徐晓岚致中纪委（撤销违法拆迁协议）违纪违法控告状㈠

李建荣

违法违纪犯罪控告状
　
控告人：（一审原告、二审上诉人、民事再审申请人、民事抗诉申请人、违法违纪控告人）徐晓岚，女，1972年10月19日出生，汉族，现暂住联系地址：上海市柳州路田林十村8号203室，邮编：200233  
被控告人：上海市虹口区人民法院行政审判庭，审判员：邱莉（党员），住所地上海市北宝兴路531号。
法定代表人席建林，职务院长。
被控告人：上海市第二中级人民法院行政审判庭，审判长：王朝晖（党员）、代理审判员：田华（党员）、代理审判员：沈亦平，住所地上海市中山北路571号。
法定代表人顾伟强（党员），职务院长。
被控告人：上海市高级人民法院行政审监庭，住所地上海市肇嘉浜路308号。
法定代表人崔亚东（党员），职务院长。
被控告人：最高人民法院监察局，局长：何莉（中共党员），住所地北京市东城区东交民巷27号。
被控告人：上海市检察院第二分院，控告申诉检察处处长：杨恒祥（中共党员），住所地上海市和田路35号。
被控告人：上海市人民检察院，控告申诉检察处处长：朱云斌（中共党员），住所地上海市建国西路75号。
被控告人：最高人民检察院监察局，局长：王洪祥（中共党员），住所地北京市北河沿大街147号。
被控告人：中央纪委接访室，住所地北京市永定门西街甲1号。
中央纪委接访室负责人：王新民。

控告人因撤销《欺诈胁迫违法房屋拆迁合同》一案，不服上海市虹口区人民法院2004年4月22日（2004）虹民（行）初字第11号、上海市第二中级人民法院2004年7月23日（2004）沪二中民（行）终字第59号违法判决、上海市高级人民法院2006年3月16日（2006）沪高民（行）监字第7号驳回申请再审通知书、最高人民法院立案一庭2010年4月26日（2010）民监字第33号通知书，遂委托李建荣不断到最高法院立案庭递交符合法律规定的《民事再审申请书》后，最高法院逾期未对再审申请作出裁定；2016年2月14日徐晓岚向上海市检察院第二分院邮寄送达了《民事抗诉申请书》；2016年9月5日又向上海市检察院邮寄送达了《民事抗诉申请书》；但上海市检察院均未依法受理，又不依法制作不予受理通知书；2017年2月8日控告人向最高法院监察局局长周小莹邮寄送达《违法违纪控告状》和《民事申诉状》，而最高人民法院监察局既不立案，又不将不予立案的原因告诉控告人；2017年3月14日控告人向最高检察院监察局局长王洪祥邮寄送达《违法违纪控告状》，而最高检监察局亦不受理，又不将不予受理的情况答复控告人； 2017年6月10日开始控告人向中共中央中纪委邮寄违法违纪控告状，2018年年7月5日、2018年9月4日、2018年10月26日控告人多次向中央纪委接访室邮件《违纪违法犯罪控告状》，中央纪委接访室逾期未作出有腐必反的答复；2018年10月26日向国家监察委杨晓渡主任邮寄送达《违纪违法犯罪控告状》；2019年3月  日向中纪委书记赵乐际邮寄《违纪违法犯罪控告状》。

违法违纪犯罪事由

控告人的《违纪违法犯罪控告状》已经符合《中华人民共和国宪法》第五条、第四十一条、《中国共产党章程》第三条、第三十六条、第三十九条、第四十六条、《中华人民共和国监察法》第十一条第二项、第十五条、第三十五条、《公务员法》第五十三条、第五十六条、《法官法》第三十二条第（三）、（七）项、第三十三条、《检察官法》第三十七条、（2003年）《中国共产党纪律处分条例》第九条、第三十八条、第五十条、第一百三十一条、第一百三十四条、（2015年）《中国共产党纪律处分条例》第六条、第二十七条、第三十八条、第五十三条、第六十一条、第七十一条、第一百零八条、第一百一十四条、《中国共产党党内监督条例》第四条、第二十七条、《中国共产党问责条例》第六条第（四）项、《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》法发〔2015〕13号第二十五条第二款、第二十六条第（一）项、第（七）项、第二十七条、《人民法院监察工作条例》第六条、《人民法院工作人员处分条例》第二条、第四十三条、《人民法院审判人员违法审判责任追究办法（试行）》第二条、第十四条、《人民法院监察部门调查处理案件暂行办法》第十六条、《中国共产党纪律检查机关控告申诉工作条例》第二十六条、第二十七条、《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》第十条、《中国共产党纪律检查委员会、中华人民共和国监察部关于保护检举、控告人的规定》第二条、《监察委公布职务犯罪定量刑标准2018》第二十项规定的民事、行政枉法裁判罪（刑法第399条第2款）等之规定在网上都能搜索到全文。
违法违纪犯罪请求

