《财新周刊》社保两难

FRANKSTON

一边是推升企业成本的担忧，另一边是随着人口老龄化加速不断扩大的养老金缺口，中国的社会保障制度尤其是基本养老保险制度，正面临新的挑战。

　　2018年年中以来，企业对明年社保缴费负担大幅提升的担忧日盛，甚至有悲观者担心中小企业可能出现倒闭潮。引发这一担忧的导火索是，新一轮机构改革中，各项社会保险费交由税务部门统一征收。近期公布的《国税地税征管体制改革方案》给出了明确的时间表：自2019年1月1日开始。

　　尽管这一变化发生只在征管领域，并不涉及社保基本制度比如缴费基数、缴费率等的变化，但是，对企业来讲，这无异于一道震慑。

　　“企业很清楚税务部门对于企业经营、税费信息掌握得更充分，信息处理能力更强，因而征管效率更高。”中国社会科学院财经战略研究院研究员汪德华认为，提升征管效率正是中央决定社会保险费交由税务部门征收的主要考虑，“由于税务机关对企业的信息掌握得更为充分，具备条件要求企业为所有员工100%依法参保支付成本。”

　　不仅是税务机关全责征收，2017年下半年开始实行的企业职工基本养老保险基金中央调剂制度，各省份的上解金额与职工平均工资和应参保人数有关，与实际缴费额无关，也会增强各省份的征缴动力。

　　近期安徽省铜陵市、江苏省无锡市、湖北省襄阳市、河南省汝阳县等地方的税务机构因企业拖欠社会保险费，向当地法院申请强制执行，以及黑龙江等地开展基本养老保险费征缴专项整治行动等，也加剧企业对成本大幅上升的担忧。

　　客观而言，如果严格合规缴纳社保，企业负担将会明显上升。在当下的经济环境下，这对企业无异于雪上加霜。

　　然而，硬币的另一面是，随着人口老龄化的加速，中国社保基金的收支平衡矛盾日益突出。近年来养老保险基金收入中，每年财政补贴金额已经超过4000亿元，在养老保险基金收入中的占比已经超过15%，且呈增加态势。即便如此，2016年已有七个省份当年养老保险基金收不抵支，其中黑龙江累计结余已经为负。

　　如何在税务部门征管增加企业负担和社保基金可持续之间谋求平衡，考验决策层的智慧。

　　“税务机关征收有利于足额征缴和基金平衡，会增加对缴费主体的压力，但是，税务机关和企业之间不能变成竭泽而渔的关系。”中国社会科学院民族学与人类学研究所所长王延中对财新记者称，缴费率是社会保险收支平衡的决定性因素，缴费基数和缴费率的确定需要考虑培养费源的问题，比如对劳动密集型、解决就业导向的中小企业，缴费率过高，可能影响就业岗位创造，需要精细化的费率和费基政策。

　　“两件事情可以同时做：一是促进企业合规缴费，二是要致力于降低费率。”互联网社保服务商51社保创始人、CEO余清泉接受财新记者采访时表示，尽管近几年出于降低企业成本的考虑，一些地方开始降低社保缴费率，但总体来讲幅度不大，且社会平均工资的调高导致缴费基数上升，对冲了缴费率下降的效果，企业感受并不明显。

　　多位接受财新记者采访的研究者认为，税务机关全责征收社保费，有助于扩大社会保险覆盖面，提高征收率，也能更准确核定、做实缴费基数，实现“应征尽征”，这为降低社保缴费率提供了政策空间，有助于推动社保缴费率回归到真实水平。

　　十九大报告提出，要全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。社保征管体制改革为全国统筹提供了一定条件，但要真正实现可持续发展，仅靠征管体制改革并不够，还需要推进社保制度相关改革，强化精算平衡原则，定期调整缴费率、给付率、最低缴费年限和退休年龄等参数，并健全多缴多得的激励机制，实现在全国统一基础上可持续的代际平衡。

何为100%依法参保

　　《社会保险法》和《住房公积金管理条例》规定，企业必须给职工缴足“五险一金”，即养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险和住房公积金。2017年人社部公布《人力资源和社会保障事业发展“十三五”规划纲要》，提出将生育保险和基本医疗保险合并实施，“五险一金”变为“四险一金”。其中，养老保险、医疗保险、失业保险、住房公积金为企业和职工共同缴纳，工伤保险和生育保险为企业缴纳。

