70年产权制度会导致中国出现大面积贫民区

kindwater · 发表于 2013-7-21 09:12:18

根据《物权法》，住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。问题是，我们不知道自动续期是有偿的还是无偿的

由于中国幅员辽阔，各地可以先行先试不同的土地制度改革，总能找到解决70年使用权问题的出路

“土地使用权”是个什么概念，是如何产生的？我国大陆地区住宅的“土地使用权”为何是70年，这个期限对居民生活和我国的城市化进程有何影响？我们的房产在“土地使用权”期满后应该怎么办？

北京大学光华管理学院朱国钟与合作者做了一项研究，他们通过计算机模拟开发商与消费者动态行为，分析了住宅用地70年使用权对房价、供给、房龄以及城市扩张的影响。朱国钟在接受本报驻京记者采访时称，“70年的土地使用权制度会增加中国的城市用地，占用更多的耕地，这和我国土地集约使用的宗旨是不符的。我个人推测，以后中国也会出现大面积的贫民区，聚集在现在的高层建筑区里面。”

“土地使用权”的前世与今生

整个中国处于史无前例的城市化浪潮中，不论是城市里的老市民，还是从乡村来的新市民，都渴望拥有一套属于自己的住房，有着自家的“房屋所有权证”。他们中的大多数人认为，在城市里有了自己的住房，才算在城市里扎下了根，他们的后半生才有了依靠，他们的子女也才有依靠。

他们领到住房的钥匙，搬入或宽敞或狭窄的新居，甚至领到“房屋所有权证”。沉浸于乔迁之喜的他们相信，房子不仅是他们的居住之所，而且是他们家庭的固定银行，是只会升值不会贬值的不动产，尽管他们也都知道住宅的“土地使用权”只有70年。

而朱国钟却认真思考起70年以后的事，现在的住宅“土地使用权”大多只有70年，而70年以后怎么办？是续约、拍卖还是私有化？朱国钟任教于北京大学光华管理学院应用经济学系，在他看来，住宅“土地使用权”设定为70年，这不仅涉及70年以后房产问题，对于中国的城市化进程，对于社会发展和民生保障，都有着非常重要的影响。

“土地使用权”是如何产生的，我国大陆地区住宅的“土地使用权”为何是70年？朱国钟在接受本报采访时称，中国目前城镇土地都是国有的，1990年代以来中国房地产行业逐渐起步，商品房逐渐取代福利分房和集资建房。房地产发展离不开土地，需要土地的合法流转，为此中国制定了土地所有权与使用权分离的政策，对土地使用权实行出让、转让。

早在1987年，深圳首次实施了土地批租，租期是50年。上海的其他大城市也陆续推出批租政策。朱国钟说，“1990年5月19日国务院颁发的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》(以下称“1990年暂行条例”)规定，土地使用权出让最高年限为：(一)居住用地七十年；(二)工业用地五十年……这些规定沿用至今。”

就这样，住宅“土地使用权”设定为70年，成为全国范围的一种做法。然而，对于70年“土地使用权”到期以后怎么办？长期以来没有明确的规定，一些法规的表述语焉不详。比如，“1990年暂行条例”第四十条规定：“土地使用权期满，土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得。土地使用者应当交还土地使用证，并依照规定办理注销登记”。

而第四十一条规定：“土地使用权期满，土地使用者可以申请续期。需要续期的，应当依照本条例第二章的规定重新签订合同，支付土地使用权出让金，并办理登记”。

1994年出台的《城市房地产管理法》规定：“土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准。经批准准予续期的，应当重新签订土地使用权出让合同，依照规定支付土地使用权出让金。”

可能受这些法规的影响，北京市2005年出台《北京市国有建设用地供应办法(试行)》，其中第二十五条规定：“土地有偿使用期限届满，土地使用者需继续使用土地的，应当至迟于有偿使用期满前一年向土地行政主管部门提出申请，未申请或者申请未获批准的，期满后的土地使用权由政府无偿收回。”

这些法规曾让许多购房者担忧：“土地使用权”70年到期后怎么办？如果政府无偿收回，我们的房产怎么办？

如何评价住宅“土地使用权”？

“大陆的土地批租制借鉴了香港的土地批租制，现任香港特首梁振英在(上个世纪)80年代当年曾参与其中。”朱国钟撰文称，“香港土地批租制自英国殖民开始，平稳延续到香港回归之后，已经历了170余年。发展至今，香港大多数租约是50年期，起租时支付地价后逐年支付一个象征性的地租(按照经评估的土地年租金的3%计算)。除非遇到特殊公共利益，土地将会得到续租。续租并不需补交地价差价，只需继续支付上述象征性的地租”。

中国大陆地区的住宅“土地使用权”设定为70年，我们对此应如何评价，它对中国的经济社会发展有哪些影响，对中国的城市化有哪些影响，产生了哪些历史性作用？朱国钟称，“在土地国有的前提下，70年土地使用权解决了土地流转的问题，也给地方政府带来了充沛的财政收入，使得中国各地的基础设施有了飞跃性的进步。”直观上，这项上个世纪80年代率先由深圳尝试的制度，绕开了关于“土地私有化”的意识形态争论，盘活了土地资源，促进了城市化的进程。

但对于住宅“土地使用权”可能带来的问题，朱国钟也非常关注。他认为，与香港的土地批租制相比，大陆的这种土地批租制是一种不完善的批租制，“土地批租制在大陆落地生根过程中，漏掉了虽然遥远但十分重要的一环，没有规定‘租约到期怎么办’。”