依法依纪追究被控告人最高人民检察院监察局、最高人民法院监察局、上海市人民检察院等国家机关工作人员、党员领导干部，超越、违犯宪法法律，违反党章和其他党内法规，违反政治纪律和政治规矩，违反社会主义道德，损害控告人利益，拒不贯彻实施《关于新形势下党内政治生活的若干准则》提出的鲜明要求：“最高人民法院、最高人民检察院，都要服从党中央的统一指辉，都要按党中央的号令行动，保证全党令行禁止”和协调推进“四个全面”战略布局提供坚强纪律保证，特别是习近平主席系列重要讲话精神和要求阳奉阴违，搞冤假错案、有错不纠、有令不行、有禁不止，团团伙伙不依法履行监督：（1）上海市三级法院作出违反、限制和侵犯徐晓岚享有《世界人权宣言》第八条、第十七条、《全国人民代表大会常务委员会关于批准〈经济、社会和文化权利国际公约〉的决定》第五条、《中华人民共和国宪法》第五条、第十三条、《中华人民共和国民法通则》第七十五条、《城市房屋拆迁管理条例》第四条、第五条、第十三条、第二十二条、第二十七条、最高人民法院《关于审理商品房纠纷案件司法解释》第七条第一款第（一）项等命令性规定和基本人权的（2004）虹民（行）初字第11号、（2004）沪二中民（行）终字第59号枉法裁判、（2006）沪高民（行）监字第7号、最高人民法院立案一庭（2010）民监字第33号驳回再审申请通知书的违法违纪职责；（2）沪虹97号（2002）拆协字第2－199－182号欺诈合同”的违法违纪职责等均应承担违宪违法违规违纪责任。

违法违纪的事实与理由

首先，回到本案中，检索国务院《城市房屋拆迁管理条例》条款，涉及“必须”字样的有3条，涉及“应当”字样的有24条，涉及“不得”字样的有4条，不包括《官方解释》和重复使用上述字样的条款，单纯累计有26条之多。那么总计40条的《城市房屋拆迁管理条例》作为规范拆迁权利义务的行政管理法，几乎就是一部命令（令）、命令（令）……再命令（令），禁（令）止、禁（令）止……再禁（令）止的羁束行政行为抑或《法定要式合同》的人权保障法。公然被被诉行政行为及其上海市三级人民法院揉捏成废纸，并有法不依依“地方政府规章”来排除宪法法律和条例的适用寻找违法审判依据。违背了我国的法律适用制度，故意有令不行、有禁不止，团团伙伙作出违宪违法违规违纪裁判。
由于强制订约拆迁义务的法定形式对于弱势群体被拆迁户具有信息透明化、说明功能，这就使得形式强制获得了正当性，其意义在于，防止交易优势方拆迁人与其地方政府联手通过隐瞒相关信息，来干扰相对方被拆迁户自由意志的形成与表达。在现代合同法中，合同形式（要式）主义的复兴已经与罗马法上的严格现实主义有了本质的区别，在当代，合同形式强制仍然是形式自由原则的例外，它不过是立法者用以满足一定目的和法律政策的工具。最初，该目的主要着眼于方式的证明功能，后来，方式在法律秩序上的角色不再限于证据一隅，其具备的功能多样，主要有：（1）证据功能；（2）警示功能；（3）信息提供；（4）区隅功能；（5）其他功能，比如包括对合同缔结及其内容的确定、合同对外的公示、对同类合同的内容的管理等；特定的合同形式还可以满足某些公法上的功能，比如为不动产物权变动登记，提供清楚且可资信赖的基础；方便国家主管机关对某些特定合同的审查、管理等。基本上，除票据行为仍残留古老时期的方式观念（亦即方式本身即法律上行为的体现）外①，合同形式的本质已从“效力性形式”（Wirkform）演变为“保护性形式”（Schutzform）或者说是“目的性形式”（Zweck-form）②。

正是因为合同形式具有如此多样的目的和功能，故被立法者用作满足政策目的的工具之趋势亦愈加明显（特别是在被拆迁者保护领域）。如前所述，法定形式的目的取向的本质，可以从德国民法立法理由书中对法律应当规定形式强制所提出的理由说明窥知一斑，其谓：“遵循某种形式之必要性，可给当事人产生某种交易性之气氛，可换醒法律意识，促使其三思，并确保其作出之决定之严肃性。此外，遵守形式可明确行为之法律性质，仿佛硬币上之印纹，将完整的法律意思刻印在行为上面，并使法律行为之完成确定无疑。最后，遵守形式还可永久性保全法律行为存在及内容之证据；并且亦可减少或缩短、简化诉讼程序。”③

正如德国民法学家梅迪库斯所言（他的看法代表了德国通行学说），形式强制能产生维护法律行为当事人、个别第三人及公共利益之效用，故法定形式为强制规范，当事人必须受其拘束，尤其是在当事人明知必须遵循一定形式的情况下，“如果他们故意不遵守该形式，那么其从事的法律行为就应无例外地无效。”④《德国民法典》第125条规定：“缺少法定形式的法律行为无效……，否则其强制性的本质将丧失殆尽。”其他还有：《瑞士债务法》第11条第2条、《荷兰民法》第3编第39条、《希腊民法》第159条第1款、《意大利民法》第1325条第4项、《葡萄牙民法》第220条《波兰民法》第73条第1款、《匈牙利民法》第217条第1款。⑤我国台湾《民法》第73条亦规定：“法律行为，不依法定方式者，无效。”⑥拉论茨也认为法律制定形式规定的目的是为了维护一方当事人的利益，或者是为了维护某项公共利益⑦，或维护第三人要求这类法律关系具有清晰度和公开性的利益。⑧中国人民大学法学院院长王利明认为“法律强加强制订约义务，目的是为了维持社会公共利益、国家利益以及保护消费者，违反此种义务，毫无疑问要承担有关民事的以及行政责任，”⑨最高人民法院副院长唐德华也认为既然法律明确规定了合同的形式要件，则属于法律的强制性规定。合同的形式一旦违反法律强制性规定，自然归于无效，因此，法定形式属于合同的生效要件。”⑩