　　由于关系到个人的切身利益，无论是“五险一金”还是“四险一金”，任何变化都会引发社会的高度关注。

　　2018年7月，深圳三大名片之一的华为技术有限公司（下称华为）因为将北京、上海、成都、济南、杭州和廊坊等地分公司或分部的住房公积金缴存比例统一调至5%，与总部所在的深圳等地缴存标准一致，一度引发高度关注。尽管这一比例并未低于《住房公积金管理条例》规定的5%下限，华为也称此举是为了鼓励员工依靠劳动贡献获取主要收入，避免法定性保障福利化，但仍有分析认为，这还是为了降低企业成本。

　　此后更引发关注的是社保将改由税务部门全责征收、要求企业100%依法参保的消息，各种以讹传讹的消息也迅速蔓延。



　　企业和个人的社保缴费金额，由缴费基数乘以缴费率得出。所谓全员足额缴费，指的是企业为每个员工严格按照规定的缴费基数和缴费率缴纳社保。相比缴费率简单透明，缴费基数的核定则相对复杂。

　　业界目前最担心的，就是税务机关是否会统一要求按照职工工资总额来作为社保的缴费基数，从而会大幅抬高企业成本。从现行规定看，这仍然是二选一。

　　按原劳动和社会保障部社会保险事业管理中心2006年出台的《关于规范社会保险缴费基数有关问题的通知》，参保单位缴纳基本养老保险费的基数有两种方式，可以为职工工资总额，也可以为本单位职工个人缴费工资基数之和，但在全省区市范围内应统一为一种核定办法。

　　其中，工资总额是指各单位在一定时期内直接支付给本单位全部职工的劳动报酬总额，由计时工资、计件工资、奖金、加班加点工资、特殊情况下支付的工资、津贴和补贴等组成。

　　实践中，一些地方为整合经办资源，实行社会保险费的统一征收和统一稽核，并将各险种单位和个人的缴费基数统一为单位和个人缴纳基本养老保险费的基数，这种做法得到了人社部门的认可，并称“方便了参保企业和参保人员，有利于提高稽核效率”。

　　单位职工本人缴纳基本养老保险费的基数，原则上以上一年度本人月平均工资为基础，在当地职工平均工资的60%-300%的范围内进行核定。

　　按规定，用人单位需按时申报当年社会保险缴费工资，申报录入时，不做上下限的限制，不得瞒报、漏报。用人单位未按时申报社会保险缴费工资的，将按照《社会保险法》规定，按照该单位上月缴费额的110%确定应当缴纳数额；缴费单位补办申报手续后，由社会保险费征收机构按照规定结算。

　　此前征管相对较松，缴费基数上下限的规定给参保企业留下操作空间。为降低用工成本，企业最常见的手法是按照下限缴纳社保。51社保调查显示，2018年31.7%的企业统一按基数下限缴纳社保费，高于2017年8.8个百分点。

　　企业现在担心的是，如果由税务部门来征收，是否会导致过去的一些灰色甚至违规做法被曝光？比如，大量雇佣临时工或劳务外包模式，以减少本单位需要缴纳社保的人头数；再如，故意将员工的缴费基数压到社保最低限，其余收入均按照绩效工资以奖金、劳务费等方式发放，这些做法是否会被税务机关认定为违法违规？会不会被强令纠正？无论这是不是企业本应承担的责任，但终究会造成企业生态的巨变，在目前经济增长缺乏足够动力的情况下，是否会雪上加霜？

　　长期以来，企业尤其是一些低端劳动密集型企业，不给员工缴纳社保费，尤其是不给员工全额缴纳社保的情况，并不罕见，这导致了社保缴费实际费率与名义费率之间存在较大差距。

　　根据51社保的调查，2015年前，企业社保缴费基数合规的企业占比逐年增长，最高达到38.34%，2016年这一比例大幅下降13个百分点至25.11%，2017年继续降至24.1%，2018年小幅回升至27%。这意味着，超过七成的企业未按照职工工资实际核定缴费基数。

　　加强社会保险费的征管，也是社会稳定的基本需要。

　　以先行进入老龄化的日本为例，社会保障费长期面临巨额收不抵支的压力，参保人大量逃费是一大原因。为此，日本自2012年起开始明确社会保障和税制一体化的改革方向，一方面提高消费税率用于社保支出，另一方面推进养老保险缴费等与税收征收业务一体管理，拟新建岁入厅，同时征收税收和养老金。

