响水爆炸 中国地方政府治理失败的样本

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来源: FT

发生于江苏盐城响水县天嘉宜化工厂的这起爆炸，是近年中国除天津滨海爆炸案之外死伤人数最多的一起事故。它让之前中国政府大力整治各类事故的努力化为乌有，可以看作中国地方治理失败的样本。



　　一声巨响，78条鲜活的生命就没了

　　好的治理，首先表现为好的监管。政府虽是监管之主体，但监管并不只是政府唱独角戏，企业、社区和公民个体也应参与，是这些多元主体合作监督和共同治理的过程。也即，政府对民冤或者公众关注的问题能够及时回应、积极解决，而大众亦能理解自己的公共责任，自觉履行义务，主动参与公共事务。多元主体既各守本分，不侵入对方领域，又通过共同参与、互动、回应和监督，打造安全、和谐、活跃的社区/社会环境。这也就是专家所言的善治。

　　而坏的监管和治理，总是政府单向垄断公共权力，政府是唯一的治理主体，或者表面也有多个主体，但实际上其他主体只是政府的附庸，它们不单没有自己独立的意志，也没有独立的权力，完全是政府的派生物。另外，尽管政府在对公共事务和社会的管理中也建立了一套制度和规范，包括问责机制，但这些基本处于闲置状态，官员热衷的是趋利避害、争功诿过，把更多的心思和精力用在经营人际关系上。监管者和被监管者“打成一片”，无论是出于个人利益还是GDP政绩算计，实际上结成了一个“利益同盟”，体现在监管过程中，就是做表面文章，敷衍塞责，避重就轻，形式主义和官僚主义盛行。

　　我们在世界上能够看到太多国家或地方治理失败的案例。通常来说，它们都具有以下特征：一是不能提供基本的社会和生活秩序，或者说，在这种社会秩序里，起支配作用的原则是动物的生存法则和丛林规则；二是有些失败国家/地区虽然建立了基本的秩序，但是民众特别是弱势群体的社会安全感匮乏，随时会遭受无妄之灾；三是无论有无社会基本秩序，官民对立情绪严重，缺乏基本信任，民众既不信任官员，也不信任官方的那套制度和机制，官员则视民众为刁民，要维持统治和治理，只能依赖官方单向的强制力。

　　具备这几个特征之一的国家/地方，都可归结为失败国家/地区，只是失败的程度不同而已，同时具备三者的，属于严重失败的国家/地区。

　　以此衡量，中国的许多地方多年来一直处于治理失败状态。响水即是一例。在响水，民众是严重缺乏安全感的，其安全感的缺席，不是来自社会基本秩序的崩溃，而是来自政府对危险化学企业的长期监管不力。政府也无法赢得民众的基本信赖。

　　梳理媒体的公开报道，肇事者天嘉宜化工厂所在的陈家港化工园可谓劣迹斑斑，不仅自2007年起发生过多起爆炸、泄漏和火灾事故，还曾在2011年引发周边村民“万人奔逃”。该企业更是多次遭到当地环保部门通报批评，以及国家安监总局2018年发函通报。企业董事长还曾因非法处置危险废物，严重污染环境，被法院判刑并处罚金。

　　然而，对于陈家港化工园和涉事企业，地方监管部门严重失职。虽然在爆炸发生前的半月内，当地领导也曾要求“问题企业”一律停产整改，包括爆炸当天上午，政府召集全县重点企业主要负责人开展“安全生产培训专题讲座”，表面看起来很重视，然而，没有采取严格的整改措施，所谓重视只体现在会议和文件上，或以罚款代替整改，企业看到政府走形式和过场，也就敢我行我素，违规生产。

　　这里需要指出的是被自媒体挖出的10多年前的应对媒体监督的“响水经验”。2007年，响水发生过一次爆炸，死伤几十人，事故引来中央媒体前来采访报道，为阻媒体采访，当地采取了武力威胁、软禁、重金收买、色相利诱等方式收买记者。事后，响水宣传部门将此做法总结为所谓“经验”对外推介宣传。其实，“响水经验”在中国是一个普遍现象，只要发生丑闻和事故，各地做法基本如出一辙，大同小异。作为治理社会的一个过程，用这种“严防死守”的思维和做法对待舆论监督，同时也阻断了大众对政府的基本信任。2011年，响水“化工厂要发生爆炸”的谣传出现后发生“万人奔逃”的背景。这表明民众和政府的信任赤字已经达空前严峻程度。政府对此并非不知情，然而不愿也无力去解决。

　　这就是中国目前地方治理的真实写照，它不但存在于地方层面，也多少表现在国家层面。就后者而言，用一些学者的话说，中国近年发展形成了一种兼具运动和常规治理、双轨运行的治理机制和管理风格，即用运动型治理突破常规权力的惰性和桎梏，以持续不断完成伟大的经济和社会使命，同时又用常规技术治理避免运动的失控。

　　但对地方政府和官员来说，因无稳定和明晰的制度保护，上级主观评价判断又难以琢磨，这种双轨运行机制反而会造成在治理上的无所适从，故出于趋利避害考虑，倾向于投资和经营人际关系，习惯于揣摩上级意图。察言观色、拿捏分寸是一个官员具有行政能力的重要标准，繁文缛节和走过场成为政府日常管理的常态，地方治理变成一种懒政和怠政。加上GDP的政绩压力，除非某个事情或问题上面盯得太紧，或者已经处于紧急状态，如不处理将会严重影响仕途，否则，地方官员对一般的隐患和问题视而不见，或轻描淡写，或往下压，易被对方糊弄。事实上，很多情况下，具体的监管者是能意识到问题发展下去的严重性的，但既然大家都敷衍塞责，也就存一份侥幸，随波逐流。

　　从监管的规章制度之严看，中国其实做得并不差，但最后都无例外地难以逃脱“层层管、层层软”宿命，根本原因是没有人对民众的生命和财产安全真正负责，因而在治理上，就没有相应的执行机制。鉴于政府垄断公共权力，社会又处于原子状态，出现事故民众只得依赖政府单一的救济管道，故为避免事故的发生，政府的责任心就显得非常重要且关键。可惜，多数情况下并非如此。由此导致官民离心离德，民众对政府信任丧失。

　　中国地方治理的失败故事会继续写下去。无论高层怎样强调各级官员心中要有人民，并为此采取高压手段，但照目前情形看，只要不改变党领导一切且官方作为唯一治理主体的态势，一旦回归日常管理，地方政府尤其基层对民众的漠不关心和得过且过就将一切照旧。