按照美国学者的解释，必须采用书面形式的目的在于：“其一，为交易及其条款提供清晰的证据；其二，产生警示作用，防止草率、不成熟、考虑欠缺而订立合同；其三，引导作用，为当事人的行为提供法律框架；其四，保护合同弱势当事人一方。”⑾因而支持者们颂扬书面规则是“建立在智慧基础之上”的“很有益的法规”，“要是没有该法的有效影响，成千上万的人就会因为他们的财产被强行用于对他人偿付债务、支付违约罚金或者不当履行赔偿款而倾家荡产”。“如果法院首先坚持该法的严谨文字，则会防止大量因此而提起的诉讼。”⑿实际上，就是说，在缔约过程中充满了欺诈、疏忽、过于自信或者过于相信对方等等人性的弱点。而“法律强制要求却可以避免上述危险，却可以避免上述危险，因为当事人可以借此知道自己究竟‘身居何处’。这就是说，形式主义是当事人意志的‘保护神’它可以使每一方当事人不受自己的疏忽或对方的欺骗的损害”⒀。20世纪中叶以来，现代合同法理论对于形式主义的价值进行了重新评估，开始重新重视合同形式所具有的证据、防止欺诈、警示、提供交易信息等诸多价值与功能，各国民法无不对形式自由原则进行适当限制，越来越多的合同被要求“必须”或“应当”采用书面形式，尤其是被用于保护消费者或交易弱势之一方，例如消费者贷款、房屋拆迁安置补偿合同、预售房屋交易、全包度假合同、技能培训合同等合同中，合同形式大有峰回路转之势，法国学者称之为合同“形式主义的复兴”（renaissance du forma１-isme）。⒁

而强制订约拆迁义务的法定形式在维护被拆迁户利益方面的效用，除了上述范畴外，现在已越来越多地扩展到社会弱势群体的保护上。现代人权保护的发展， 已经使国家在人权保障中地位和角色发生了转变，国家不仅是消极地不侵害即不当干预或限制基本人权，而且负有积极地作为义务通过立法或者其他措施保障基本人权的实现。由此，对于事关被拆迁户赖以生存的《房屋拆迁安置补偿合同》，由于开发商与被拆迁户的经济实力悬殊、获取信息能力不同，导致双方谈判地位不对等，以及消费者（被拆迁户）为个别磋商合同，寻求较佳合同条款之交易成本过高，以至于消费者（被拆迁户）不得不接受企业经营者单方拟定之合同条款，此时再以维护合同自由原则为由，对合同缔结的过程与形成放任自流，势必发生不公平的结果，害及基本人权的保障。因此，国家对这些合同采取形式强制予以干预，就有强有力的理由。在合同领域内对弱势群体的保护，已经不仅仅是维护被拆迁户利益的问题，而是事关被拆迁户人权保障的落实，公平、公正之社会秩序的维护。就此，一些国家要求对这些合同应当采取标准化的示范合同订立，当事人双方只是就这些条款概括地表示接受或者不接受，如果要排斥个别条款的适用必须要个别协商。由于这些示范合同是政府制定的或经政府同意并正式公布的其中就充分考虑到了消费者的利益。因此，《城市房屋拆迁管理条例》第16条第1款又明确规定：“从民事法律的角度看，房屋拆迁补偿安置协议必须是有关当事人意思表示一致，并且是在本《条例》规定的补偿安置方式、标准内达成一致意见，协议才能成立，”反之亦然协议不能成立，更谈不上生效问题。