税务征收是国际趋势

　　在中国社保费的征收环节，社保、税务两个征管部门长期并存。1999年国务院出台的《社会保险费征缴暂行条例》明确，社会保险费可以由税务部门征收，也可由社会保险经办机构征收，具体由省级政府确定，由此形成了双征收主体的局面。

　　截至2017年底，36个省份及计划单列市中，全部地区、全部险种、全部人群的社保费都由税务部门征收的，只有厦门和河南；北京、天津、上海、深圳等14个省市社保费全部由社保部门征收；广东、浙江等20个省市社保费的征收则由两个部门按险种或地区分别征收。

　　即便同样是税务部门征收，征管模式也并不相同。厦门和广东采用了主责征收模式，即缴费基数由税务部门认定；辽宁、黑龙江、浙江、宁波、福建实行混合征收模式，即企业缴纳的统筹部分缴费基数由税务部门认定，个人部分缴费额由社保部门核定，税务部门征收；河南等15个省市则采用了核定征收方式，即通常所称的代征，税务部门依据社保部门核定的缴费基数、应缴费额来征收，税务部门本身没有缴费基数的认定权。

　　王延中在2016年末-2017年初牵头组织中国社科院、北京大学、清华大学、中国人民大学等机构的学者分别组成课题组，就社保费征收体制进行调研，评估现行各模式孰优孰劣。课题组发现，三种模式中，双部门征收社保费的效果最差。

　　以城镇职工基本养老保险为例。双部门征收的省份社保覆盖面最窄，参保率仅37.29%，低于全国平均水平41.16%，而社保部门和税务部门征收模式的参保率分别为42.02%和75.38%。由税务部门和由社保部门单独征收城镇职工基本养老保险的省份，法定费率和实际费率之差平均数分别为9.02%和13.6%，均小于双部门征收省份的14.26%。

　　双部门征收模式的主要问题在于，部门权责不清，有推诿现象，并且信息系统较难匹配，工作协调成本高。

　　江苏省南通市原地税局官网曾刊文称，地税局对欠缴企业进行催缴时，常遇到企业对欠缴数据进行申辩的阻碍。原因之一就是，虽然南通市已委托税务部门代征社保费，但仍有一些企业直接去社保部门缴费到社保系统，税务和社保的系统并不实时同步，导致欠缴数据不一致。

　　“双部门征缴是特例，必然归于统一，但归到哪个部门有分歧。”王延中对财新记者称，从实践看，税务部门和社保经办机构征收各有优势，税务机关征收效果相对更好，缴费更便捷、成本更低，清欠力度大，社保经办机构则更熟悉相关政策。“从社会保险事业发展、国家治理体系改革的角度看，由税务部门统一征收与建设现代国家治理体系的需要比较符合。”

　　接近国家税务总局的人士表示，将各项社会保险费交由税务部门统一征收，可以充分发挥税务部门的征管体制、征收队伍、征收网点等专业征管优势，实施税费同征、同管、同查，在不增加人员的情况下，承担社会保险费征收任务，意味着单位征收成本将大幅降低。

　　中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文则主张由社保经办机构来征收社保费。理由是，税务部门的优势在于掌握企业信息，而社保部门更了解就业人员信息，社保部门征收更有助于城镇灵活就业人员、农民工等人群参保，解决“断保”问题，扩大社保覆盖面。他认为，如果由税务部门全责征收，社保基金就变成“收支两条线”，待遇支付端存在预算膨胀、支出过快增长的潜在风险。

　　余清泉认为，税务部门提高社保费征收效率，首先源于其对企业的心理威慑力，并且税务部门还具备数据比对能力。

　　前述接近国家税务总局的人士称，企业所得税税前扣除工资总额和个人所得税计税工资，分别与社保费的单位缴费计征基数和个人缴费计征基数密切相关，税务部门可实施税费协同管理，逐步夯实社保缴费基数，堵塞征缴漏洞，提高征管效率。

　　这一方法在部分地区已有运用。浙江通过对税务部门掌握的企业涉税信息分析，来开展社保缴费评估，发现异常情况向企业发出预警。上海市原国税局、地税局和上海市人社局等部门今年2月发布通知，要求利用人社局提供的社保信息同企业所得税和个人所得税税前扣除信息比对。江苏省宿迁市2018年社会保险精准扩面中，办法之一就是加强缴纳个税信息与缴纳社保信息比对。天津也将个税基数与社保缴费基数比对，将个税基数高于社保基数5000元以上的列为疑点信息。



