何清涟：外汇管理体制：中国最后一道防护壕

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                中、美双方正在为11月下旬的川习会磋商。据美方公开透露，美国提供的包含知识产权在内的要求清单，未获中国回应。外界普遍认为中方手中无牌，只是顽冥硬扛。中国央行行长易纲10月14日在2018年G30国际银行业研讨会的发言中所言：“我们在货币政策工具方面还有相当的空间，包括利率、准备金率以及货币条件等。我们的上述工具足以应对不确定性。”观察者要么完全没注意这段话，要么就以为这是“过坟地吹口哨壮胆”的把戏，没当回事。笔者认为，易纲不是说着玩的，中国非市场化的外汇管理体制将成为中、美贸易战的一道防护壕。
中国为何没被定为汇率操纵国？
2015年中国人民币入篮之时，曾向IMF（国际货币基金组织）承诺金融开放与尽快实现人民币自由兑换。但时至今天，金融市场的外汇市场仍然是政府管控下的汇率浮动制度，北京自称为管理浮动（Managed Float），这说法比肮脏浮动（Dirty Float）好听，但本质相同，都是政府管控下的汇率浮动——即政府操纵汇率。
中国舆论曾认为，美国今年极有可能要将中国定为汇率操纵国。美国财政部10月17日公布《美国主要贸易伙伴外汇政策报告》，中国仍然与日本、韩国、印度、德国、瑞士等享受同等待遇，继续留在“观察名单”上，有媒体额手称庆，认为“中国逃过一劫”。
为什么一个由政府管理汇率浮动幅度（汇率操纵的好听说法）的国度，却未被列为汇率操纵国？这事说来复杂。
熟悉近20年中、美关系的人大概都知道，直到2016年为止，美国国会一直强烈批评中国操纵人民币汇率，并要求将中国列入汇率操纵国，但美国财政部并没有这样做，原因有二：
一是法律限制，根据1988年的一项法律，美国财政部需要依据三条标准，对主要贸易伙伴进行定期评估，看对方是否出于阻止、防止国际收支平衡调整或获得不公平贸易优势的目的而操纵本币汇率。这三条标准是：与美国贸易顺差超过200亿美元、经常帐目顺差占GDP至少3%、持续干预外汇市场。依照这三条标准，中国大陆在1992至1994年间被美国五次认定为汇率操纵国。自1994年7月后，美国就再没有把任何国家或地区列入汇率操纵名单。川普一直试图将中国列为汇率操纵国，但因中方并未完全符合“汇率操纵国”的三项认定标准，美国财政部并未如其所愿。因为在未修改法律之前，白宫不能将只符合两项标准的中国定为汇率操纵国。
二是出于国际经济形势考虑，中国控制汇率有利于稳定全球货币体系。比如2016年10月14日，美国财政部不仅再次确定中国为“非汇率操纵国”，在向国会提交的主要贸易竞争对手货币汇率情况半年报告中，还积极地评估了中国对外汇市场的干预作用，认为“中国政府对外汇市场的干预目的，是为了防止人民币过快贬值对中国以及全球经济带来负面冲击。”报告称，如果北京方面没有采取措施，人民币贬值幅度会更高。今年，新兴经济体当中，贫穷和人口众多的国家受到中美贸易战以及美联储加息的影响特别严重，由于投资者抛售风险较高的资产，从印度到南非，各国货币贬值，币值暴跌，并引发土耳其和阿根廷发生金融危机。10月中旬，国际货币基金组织（IMF）—世界银行印尼会议后，发表了一个G24声明，称所有新兴市场都受到资本流动过度剧烈的“不利影响”。
中国从未准备将外汇管理市场化
接下来要讨论，IMF当初削足适履，为中国特别修改规则让人民币入篮之后，中国迟迟未允许人民币自由兑换（即放弃汇率管制），IMF为何默许？
先回顾往事。2015年11月中国人民币“入篮”，并非人民币符合IMF（国际货币基金组织）原定规则。无论是IMF还是美国，更多地是出于一种政治考虑。早在2015年4月，IMF第一副总裁利普顿在接受路透社专访时曾表示，面对中国期待IMF让人民币加入SDR（特别提款权）的诉求，IMF未来可能会在相关检视中改变标准以帮助人民币入篮。当在IMF拥有一票否决权的美国总统奥巴马表示支持人民币入篮之后，此事遂成定局。作为篮子货币的重要条件是“可自由兑换”，IMF专门为中国改成了“人民币在国际贸易中被广泛使用”。当然，中国在签订“入篮”协议时也承诺了尽快实现金融开放与人民币自由兑换，但这只是让IMF批准时有足够的理由，中国并没打算在短期内实现这些承诺。