（二）关于上海市三级人民法院经集体讨论后作出的违宪违法违规违纪裁判应如何处理

本案中，被控告人上海市三级人民法院的法官及其领导党员在审理和监督本案非基于公共利益需要的民事案件中，有令不行、有禁不止，团团伙伙违法护违法审判，已经构成枉法裁判。理由如下：被控告人上海市三级人民法院的法官，全面履行和执行上述宪法法律的规定审判，既是其法定职责，也是其正常的工作范围。因此，被控告人上海市三级人民法院的涉案法官具备了违宪违法违规违纪裁判的主体资格。此其一；其二，审理本案的上海市三级人民法院的法官明知被诉违宪违法违规违纪的《房屋拆迁补偿格式合同》，存在严重侵犯控告人依法享有系争无认定建筑面积10平方米厨房间的用益物权的合法安置权益的情况下，利用自己审判案件的职务之便，拒不依照法律和条例的规定裁判，致使本应判败诉的系争违法侵权的《房屋拆迁补偿合同》判胜诉，其行为显然出自故意，客观上也造成了侵害控告人利益的拆迁人逃避了法律制裁的严重后果，侵犯了司法机关公正判决的正常活动，一是违反了《中华人民共和国宪法》第十三条规定：“国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权”（请参见《违宪审查证据清单》编号：C. 证据材料予以佐证）；二是违反了《世界人权宣言》第十七条第二款的禁止性规定：“任何人的财产不得任意剥夺”（请参见《违宪审查证据清单》编号：F. 证据材料予以佐证）；三是违反了《民法通则》第七十五条的规定：“公民的个人财产，包括公民的合法收入、房屋、储蓄、生活用品、文物”；“公民的合法财产受法律保护，禁止任何组织侵占、没收。”四是违反了最高人民法院《关于审理商品房纠纷案件司法解释》第七条第一款第（一）项的明确规定：“拆迁补偿是拆迁人对被拆除房屋的被拆迁人给予相应补偿的行为。根据《城市房屋拆迁管理条例》第二十二条的规定，拆迁补偿的范围包括拆除的主体房屋和附属物，违章建筑和超过批准期限的临时建筑不予补偿，拆除未超过批准期限的临时建筑，应当给予适当补偿。附属物一般是指与房屋主体建筑有关的附属建筑或构筑物，如围墙、烟囱、化粪池、门斗、水井等。因附属物对于被拆迁人来说也具有一定的经济价值，拆除附属物必定对被拆迁人带来经济损失，所以，补偿范围应当包括附属物。而违章建筑是指在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证或者违反建设工程规划许可证的规定建设，严重影响城市规划的建筑，属于《城市规划法》（以下简称《城市规划法》）规定的必须拆除的建筑或必须经过改正方可使用的建筑，因此在拆迁过程中，拆迁人对必须拆除的违章建筑不给予补偿。违章建筑主要包括：（1）未申请或申请未获得批准，未取得建设用地规划许可证和建设工程规划许可证而建成的建筑；（2）擅自改变建设工程规划许可证的规定建成的建筑；（3）擅自改变了适用性质建成的建筑；（4）擅自将临时建筑建设成为永久性建筑。违章建筑的认定应由规划行政主管部门依职权判定，并出具证明，拆迁人或者拆迁主管部门无权认定”（请参见《违宪审查证据清单》编号：O. 证据材料予以佐证）。⒂五是违反了国务院《城市房屋拆迁管理条例》第二十七条第二款的明确规定，……三是既没有租赁协议，也不交租金（主要是历史遗留问题）。对于这些事实租赁，在拆迁时也应当按照租赁房屋的拆迁补偿安置原则进行安置”（请参见《违宪审查证据清单》编号：N. 证据材料予以佐证）。⒃西方法谚：“立于土地之上的一切都是附属物”。

毫无疑问，当中华人民共和国的人民法院可以任意地限制、克减和按照“拆迁人认定控告人不予补偿的无认定建筑面积10平方米厨房间的用益物权，为违章建筑，在拆迁补偿中是不认可的。”国家保护公民的合法的房屋和公民合法的财产权受法律保护，禁止任何组织侵占、没收便是一句毫无意义的虚幻口号了。

《中华人民共和国法官法》第七条禁止性规定：“法官应当履行下列义务：（一）严格遵守宪法和法律”； 第三十二条规定：“法官不得有下列行为：……（三）徇私枉法；……（七）滥用职权，侵犯自然人、法人或者其他组织的合法权益”；《人民法院工作人员处分条例》第四十三条的规定：“故意违背事实和法律枉法裁判的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分”。可见，上述法律法规及其司法解释强制性规定人民法院对控告人要求依宪依法审判，履行国家尊重和保障人权的职责，无正当理由不履行，失职失责作出违法裁判，完全符合枉法裁判行为的特征，应以行政枉法裁判行为对其追究涉案法官的违法违纪责任（详细枉法裁判的情况见附件：《申诉状》）。《党纪处分条例》对违反党的路线、方针、政策、决议的行为和违反国家法律、法规的行为，都规定为违纪行为进行追究和制裁，对其中严重违纪的行为进行严历制裁。比如，《党纪处分条例》第一百二十七条规定：“党和国家工作人员或者其他从事公务的人员，在工作中不履行或者不正确履行职责，给党、国家和人民利益以及公共财产造成较大损失的，给予警告或者严重警告处分；造成重大损失的，给予撤销党内职务、留党察看或者开除党籍处分。本条例另有规定的，依照规定”。

《中国共产党纪律处分条例》第一百三十四条对在执纪、行政执法和司法工作中违反有关规定或者不负责任的失职、读职行为作出了规定，《条例》修订时，将原《试行条例》第111条、第112条、第124条、第125条相合并，并进一步细化，作出本规定。所谓执纪，一般指各级党组织根据党章党纪的有关规定，对违反党纪的党员，实事求是，准确地具体实施党的纪律处分和其他处理的活动。根据党章规定，党员必须模范地遵守国家法律和行政法规，违反了国家法律和行政法规，也就是违反了党的纪律。通常在党内也把国家法律和行政法规称之为法纪、政纪。因此，执纪包括对违反党纪、政纪、法纪的党员的具体实施党的纪律处分和其他处理的活动。所谓执法，即法律执行的简称，一般指按照法定职权和程序实施法律的专门活动，其中既包括司法机关的具体实施法律活动，也包括国家行政机关的行政执法活动。本违纪行为的主体，一般系具有执纪执法职责的党和国家工作人员。

在执纪、行政执法和司法工作中违反有关规定应当或者不负责任的失职、渎罪行为的主要表现形式包括：在查处违纪违法案件中，瞒案不报、压案不办的；对他人要求保护合法权益的申请，无正当理由不予答复和办理的；违法采取保全措施或者不履行法定职责的；对依照规定应当移交其他机关或者组织的案件不移交的；在办案工作中因违反有关规定或者不负责任导致有关人员伤亡等事件的；在行政裁决或者案件侦查、起诉、审理、审判活动中徇私舞弊或者枉法裁判的，或者经查证确属冤假错案而不予纠正的。具体分析如下：