　　税务部门统一征收社保费后，原来社保稽核等工作，必然逐步融入税务稽查中，更具强制性。2018年8月，北京市税务局稽查局重新明确五个分局的职责，增加社会保险费和有关非税收入违法案件的查处以及查办案件的执行工作等职能。

　　从世界范围看，过去20年间，社会保障缴款和一般税收的征收整合在一起，正逐渐成为趋势。经济合作与发展组织（OECD）2015年的一份报告显示，在31个有独立社保缴款制度的OECD国家中，有12个国家社保缴款的征收已经被融入税收征收中，此外，捷克、泰国等至少9个国家正在研究整合社保缴款和一般税收征收。

　　国际货币基金组织（IMF）2004年的研究成果称，一般性税收和社会缴款征收在核心环节上类似，例如都需要使用单一的注册号识别缴费者或纳税人，缴费者或纳税人需要提供同样的所得申报表，通常都由雇主代扣等。因此将税务管理系统扩大至社保缴款，边际成本较小，可以提升政府资源的使用效率，还可以降低政府管理成本以及纳税人和缴款人的遵从成本。

　　基于此，一些国家在社保支付面临危机时，将社保费交由税务征管。比如，希腊因社会福利水平过高等原因，在2009年出现财政危机后，接受了IMF的建议，于2017年整合社保缴款和税收征收。

　　根据既定的安排，8月底，中国的税务系统启动优化社保费征管系统，着手搭建部门间信息共享平台；10月31日前发布社保费征收系统基础版本，省级税务部门完成系统本地化改造，人社、医保等部门同步完成管理系统升级改造；11月20日前，省及以下税务部门完成社会保险费数据交接、清洗，将存量数据投放到金税三期征收系统。

　　税务部门统一征收社保费，并不意味着人社部门不再发挥作用。据财新记者了解，税务、人社部门将建设信息共享平台，实现参保信息与税费缴纳信息的及时传递和分析比对，及时发现和堵塞征缴漏洞，有利于扩面参保。同时，两部门还将共同健全社会保险争议处理机制，拓宽救济渠道，全方位保障缴费人权益。

企业负担增加之忧

　　按照部署，今年12月10日前要完成社会保险费征管职责划转交接工作，自2019年1月1日起由税务部门统一征收。尽管距社保费交由税务部门统一征收尚有数月，但是，市场担忧情绪已经涌现。

　　“企业普遍担忧成本负担大幅抬升，尤其一些民营企业和小微企业。”余清泉对财新记者表示，引发这一担忧的背景是，中国企业普遍存在社保缴费不合规的情况。



　　根据51社保对全国30个省份2000多家企业人力资源人员的调研，2018年合规缴费的企业占比仅为27%。余清泉称，社保缴纳不合规的企业，多是人力成本较大的企业，包括利润微薄的劳动密集型企业和员工收入较高的知识密集型企业。

　　这与汪德华的调研结果基本一致：很多劳动密集型的制造业，按规定缴纳基本社保的员工比例在20%-30%，有的企业只有5%-10%。根据其测算，要做到完全依法参保，用工成本大约上升30%，这自然大大增加企业负担。

　　企业的担忧并非杞人忧天。此前由税务机关征收社保费的地区，其参保覆盖面要高于社保经办机构征收的地区。

　　广州市社保费由税务机关全责征收，2016年底广州市税务登记企业户数为117.1万户，社会保险单位缴费登记户数为106.2万户，占比达90.7%。

　　同样由税务机关征收社保费的浙江，2015年起全面推进税务登记、社保登记与营业执照同步办理，新办企业全部纳入社保征收范围，全省（不含宁波）缴费登记率从2006年的51.6%提高到2016年的95.6%。

　　与之形成鲜明对比的是，北京由社保经办机构负责征收社保费，2015年底全市税务登记企业户数为97.9万户，社会保险单位缴费登记户数为42万户左右，占比仅42.9%。

