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周天勇：公务员灰色收入有多高？
周天勇（中共中央党校教授）
中国经济时报
公职人员的灰色收入和黑色收入，指其在从事公务活动时，利用权力，借助制度上可以寻租的设置，获得的不合法或者不合理的收入。实际上，如果政府的审批和许可较少，并且法律规定收费和处罚弹性较小，那么公职人员寻租的机会就较少，其灰色和黑色收入就会大大下降。
相当多公职人员的灰色收入和黑色收入来自审批、许可、收费和处罚的过程中。
首先，立法机关与行政机关以及政府各部门之间的立法权限关系缺乏明晰界限，为各部门通过自行立法谋取自身利益创造了客观条件。实践中，法规的起草、制定带有明显的部门和机关特征，许多部门通过立法的形式，随意设置审批、特别许可和收费等规定，将部门甚至处室的利益内含其中。
各部门在制定法规、规章过程中，均想扩大自己的行政事务管辖范围以及审批权力，结果必然导致各部门法规、规章之间相互冲突。
其次，由于立法方面的缺陷，各种法规中充满了寻求灰色和黑色收入的体制设置，导致一些人可从行政和行政性事业审批、许可、收费和处罚中，获得灰色和黑色收入。
一是行政审批和许可项目的设置。一些企业需要付出租金来疏通关系，得到审批和核准。二是对具体的个体户和企业收多少钱，有关公职人员有较大决定权，具体收费收税的公职人员可以从中得到好处。三是一些部门法规规定的违规事项罚款额下限与上限的差距太大，其中留给相关公职人员的处罚决定权也太大，给公职人员提供了获得丰厚灰色和黑色收入的条件。四是在各种对个体、微型和中小企业的突击大检查中，隐藏着寻租机会。为什么在中国有权力的行政和行政事业性机构中生活较为宽裕，并且相当多的大学生考取公务员首选审批、执法权力较大的部门？关键是这些部门、机构和事业单位中，寻租的机会太多和太便利。
行政和行政性事业部门、机构和单位的各种寻租设置，加大了创业、企业和就业的公共关系成本，降低了创业、企业办事的效率。
那么，各种寻租设置，到底使行政和行政事业公职人员获得了多少灰色收入，成为创业、企业和就业的成本呢？王小鲁对灰色和黑色收入规模有多大曾经进行过研究，他的研究范围较大。王小鲁的研究结论是，居民收入在2005年不是8.2万亿，而是13万亿元人民币，差了4.8万亿，这4.8万亿即是当年的灰色收入规模。
我要注意的是，上述灰色收入中有多少是从审批、许可、执法、收费和罚款过程中得来，并成为创业、企业和就业的成本？王小鲁认为，灰色收入在行政管理和执法方面，其来源为：一是行政审批、行政许可、行政性分配资金和资源的范围过宽，将本来应该通过市场来做的事情纳入行政控制。在这方面，过去二十多年来的市场化改革取得了很大成果，大幅度增加了市场分配资源的范围，减少了行政权力分配资源的范围，但近年来改革力度明显下降，原因在于已经从行政控制中得到既得利益的权力机构或人员不愿意放弃已有的权力，甚至有重新扩大行政控制范围的倾向。二是在制度不完善、透明度低、监管不严的情况下，特别是在缺乏社会监督、舆论监督的情况下，必要的政府监管、审批、许可等行政权力也会演变为寻租、索贿的手段。“钱权交易”不但造成权力部门自身的腐败，而且会导致整个社会法纪败坏、社会秩序混乱和极度不公平。
世界银行2006年进行的中国120个城市竞争力调查指出，企业的旅行和娱乐花费是一项可以用来衡量对政府官员“非正规支出”行贿的委婉说法——引者注的指标。该项花费占企业销售额的比例在各地区和各类企业有所不同，其中只有东南部和环渤海地区的外资企业较低(东南部外资企业最低，占0.7%)；国有企业、小型内资非国有企业和其他地区的外资企业都较高，在1.0%—2.3%之间，算术平均超过1.4%。
如果我们假定超出正常支出0.9%的部分为企业用于“非正规支出”的旅行和娱乐花费，那么2007年全国仅就规模以上工业企业销售收入为35.45万亿元，规模以上建筑业5.11万亿元，第三产业估计不低于25万亿元，加上规模以下的工业和建筑业估计销售和营业额在70万亿元，按0.9%的比重计算，2007年企业平均用于旅行和娱乐花费的“非正规支出”约为6300亿元。需要注意，这只是其中一小部分，未包括现金、银行存款、信用卡划账、股权赠送、实物赠送等主要行贿方式。
综合上述分析，我认为，中国内地创业和企业，除了税收和向各行政部门和行政事业性机构交的各种收费罚款外，还有一笔巨额的开支，即制度设计上的租金，也即有关公职机构和人员的灰色收入。我最保守估计，2007年，创业和企业除了向政府各部门正规缴纳税外费用外，用于支付由于行政管理、审批、监督、执法等方面寻租设置发生的费用，在8000亿元人民币以上。 |
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发表于 2010-1-18 14:41:03
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