一、在查处违纪违法案件中，瞒案不报、压案不办
党的纪律检查机关、国家行政监察机关、具有其他行政执法职责的国家行政机关，以及公安、检察和审判机关，是党和国家的重要监督检查、执纪执法机关。这些单位和部门，负有在相关领域内执纪执法的重要职责。具有执法执纪工作职责的人员尤其是其中的共产党员，必须格尽职守。严格执行党内法规和国家法律法规的有关规定，做到有纪有法必依，执纪执法必严，违纪违法必究。此类违纪行为的行为主体是具有执纪、行政执法和司法工作职责的党和国家工作人员，包括从事纪检、监察、公安、安全、检察、审判、司法工作，以及从事海关、税务、工商、审计、土地等行政执法工作人员中的党员。所谓瞒案不报，一般是指执纪执法人员对于发现的违纪违法案件故意隐瞒，不向本单位或者上级单位等有关部门和领导报告。所谓压案不办，一般是指执纪执法人员对发现的违纪违法案件不依法依纪履行职责进行处理，或者阻挠、拖延案件的查处。

首先，就纪检监察机关而言，查办违纪违法案件是惩治腐败的重要手段。各级纪检监察机关要全面履行职责，严格执行纪律，保持查办违纪违法案件的工作力度，对子党员和行政监察对象的违纪违法间题必须严肃查处。在工作中，既要以查处发生在领导机关和领导干部中滥用权力、谋取私利的违纪违法案件为重点，严厉惩处腐败分子；又要以解决群众反映的突出问题为重点，严肃查办发生在基层的以权谋私的案件。不得瞒案不报、压案不查，防止执纪执法失之于宽、失之于软。通过查办违纪违法案件，一是要惩处腐败分子，严肃党的纪律，纯洁党的组织，有力震慑各类腐败分子，教育广大党员干部，提高党员领导干部廉洁从政的意识和自觉性，增强党的凝聚力和战斗力；二是要切实维护最广大人民群众的切身利益，密切党和人民群众的血肉联系，顺民心、合民意，增强人民群众对反腐败的信心，提高党和政府的威信，有利于社会主义和谐社会的建设；三是有利于发现我们在管理制度上的漏洞和缺陷，进而有针对性地建章立制，堵塞漏洞，铲除腐败现象滋生蔓延的土壤，从源头上预防和解决腐败现象，全面推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设和社会建设。因此，查办违纪违法案件是贯彻从严治党方针的重要体现，是惩治腐败和端正党风政风的重要举措。纪检监察机关要坚持有案必查，把查办案件工作摆在更加突出的位置，对违纪违法行为一经发现就坚决查处，决不姑息。对每个信访举报案件都要认真排查，该初核、立案的一定要初核、立案，对不符合初核、立案条件但有疑点的问题，要作为监督素材掌握。要认真研究案发特点和规律，提高发现和突破案件的能力。要进一步加大查办案件工作的力度，决不让任何腐败分子逃脱党纪国法的惩处。
———《中国共产党纪律处分条例注解解释义》，失职渎职行为卷∕《中国共产党纪律处分条例注解解释义》编写组编．法律出版社，第362～第364页。

2015年10月8日，习近平总书记在十八届中央纪委第一百一十九次会议上的系列重要讲话中指出：要坚持纪严于法、纪在法前，实现纪法分开。过去就存在纪法不分问题，把公民不能违反的法律底线作为党组织和党员的纪律底线，降低了对党员要求，最后造成的结果就是“违纪只是小节、违法才去处理”，“要么是好同志、要么是阶下囚”的不良后果。这次对两项法规的修订，去除了与国家法律法规重复的内容，不是说不要法了，而是法早就在那挺着了、立着了，纪律就是纪律，纪在法前，这应该说是十八大以来制度创新的又一成果。（《在十八届中央政治局常委会第一百一十九次会议关于审议中国共产党廉政准则、党纪处分条例修订稿时的讲话》2015年10月8日）

我们党严肃查处一些党员干部包括高级干部严重违纪问题的坚强决心和鲜明态度，向全党全社会表明，我们所说的不论什么人，不论其职务多高，只要触犯了党纪国法，都要受到严肃追究和严厉惩处，决不是一句空话。从严治党，惩治这一手决不能放松。要坚持“老虎”、“苍蝇”一起打，既坚决查处领导干部违纪违法案件，又切实解决发生在群众身边的不正之风和腐败问题。要坚持党纪国法面前没有例外，不管涉及到谁，都要一查到底，决不姑息。《依纪依法严惩腐败，着力解决群众反映强烈的突出问题》（2013年1月22日），《十八大以来重要文献选编》（上），中央文献出版社2014年版，第135页

制度一经形成，就要严格遵守，坚持制度面前人人平等、执行制度没有例外，坚决维护制度的严肃性和权威性，坚决纠正有令不行、有禁不止的各种行为，使制度真正成为党员、干部联系和服务群众的硬约束，使贯彻党的群众路线真正成为党员、干部的自觉行动。《在党的群众路线教育实戏活动工作会议上的讲话》(2013年6月18日），（十八大以来重要文献选编》（上），中央文献出版社2014年版，第318-319页