　　从社保收入增速看，税务机构征收的地区明显较高。广东自2000年启动社保征费体制改革，先是委托地税部门代征，后逐渐转向地税部门全责征收，至2009年，深圳和东莞之外的所有地市，城镇职工社会保险均由税务部门征收。2000年至2015年，广东地税征收的社会保险费年均增长20.57%，社保实际缴费人数增长近3倍，基金收支规模、参保缴费人数等指标持续位居全国首位。

　　内蒙古自2001年起由地税部门征收社保费，目前只有部分地区的“职工五险”之外的险种未纳入地税部门征收。2001年至2015年，全区地税部门征收的社保费收入增长16.54倍，远超同期GDP和和财政收入的增长速度，后两者分别增长5.2倍和8.3倍。

　　此次各项社会保险费交由税务部门统一征收，是在国地税合并的大背景下展开的，这使得此前一些地方将社保缴费作为招商引资谈判筹码的做法受到制约。

　　近年来出于降低企业成本的考虑，中央允许各地根据实际情况降低社保缴费率。王延中在调研中发现，一些地方执行较低的社会保险费率，将此作为吸引投资的重要谈判筹码，形成不少政策洼地。具体征缴工作中，还可以通过按下限核定缴费基数、确定较少参保人数的方式，吸引企业落地。而一些大企业能给当地带来丰厚税收、解决大量就业，也具备跟地方政府谈判的砝码。由税务部门征收社保费后，对这种缴费谈判机制的监管可能会越来越严。

　　由于部分地区已经实行了税务机关征收社保费，征管体制改革具备一定基础，转换成本不高。汪德华称，税务部门使用的金税三期核心征管系统，有现成的社保费征收模块，从登记、申报、基数核定到征收，有一套严密、完整的管理体系，可以实现与社保、财政等部门数据实时同步。金税三期的基本模块也是全国统一的，可为社保缴费信息全国联网打下基础。

　　“征管职责交接的核心是数据交接，交接的难点是信息匹配。”有税务部门负责社保费征管职责划转工作的人士对财新记者表示，目前各地社保信息系统水平不一，有的发达地区已实现部门联网、信息共享，但中西部地区还存在较多征缴信息不完全、不畅通的情况。同时，由于社保费统筹层次低，不同统筹地区的社保部门各自有业务系统，很多省份尚未实现省级系统集中，有的省份甚至存在几十套不同的社保信息系统，增加了信息系统对接的难度。

养老金缺口不断扩大

　　此次社保费征管体制改革的一个重要背景是，随着人口老龄化的不断加速，中国养老金缺口正在不断扩大。在社保基本制度不变的情况下，扩大覆盖面、提高实际缴费率，成为必然选择，这正是此番征管体制改革的初衷。

　　通常所称“五险”中，基本养老保险是最重要的部分。根据人社部统计公报数据，2017年全国五项社会保险基金收入合计6.7万亿元，其中基本养老保险基金收入约4.6万亿元，占比近70%，城镇职工基本养老保险收入约4.3万亿元，占比超过64%。



　　中国的基本养老保险采用基金积累制的方式，由个人账户和社会统筹两部分组成，其中个人账户由个人缴费形成，与个人缴费基数、缴费年限有关。与基本医疗保险现收现付、以收定支不同，基本养老保险的缴费与领取之间存在时间差，成为社保缺口的主要来源。

　　“人口老龄化始终是悬在中国养老金制度上的最大压力。”王延中表示。

　　根据国家统计局数据，2017年中国60岁以上老年人口已经达到2.41亿人，占比为17.3%。联合国对中国人口老龄化趋势的预测是，到2035年和2050年，中国60岁及以上老年人占人口比例将分别高达28.5%和35.1%。

　　这意味着，未来领取养老金的人越来越多，而缴费的年轻人越来越少，抚养比即领取养老金人数与缴纳养老保险费的人数之比，逐渐提高。

　　根据人社部的数据，2017年全国企业职工养老保险的参保人数3.53亿人，其中在职参保人数2.59亿人，领取待遇的退休人员9460万人，总抚养比是2.73 ： 1，也就是说，2.73个在职人员抚养1个退休人员。

　　中国社科院郑秉文的社保精算团队测算，2018年全国超过2个缴费者赡养1个退休者，到2022年则不到2个缴费者赡养1个退休者。

　　养老保险基金收支的风险正逐渐显现。虽然人社部、财政部等公布的基本养老保险收入当年收入仍然高于支出，但其中包含了大量财政补贴。根据财政部数据，2016年企业职工基本养老保险当年收入中，财政补贴金额为4190.87亿元，占当年收入的15%，且近年来呈上升趋势。