当前绝大多数存量租约对终止时房屋及不动产归属的语焉不详，这使得未来的法规极端重要。如果70年租约恰好届满时因公共利益需要收回土地，房屋及其他不动产归谁所有？补偿标准是什么？此外，续租的条款、租金等重要问题都未得到解决。若续租面临漫天要价，政府可以实质性的收回土地，或者狠狠敲一笔租户的竹杠。

朱国钟与合作者近期做了一项研究，他们通过计算机模拟开发商与消费者动态行为，分析了住宅用地70年使用权对房价、供给、房龄以及城市扩张的影响。在基本的参数校准之下，相比较于永久性的土地使用权，他们得出了如下量化结果：“50年后，住宅价格将高出7%，城市住房供给总量少7.5%，市中心的房子平均房龄高出8%。综合考虑交通远近和新旧差异，住宅平均价值少4%。”

此外，由于住宅密度更低，城市住宅占用土地面积将多出6%，约等于700平方公里。这相当于整个辽宁省或半个广东省当前住宅的占地面积。如果进一步考虑进工商业用地类似的影响，土地定期出租制度比永久性使用权制度要多占用2300平方公里的宝贵耕地。个中缘由，还须从土地制度的细节中去看。

朱国钟研究发现，土地使用期限会影响住宅的翻新和重新开发。“举个例子说，如果土地使用期限还有5年，给定上述的不确定因素，没有人会对自己的住宅进行返修和重新开发。住宅老化，住着就不舒服怎么办？富有的人群自然就会去购买新住宅，而新住宅总是在城市的周边地区开发出来。结果是：城市会扩张得厉害，而老城区会老化得厉害。”

也许人们会说，老城区可以重新拆迁重新开发。问题是，这些未来的‘老城区’都是现在盖的高层建筑，容积率高，拆迁成本非常高，而且不太可能通过继续增加容积率来增加住宅供应。朱国钟对本报记者说，“所以我们的基本结果是，70年的土地使用权制度会增加中国的城市用地，占用更多的耕地，这和我国土地集约使用的宗旨是不符的。我个人推测，以后中国也会出现大面积的贫民区，聚集在现在的高层建筑区里面。”

70年“土地使用权”到期后怎么办？

如何解决“70年土地使用权”问题？这已经是一个事关民生和国家发展的重大问题。根据媒体的公开报道，中国人民大学土地管理系教授、博士生导师林增杰曾说，从全球范围来看，有些西方国家的土地使用权是没有期限的，所以不存在这个问题；而另一些规定土地使用权期限的则采取到期后，由政府收回土地和地上的房屋，给予折价补偿的方式。

林增杰认为，在我国可以采取三个方式来解决这一问题。第一，允许延长土地使用权期限。可以由房屋业主联名提出，补交土地出让金，这个价格应该低于同类的土地出让金的价格，类似于成本价和市场价的差额。至于再次申请的期限，不应该超过30年。第二，国家收回土地和地上建筑物，对业主进行补偿。第三，用类似拆迁安置的办法解决。

中央党校国际战略研究所副所长周天勇曾称，土地所有制和管理体制维持现状，问题会越积越多。在私有化道路也不可行的情况下，可以选择第三条改革道路：即坚持土地国有和集体所有公有制度不变，延长企业、住宅用地、宅基地、耕地、林地的使用年期至300年到1000年不等。这样可以确立土地使用者的使用年期产权，可以交易、抵押、入股和继承。唯此可理顺一切。

70年“土地使用权”期满后应该怎么办？这也是朱国钟很关心的问题。朱国钟称，根据《中华人民共和国物权法》第一百四十九条，住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。问题是，我们不知道自动续期是有偿的无偿的。如果是有偿的，现有居民需要付出多大的代价？并且我们也不知道续期是多少年？一系列的不确定因素最终都会影响住宅市场的发展和城市扩张。根据其研究，如果明确相关的规定，消除这些不确定因素，则可以避免不少问题。

朱国钟撰文称，在中国这样一个对强征和强拆缺乏安全感的国度，不确定性会导致许多业主忧心忡忡。经济学原理指出，产权不明直接抑制当前投资，“我们的研究模拟了未来50年间的城市成长路径。起初，70年使用权下住宅会较早地进行重新开发，因此供给数量更大，房价更低；大概在二三十年后事情反过来了，相较于永久使用权情形，住宅重新开发少了，供给少了，房价更高了。”

由于70年使用权下开发商更青睐新项目，更多城市周边的土地被开发成为住宅用地。在老城区，由于重新开发率偏低，70年使用权制度下老城区面临更老更矮的房子。朱国钟认为，“我们的计算机模拟表明，在三十几年后，老城区将基本停止重新开发，而永久使用权下老城区住宅楼仍然会有序地拆除重建。整体来说，70年使用权不仅仅会有土地使用不集约的问题，而且有旧城区老化失修的问题。”

对于“土地使用权”问题的解决途径，朱国钟说，从社会最优的角度来看，理论上，政府可以有三种不同的选择：私有化土地、拍卖土地的永久使用权、或者制定土地续约时明确的条款及土地到期不能续约时附着物给予完全补偿的细则。在简化模型中三者经济上是等价的。“但是从现实政治上来考虑，也许后者比前两者更容易实现，因而第三种方案是一个更加现实的选择，并且在明确续约条款和补偿细则的同时，要确保这些条款的执行力。当然由于中国幅员辽阔，各地可以先行先试不同的土地制度改革，总能找到解决70年使用权问题的出路。”

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