坚持党中央集中统一领导，首先要牢固树立“四个意识”特别是核心意识、看齐意识。保证我们党始终成为坚强有力的马克思主义执政党，始终成为中国特色社会主义伟大事业的坚强领导力量，必须有一个坚强的领导核心。党的十八届六中全会明确习近平总书记为党中央的核心、全党的核心，是历史、实践和人民的选择，是党和国家的根本利益所在，也是坚持党的集中统一领导的迫切需要。增强核心意识、看齐意识，就要更加紧密地团结在以习近平同志为核心的党中央周围，更加坚定地维护以习近平同志为核心的党中央权威，更加自觉地在思想上政治上行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致，更加扎实地把党中央各项决策部署落到实处，做到党中央提倡的坚决响应、党中央决定的坚决执行、党中央禁止的坚决不做。
   
坚持党中央集中统一领导，既是原则的，也是具体的，更是严肃的。对党中央作出的部署决策，必须无条件执行，决不能打折扣、做选择、搞变通。《准则》明确提出，“全国人大、国务院、全国政协，中央纪律检查委员会，最高人民法院、最高人民检察院，中央和国家机关各部门，人民军队，各人民团体，各地方，各企事业单位、社会组织，其党组织都要不折不扣执行党中央决策部暑。每一个党的组织，每一个党员干部，无论处在哪个领域、哪个层级、哪个部门和单位，都要坚持全党一盘棋、全国一盘棋，都要服从党中央的统一指挥，都要按党中央的号令行动。

但本案中，作为关键岗位的最高人民法院纪检监察局局长周小莹、最高人民检察院监察局局长王洪祥同志，在收到控告人邮寄送达的对控告人民法院、人民检察院及其工作人员的《违法违纪控告状》内发现的“有令不行、有禁不止”的问题，既未依法认真受理和立案审查，也未将不予受理和立案审查的原因告诉控告人。反映出最高人民纪检监察部门对上海市三级法院及其检察院的国家机关工作人员和党员领导干部，失职失责、管辖范围内有令不行、有禁不止等腐败问题，能发现的问题不发现、不处理、该去问责而不问责，纪检机关监督责任缺失，在贯彻执行中央“保证全党令行禁止”的规定不能在检、法两家得以不折不扣地落实。与深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，以及全面从严治党的核心意识要求相悖。

权力是柄“双刃剑”，用权为公，可为民造福；懒政怠政，则危害社会。如何用权，纪检领导干部不可不慎。纪检领导干部只有牢记党的宗旨，保持对群众的爱戴之情、敬畏之心，把为群众办实事、做好事当作毕生的追求，才能为人民执好政、掌好权，才能让权力造福于民！，必须认清权力姓“公”不姓“私”，只有坚持权为民所用、情为民所系、利为民所谋，才能赢得人民群众的尊重和爱戴，反之亦然。
第一，违反了《中国共产党问责条例》第二条规定：“党的问责工作以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，围绕协调推进“四个全面”战略布局，坚持党的领导，加强党的建设，全面从严治党，做到有权必有责、有责要担当、失责必追究，落实党组织管党治党政治责任，督促党的领导干部践行忠诚干净担当。”

第二，违反了《人民法院监察部门调查处理案件暂行办法》第十六条的规定：“对控告人民法院及其工作人员违法违纪的问题，按管辖范围进行审查”；“经初步调查后，认为构成违法违纪应当给予纪律处分的，应立案调查；不构成违法违纪或反映失实的，不予立案，并视具体情况将不予立案的原因告诉检举、控告人”；“不属于本院管辖的，应移送有管辖权的人民法院监察部门处理。”

第三，违反了《人民检察院受理控告申诉依法导入法律程序实施办法》（2014年8月28日最高人民检察院第十二届检察委员会第二十六次会议通过）第十四条规定：“对控告人民检察院或者检察人员违法违纪的，控告检察部门应当在收到控告之日起七日以内移送本院监察部门办理。监察部门应当按照相关规定调查处理，并将处理情况反馈控告检察部门。控告检察部门和监察部门应当按照法律规定，及时将办理情况答复实名控告人。”

2013年1月习近平总书记就指出：“对一把手的监督仍然是一个薄弱环节。由于监督缺位、监督乏力，少数一把手习惯了凌驾于组织之上、凌驾于班子集体之上。‘权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。”’他在2016年十八届中央纪委六次全会上讲话又指出：“要抓住‘关键少数’，破解一把手监督难题，领导干部责任越重大、岗位越重要，就越要加强监督。”《问责条例》强调了对主要负责人的监督及问责。

《中国共产党纪律处分条例》第三十八条规定：“重要领导责任，是指在其职责范围内，不履行或者不正确履行自己的职责，对造成的损失或者后果起决定性作用的党员或者党员领导干部。《中国共产党问责条例》第五条进一步明确规定参与决策和工作的班子其他成员承担重要领导责任。”可见，《问责条例》不仅明确了问责对象包括各级党委（党组）、党的工作部门及其领导成员，也包括各级纪委（纪检组）及其领导成员其领导成员，也包括各级纪委（纪检组）及其领导成员。中纪委书记王岐山同志在人民日报撰文特别强调了对纪委（纪检组）监督责任追究，他指出：“在十八届中央纪委六次全会上，习近平总书记把党章赋予纪委的职责慨括为监督执纪问责，这六个字是纪委职责所在、使命所然，失职失责更要严肃问责。对纪检机关监督责任缺失、‘探头’作用没有发挥，能发现的问题没有发现、发现问题不报告不处置、该去问责而不问责的；对纪检干部严重违纪、造成恶劣影响的，就要问纪委书记（纪检组组长）的责。”
　　
《中国共产党问责条例》第六条规定，“党组织和党的领导干部违反党章和其他党内法规，不履行或者不正确履行职责，有下列情形之一的，应当予以问责：……（三）全面从严治党不力，主体责任、监督责任落实不到位，管党治党失之于宽松软，好人主义盛行、搞一团和气，不负责、不担当，党内监督乏力，该发现的问题没有发现，发现问题不报告不处置、不整改不问责，造成严重后果的；（四）维护党的政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律不力，导致违规违纪行为多发，特别是维护政治纪律和政治规矩失职，管辖范围内有令不行、有禁不止，团团伙伙、拉帮结派问题严重，造成恶劣影响的；（五）推进党风廉政建设和反腐败工作不坚决、不扎实，管辖范围内腐败蔓延势头没有得到有效遏制，损害群众利益的不正之风和腐败问题突出的；（六）其他应当问责的失职失责情形。

