱较多的12月，其余月份每月一次。

目前财政部正在进行的中央国库现金管理操作，是将中央国库余额存款由央行转入商业银行。据了解，央行为国库存款支付0.36%的利率，但国库资金通过对商业银行招投标操作，利息普遍较高。2011年全年平均利率在6%左右。今年由于降息等操作，利率年初在5%以上，年中3%以上，目前已上升到4%以上。

虽然存款利息降低，但因为理财资金规模增长，预计今年国库理财收益仍在100亿以上。

但对国库存款增值的行为，央行始终有些忐忑，国库现金管理如果操作不当，最直接的危害是加剧通货膨胀，增加流动性，冲击货币政策。

对此，接近财政部的人士称，财政部理财只是要体现财政国库现金的时间价值和使用价值，这部分增支收入全部打入中央国库，并不在某个部门名下。他认为，由于中央国库现金管理的规模相比存款余额并不算大，因此既可以缓解中小银行的资金需求，对货币政策的影响也不大。

该人士称，尤其近两年，随着国库单一账户的推进和预算外收入的管理，有越来越多的预算外资金流入到国库中，可以大大减少商业银行的流动性，其对货币政策的对冲作用在财政系统内本身就能消除。

但在央行官员看来，现金管理不是一个解决库存量过大的根本性办法，从根本上解决高库存，还是要从预算的编制和执行过程中入手。

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