　　若剔除财政补贴，仅以基金当年收入与支出衡量，2014年起全国已经出现缺口，且呈扩大态势。根据前述课题组的统计，以基金征收收入与支出衡量，大部分省份养老基金都已出现缺口，2015年仅有广东、北京、浙江和西藏城镇职工基本养老保险基金未出现缺口。

　　高额财政补贴一定程度可视为消化社保改革的转制成本，但常年依靠财政补贴来维持收支平衡，表明养老金制度财务可持续性较差。多项测算均显示，按照现有实际参数运行下去，未来基本养老金年度缴费缺口巨大。

　　据郑秉文精算团队测算，将财政补贴考虑在内，城镇职工基本养老保险基金收入增长率将从2018年的12%左右，降至2022年的10%左右。收入增速下滑的同时，支出增长加快。2018年-2022年，支出增长率则由11.2%提高到11.3%。期间，累计结余增速将逐渐放缓，增长率从6.9%下降到5.3%。

　　而如果不考虑财政补贴，上述精算团队预测，2018年至2022年每年都将出现收不抵支，且收不抵支的缺口持续扩大，从2018年的2461.5亿元扩大至2022年的5335.8亿元。由于基金收支压力不断加大，养老金可支付月数也在不断下降，2018年基金累计结余可支付15.9个月，预测到2022年只能支付13.3个月。

　　由于地区经济发展水平、人口结构等差异，且养老金尚未实现全国统筹，养老保险基金收支风险在地区间尤为不均衡。

　　人社部数据显示，2017年广东抚养比在全国最高，超过了8 ： 1，黑龙江最低，不到1.3 ： 1。全国养老保险累计结余资金4.14万亿元，可以支付17.4个月，但其中近三分之二集中在少数几个东部省份。

　　尽管广东基本养老保险缴费率在全国属于最低档次，但由于年轻人口持续流入，其当年盈余仍在增加，2016年达到1119.8亿元，连续两年超过千亿元大关。

　　而在一些人口流出地，基本养老保险收支压力巨大。黑龙江在2011年首次出现当年养老金收不抵支的情况，2012年恢复结余，但随后数年当年养老保险基金收支缺口迅速扩大，从2013年的40.4亿元增加到2016年的327亿元。这使得此前年度的累计结余迅速被消耗，2016年黑龙江基本养老保险累计结余已经为负，缺口达到196亿元。



　　不仅是黑龙江，河北、辽宁、吉林、青海2015年开始出现当年养老金收不抵支的情况，2016年内蒙古和湖北也出现了收不抵支。

　　各省社保收支压力的巨大差异和劳动人口的自由流动，都呼唤社保的全国统筹。

全国统筹起步

　　社会保险遵循大数法则，统筹层次越高、参保人数越多，基金的抗风险能力就越强。日益扩大的地区差异，使实现基本养老保险基金全国统筹的必要性日益增加。各项社保费用交由税务机关统一征收，在一定程度上也为全国统筹创造了条件。

　　所谓基本养老保险全国统筹，是指在全国范围内实行统一的制度规定、统一调度使用基金、统一经办管理、统一信息系统。目前来看，养老保险基本实现省级统筹，随着税务机构统一征收工作的推进，统一经办管理即将实现，实行统一信息系统也指日可待，但要在全国层面实行统一的制度规定、统一调度基金，还需要较长的时间。

　　为均衡地区间企业职工基本养老保险基金负担，缓解部分地区收不抵支的状况，酝酿多年后，全国统筹迈出第一步。国务院决定建立养老保险基金中央调剂制度，自2018年7月1日起实施。汪德华将此视为破解中国职工基本养老保险“碎片化”格局的起步，从具体制度设计看，也是颇具中国特色的横向转移支付制度。

　　中央调剂基金的收入，来自各省份养老保险基金的上解。具体方案是：按照各省份职工平均工资的90%和在职应参保人数作为计算上解额的基数，上解比例从3%起步，逐步提高。

　　其中职工平均工资为统计部门提供的城镇非私营单位和私营单位就业人员加权平均工资，在职应参保人数，暂以在职参保人数和国家统计局公布的企业就业人数二者的平均值为基数核定。将来条件成熟时，以覆盖常住人口的全民参保计划数据为基础确定在职应参保人数。