而且，《中国共产党党内监督条例》明确指出，“党的领导机关和领导干部是行使权力的“关键少数”，是一个地方或部门贯彻落实中央大政方针和上级党组织决策部署的主要责任者。尤其是主要领导干部，以及一些关键岗位的领导干部，掌握着重要权力，处于廉政风险的高危区，更是“关键少数”中的关键，也必然是监督工作的重中之重。如果对于他们监督不力，出现上级监督太远、同级监督太软、下级监督太难等问题，更容易发生重大违纪违法现象，给党风政风造成恶劣影响，严重损害一个地方、部门和单位的政治生态，损害党的形象和党的事业发展。《条例》坚持突出重点监督对象，抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，体现了党内监督工作的辩证法。充分体现了中央领导集体落实党要管党、从严治党的坚强意志和求真务实的精神。但上述这些明确是刚性要求，对于最高纪检监察局来说，简直就是“ 纸老虎”、“稻草人”，成了摆设。仍然无视规定，有案不查、有腐不反、懒政怠政、不作为，顶风违纪等问题，这是党的纪律决不允许的。

第一，违犯了习近平同志在十八届中央纪委三次全会上的重要讲话中指出，“反腐败高压态势必须继续保持，坚持以零容忍态度惩治腐败。这充分表明了中央在反腐败问题上的坚强意志和坚定决心，也说明了零容忍态度是防治腐败的必要条件。我们一定要把思想和行动统一到中央的要求上来，坚持有腐必反、有贪必肃，坚决把反腐败斗争进行到底。”

第二，违犯了《中共中央纪律检查委员会向党的第十八次全国代表大会的工作报告》（2012年11月14日中国共产党第十八次全国代表大会通过）第三条第四项中的有关规定：“查办违纪违法案件是纪检监察机关的重要职责，是推进党风廉政建设和反腐败斗争的重要任务。要坚持有案必查、有腐必惩，以对党和人民事业高度负责的态度，严肃查办违纪违法案件，严厉惩处腐败分子，决不姑息、决不手软。进一步突出办案重点严肃查办发生在领导机关和干部中滥用职权……失职渎职案件，严重损害群众合法经济利益、政治权益和人身权利的案件。”⒄

第三，违犯了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》的明确规定：“坚决维护党中央权威、保证全党令行禁止，是党和国家前途命运使系，是全国各族人民根本利益所在，也是加强和规范党内政治生活的重要目的。”

第四，违犯了习近平总书记对“为官不为”现象的强调：2014年以来，前后已有数百干部因懒政怠政等不作为典型问题受党纪政纪处分。目前，各级在“严”上落实得比较好，党风政风明显好转，但与此同时，懒政怠政、为官不为等问题值得高度重视。有的干部觉得，现在规矩多、要求严、盯得紧，感到“为官不易”，索性“为官不为”。认为“严”导致懒政是个谬论。我们党立规矩、定法纪，坚持从严治党、从严治吏，目的是为了创造良好的干事创业环境，促使干部更好地履行职责、担当作为。把守纪律讲规矩当成不作为的“挡箭牌”，把不作为归咎于管得严，实际是找借口。为官不为，其形在身，其源在心。深入剖析懒政怠政、为官不为的根源，大致有三个方面：其一，这是一种惯性思维。长期以来，有的干部把突破法规政策作为解放思想的标杆，靠感情投资争取上级支持，用恩惠手段笼络下属工作，形成了思维方式和工作方式上的负面惯性。面对从严治党新局面，规矩严了，要求高了，手中的权力受到约束了，就觉得官不好当、事不好干，把“严”与“实”、“ 干净”与“干事”对立起来，其本质是工作上的心浮气躁。其二，这是不守纪律、不讲规矩的表现。纪律和规矩不仅对“不能做什么”作出了规定，更对“应当做什么”提出了要求。看一个干部是不是守纪律、讲规矩，既要看是不是干净，更要看是不是干事。在其位就要谋其政，任其职就要尽其责。既干净又干事，才是守纪律、讲规矩的合格干部。其三，这是特权思想作祟。有的干部受“官本位”封建残余思想的影响，认为当了领导就可以搞特殊，甚至为所欲为，这是典型的官僚作风和享乐主义。正如习近平总书记所指出，对为官不为、懒政怠政者，坚决追究责任。