我在“人民币‘入篮’春风难化体制坚冰”（2015年12月4日）一文里曾介绍过时任央行行长的周小川于人民币“入篮”前夕，在《人民日报》上发表标题为“深化金融体制改革”的长文，文中称“坚持底线思维，实现国家金融治理体系和治理能力现代化”，提到“建立国家金融安全机制，防止发生系统性金融风险，有效应对极端情况下境外对我实施金融攻击或制裁”，国内一众媒体均以“周小川：完善相关措施有效应对境外金融攻击”之类为题，将周行长对“金融攻击”的担忧充分发挥，一致强调：人民币“入篮”的条件是实现金融开放与人民币自由兑换，而实现这些承诺，中国金融市场将面临封闭时期没有的风险，比如境外势力的“金融攻击”之类：“发展中国家在1997~1998年亚洲金融危机期间、英国在1993年、日本在上世纪90年代都受到过这种攻击，既便美国在上世纪60~70年代也未能幸免”，这是一国金融走向国际开放的必然代价，中国必须随时防范。
央行副行长兼外汇管理局局长易纲负责人民币入篮（SDR）谈判，他回去后在央行内部发表讲话，以“央行关于人民币纳入SDR的吹风会（实录）”公开登在财新网网站上。有些话挑在明处，比如“就加入SDR而言，我们确实做了一些技术和操作层面的改革，或者叫做措施”，以适应IMF需要的“金融改革要求”。有些话显然是想让外界（主要是IMF）知道中国政府的未来打算：“我们现在是有管理的浮动汇率制度，将来的目标是汇率的清洁浮动（Clean Float），这有一个过渡的过程，这个过渡的过程应该是渐进和稳健的，也就是说我们完全有能力来保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定。”易纲甚至还说了，“不要忘记SDR每五年做一次评审，一种货币在符合条件的时候可以加入SDR，当它不符合条件的时候也可以退出SDR。”整篇谈话是告知外界：中国会在相当长一段时期内，维持政府管制下的汇率浮动。
2016年10月1日，IMF批准人民币正式入篮。此前三个月，中国政府开始“外汇储备保卫战”，不仅控制汇率，还控制外汇流出的总量，许多外资行之多年的年底结汇并汇回母国总部都受到限制，中国资本市场成了“许进不许出”、单向自由流动的资本市场。这场外汇保卫战的“成果”，就是维持了外汇储备3万亿这条颠扑不破的“生命荣枯线”。上述作为与人民币自由兑换渐行渐远，但IMF从未就此加以批评，美国财政部还表扬中国控制汇率对世界经济稳定做了贡献。
辨析这些往事与正在发生的事情，说明中国在外汇管理制度上放弃“与国际接轨”，自行其是，与国际组织及美国网开一面有直接关系。这网开一面，并非全是为中国经济考虑。
易纲的“货币条件”具体何指？
国际社会对发展中国家的中国曾经很照顾，这种照顾包括容忍中国屡屡违规。但世界是变化的，曾经最照顾中国的美国不想再吃亏了，要求WTO修改规则。今年10月24日开始在加拿大举行的WTO会议，目标就是修改规则，其中包含不少被认为是针对中国的特别修改，例如改善国家补贴的通报机制、为国有企业订立明确定义等。如果修改规则成功，美国发动贸易战的部分目标，即扼制中共利用不公平贸易行为、政府对国企的补贴、盗窃知识产权及强制转让技术、扭曲国际市场秩序等，则将达成。
那么，IMF是否跟随WTO之后修改规则，比如哪天美国发怒，又以退群相威胁，要求IMF将人民币逐出SDR篮子？我认为，如果中、美关系持续恶化，这种可能性在将来或许成为现实，但至少在近两三年内，不大可能成为现实。这倒不是因为中国的坚持，也不是因为2018年二季度人民币在全球外汇储备占比上升至1.84%，与澳元加元占比相近。而是因为以下条件决定：
IMF上个月公布的新数据是：截至今年6月底，全球外汇储备总额为11.48万亿美元，中国的外汇储备6月份为31,121亿美元，总量居世界第一，在全球外汇储备总额占比为27%。在国际经济体系中，一国拥有外汇储备的数量，决定该国在全球金融稳定方面的能力。
易纲所说的“货币条件”，主要就是指中共手中握有的庞大外汇储备。只要中国维持目前的外汇管理体制，这张牌对中国稳定币值与国内经济有极大作用。1998年，这一体制曾保护中国不受索罗斯制造的东南亚金融危机的冲击；今后两年内，这也将成为中国抵抗美国对华贸易战的最后一条战壕。
中国的非市场体制始终祸福相依：中国以非市场经济体身分，被接纳进入世界经济体系，曾利用这一特点占尽便宜，这是中国不肯放弃中国特色、与国际接轨的原因，当然也是中美贸易战发生之缘由；今后，由于中国经济对外高度依赖，被迫市场化的领域越来越多，但外汇管理体制的非市场化，仍将延续一段时期。