　　按这一标准，各省份上解金额与当地养老保险基金收入并无关系，当地缴费覆盖率、缴费基数以及缴费率的高低，都不会影响上解金额。

　　尽管人社部副部长游钧称，中央调剂基金制度出台后，“前台不动、后台调整”，企业和职工个人的缴费仍然按照现行政策执行，不需要额外多缴费，全国养老保险基金当期收支总量并没有发生任何变化，不会增加社会整体负担，但在余清泉看来，中央调剂基金本质上会促进地方政府加强社保征收。

　　他解释称，以当地平均工资的90%计算，会倒逼地方做实缴费基数，以在职应参保人数而非地方申报人数来计算，则会使地方扩大覆盖面，尽可能让企业按实际人数参保。

　　中央调剂基金制度公布仅两天后，黑龙江率先采取行动，要求虽已参保并缴费，但未实现全员参保，未按上年度本企业工资总额足额缴费的企业，于7月底前到人社部门办理参保登记及补缴手续，并到主管税务机关补缴相应的职工个人及统筹部分费款。黑龙江从8月1日起开展基本养老保险费征缴专项整治行动，将劳务派遣公司、物业保安公司、建筑施工企业、季节性用工较多企业列入重点，打击应参未参、应缴未缴行为。

　　“在区域差异大的国情下，这样的制度设计是公平的，同时也对各地按照国家统一制度设计扩大参保面具有较强的激励作用。”根据汪德华的测算，全国企业就业人员大约5亿人，参保在职职工约3亿人，按方案计算的在职应参保人数约为4亿人，加权社会平均工资大约6万元，年约可筹集6500亿元。企业职工养老保险2017年支出是3.8万亿元，中央调剂金大致占其17%。“起步阶段的3%上解比例，最终结果是力度不小的地区间调剂。”

　　他同时称，建立养老保险基金中央调剂制度，是实现养老保险全国统筹的第一步。一旦实现了全国统筹，这种横向转移支付制度的历史使命就完成了，因此其是过渡性的。

　　要实现全国统筹，需要统一制定职工基本养老保险政策，逐步统一缴费比例、缴费基数核定办法、待遇计发和调整办法等。目前各省份社保缴费率相差较大，浙江职工养老保险单位缴费率为14%，广东在13%-15%之间，而养老金收支紧平衡的东北等地区，这一费率多为20%。

　　“各地社会保险政策差异过大，导致管理体制分散，统筹层次不一，阻碍劳动力的自由、合理流动。”前述课题组认为，在全国范围实现社会保险费实际费率的统一，有利于形成统一的劳动力市场，为各类型企业创造公平的竞争环境，也有助于实现社保关系跨地域转移接续。

　　提高社会保险制度统筹层次的一个重要前提是社会保险费征收体制的统一。税务总局称，税务部门统一征收社保费，将在全国范围内统一征收标准和执法尺度，促进缴费公平和社会公正，为各市场主体和区域经济提供公平的竞争环境。

如何实现可持续

　　目前可以预期的是，随着各项社保费交由税务部门征收带来的合规缴费率提升，短期内社保缴费金额可能有所上升。但是，这一状况可持续吗？

　　“从当前企业不容乐观的参保状况，过渡到完全依法参保的理想状态，应当考虑到企业的承受能力，注重方式方法。”汪德华强调，企业经营得好，是社会保险事业可持续发展、提升参保人福利待遇的基础。在实体经济面对内外压力的情况下，要避免因为税务机关统一征收社会保险费，大幅提升过去不合规企业的社保负担，成为压垮企业的最后一根稻草。

　　他称，中国上世纪90年代中期社会保险法定费率的设定，具有“宽打窄用”的特征，国际比较来看法定费率较高。随着征管效率的快速提升，具备改变社会保险费缴费基数、法定费率等政策的条件。中央层面应当尽快发布推进相关改革的信息，稳定企业关于社保缴费负担的预期，避免企业错误的决策。

　　“征管体制调整的力度安排，尽可能以平稳过渡作为工作抓手。”王延中也称，社保是稳预期的重要抓手，要防止这一技术性改革导致制度剧烈变化的预期。

　　国家发改委就业和收入分配司与国家统计局人口与就业司，7月底就规范统计城镇非私营单位和私营单位社保缴费工资基数问题进行沟通，商讨合理确定全口径社保缴费基数问题，努力减轻灵活就业人员、新业态人员、农民工等低收入群体的缴费负担，推动社保缴费基数确定更加合理规范。

　　随着社保征管率的提高，养老保险缴费率有下降的空间。前述课题组的测算显示，2014年-2015年，全国五项社会保险费的实际费率均在22%以下，明显低于39.5%的政策费率。“若城镇职工基本养老保险实际征收率能达到政策费率的85%，政策费率目前至少有8个百分点的下降空间。”

　　在多位研究者看来，要实现社保基金的长期收支平衡，补上缺口，仅靠征管体制改革并不够，还需要推进社保制度相关改革，从收入、支出和管理三个环节来做文章。

　　在收入方面，过去十余年主要是通过扩大覆盖面来增加收入。根据财新数据CEIC的数据，全国基本养老保险参保人数已从2003年的2.09亿人增加到2017年的9.15亿人，其中企业职工参保人数从1.55亿增加到4.02亿人，城镇居民养老保险参保人数则从0.54亿人大幅增加到5.13亿人。王延中称，近几年企业职工养老保险扩面受到很大阻力，一些人宁可选择缴费低的城镇居民养老保险。

　　与此同时，每年财政收入对社保基金的补贴金额也在增加，目前每年已经超出了4000亿元，但依赖补贴的持续增加并非长久之计。增加社保收入更主要的部分来自国资划转。

　　根据国务院2017年11月出台的《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》，中央和地方国有及国有控股大中型企业、金融机构均在划转范围之内，划转比例为企业国有股权的10%，以弥补企业职工基本养老保险制度转轨时期，因企业职工享受视同缴费年限政策形成的企业职工基本养老保险基金缺口为基本目标。今后，结合基本养老保险制度改革及可持续发展要求，若需进一步划转，再作研究。

　　国家税务总局原副局长许善达曾对财新记者表示，划转部分国有资本充实社保基金并不是一项孤立的改革，企业社保负担重是去产能、去杠杆、降成本等多项改革的制约因素，要将社保全国统筹、降低社保缴费率和划转国有资本三件事统筹推进。他建议，用五年时间每年划4万亿元国有股权，将社保缴费率降低5个百分点。

　　收入端之外，养老金可持续发展也需要在支出端做调整。过去十余年间，退休职工工资持续快速上涨，每年涨幅一度达到10%，高于城镇职工平均工资涨幅和城乡居民人均收入涨幅，近两年这一涨幅逐渐放缓，今年降至5%。王延中称，此前退休职工养老金快速上涨虽然改善了过去待遇较低的局面，但也推高了在职劳动力的成本，脱离了精算。

　　财政部原部长、全国社保基金理事会理事长楼继伟认为，社会保险政策设计要综合考虑人口结构变化、人口流动代际可持续等情况，“要建立一个自身能够精算平衡的制度，不能把缺口完全留给公共财政”。

　　《社会保险法》规定，“社会保险基金通过预算实现收支平衡”，并未强调精算原则。中共十八届三中全会的决定首次提出，养老保险坚持精算平衡原则，但是，在实践中，社保精算严重不足。

　　楼继伟认为，所谓精算，必须参考社会平均工资的增长水平、投资收益率、期望寿命、人口增长率、老龄化速度，定期调整缴费率、给付率、最低缴费年限和退休年龄，并健全多缴多得的激励机制，实现在全国统一基础上可持续的代际平衡。“全球来看，中国社保缴费率很高，仍然不能实现精算平衡，虽有快速老龄化的原因，关键还是激励机制不对。”

　　现行规定是，职工缴纳养老保险15年以上，达到退休年龄后，即可领取养老金。养老金包括基础养老金和个人账户养老金两部分，其中基础养老金由社会统筹基金支付，个人账户养老金与此前个人缴费相关。但由于个人账户养老金占比较小，对企业和个人均存在低基数缴费的逆向激励。

　　王延中认为，目前需要通过精算逐步明确待遇调整的限高，量入为出、量力而行。同时增加领取养老金的限制条件，比如考虑提高领取养老金待遇的最低缴费年限、适当延迟退休等，通过比较不同技术手段的阻力和带来收益之间的平衡，权衡改革的具体路径，才有可能朝做到老有所养、老有所依而迈进。