第五，违犯了李克强总理对庸官懒政现象的痛批，越来越频繁，力度越来越大，话锋语意，字里行间，也越来越透出强烈的“零容忍”意味。其中就强调，“对于忽视民生、为官不为的‘庸政’‘ 懒政’，要‘动刀子’、‘ 出重拳’、公开曝光，坚决追责！”在3月5日李克强总理所做的《政府工作报告》中，他就指出，有的为官不为，在其位不谋其政，该办的事不办，并强调对为官不为、懒政怠政的，要公开曝光、坚决追究责任；而在年初的国务院第三次廉政工作会议上，李克强也强调说：“身在岗位不作为，拿着俸禄不干事，庸政懒政怠政，也是一种腐败”。

第六，违犯了《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零九条的命令性规定：“向人民检察院申请检察建议或者抗诉，人民检察院应当及时受理并进行审查。人民检察院应当在三个月内进行审查并作出提出或者不予提出检察建议或者抗诉的决定。”

第七，违犯了习近平主席在2012年12月4日首都各级纪念现行宪法公布施行30周年大会上的重要讲话中指出：“全国各族人民、 一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”

第八，违犯了习近平总书记指出：“全面推进依法治国的重点应该是保证法律严格实施，做到‘法立，有犯而必施；令出，唯行而不返’。”对执法司法状况，目前人民群众意见还比较多，社会各界反映还比较大，主要是不作为、乱作为特别是执法不严、司法不公、司法腐败问题比较突出。解决人民群众反映强烈的执法不严、司法不公问题，客观上就要求必须进一步充分发挥党的领导作用，切实保证执法。各级人大、政府、政协、审判机关、检察机关的党组织要领导和监督本单位模范遵守宪法法律，坚决查处执法犯法、违法用权等行为。

第九，违犯了《中国共产党章程》总钢第五条规定：“中国共产党党员必须全心全意为人民服务。党必须在宪法和法律的范围内活动”。

第十，违犯了《中国共产党章程》第三条第（四）项规定：“党员有模范遵守国家法律法规的义务，违反国家法律法规的行为都是违纪行为。”

第十一，违犯了《中国共产党党内监督条例》第二十七条规定：“纪律检查机关必须把维护党的政治纪律和政治规矩放在首位，坚决纠正和查处上有政策、下有对策，有令不行、有禁不止，口是心非、阳奉阴违，搞团团伙伙、拉帮结派，欺骗组织、对抗组织等行为”。

第十二，违犯了《中国共产党纪律处分条例》第六条规定：“党组织和党员违反党章和其他党内法规，违反国家法律法规，违反党和国家政策，违反社会主义道德，危害党、国家和人民利益的行为，依照规定应当给予纪律处理或者处分的，都必须受到追究。”

第十三，违犯了《中国共产党纪律处分条例》第二十九条规定，党组织在纪律审查中发现党员有其他违法行为，影响党的形象，损害党、国家和人民利益的，应当视情节轻重给予党纪处分。对有丧失党员条件，严重败坏党的形象行为的，应当给予开除党籍处分。

第十四，违犯了习近平总书记强调，国家法律是全体公民必须遵循的行为底线。党规党纪对党员的要求严于国家法律对普通公民的要求。凡是法律已有明确规定的违反法律的行为，也一定是违反党纪行为；凡是党员和党员领导干部违法犯罪的，必是违纪在前（中共中央组织部研究室政策法规局编著．《全面从严治党》，党建读物出版社，2015年版，第185页）。

八、关于中央纪委接访室的工作人员对控告人向其递交和邮寄的控告党组织、党员领导干部以及国家机关、国家机关工作人员的《违纪违法犯罪控告状》拒不“接收”也不“受理（接受）”至今拖延不办的不作为行为

（一）关于中纪委接访室广播的来访提示：“《中国共产党纪律检查机关控告申诉工作条例》、《中华人民共和国监察法》规定，对党组织、党员涉法涉诉、房屋拆迁的违纪违法控告，不属于纪检监察机关受理范围

2018年4月25日晚上11点30分控告人到中纪委排队，26日10点45分进中纪委接访室向2号窗口递交了八件《违纪违法控告状》。
接待员接过控告状，看了看就说：涉法涉诉我们不受理。
控告人说：“监察法实现对所有公职人员监察全覆盖，将所有行使公权力的公职人员都纳入监察范围，实现了由监督‘狭义政府’到监督‘广义政府’的转变。”怎么中纪委接访室对拆迁领域的职务违纪违法控告，却以“涉法涉诉、房屋拆迁”不属于纪检监察机关受理范围，那么监察法不是变成废纸一张吗？
2号窗口接待员：就将我的《违纪违法控告状》退给了控告人。

2018年6月26日晚上12点控告人拿着八件《控告状》到中纪委排队，27日13点58分进中纪委向4号窗口递交一件《违纪违法控告状》。
4号窗口接待员：接过控告状，看了看说：不是我们管的。
控告人：监察法不是对所有公职人员监察全覆盖，怎么不是你们管？
4号窗口接待员：你控告违纪违法要有行贿受贿的证据；
控告人：违宪违法的违纪行为，你不管的？
4号窗口接待员：其他的案件他都不要看，下一个。拒不“接收”也不“受理（接受）”控告人向其递交的控告党组织、党员领导干部以及国家行政机关、国家机关工作人员的违纪违法控告状。

2019年3月18日早上3点30分控告人拿着《违纪违法控告状》到中纪委排队，8日35分进中纪委向1号窗口递交了《违纪违法控告状》。
1号窗口接待员：看了看，说这个案件只登记，不收件。
控告人无奈只能从2017年6月8日、2017年8月9日、2017年10月29日、2018年1月22日、2018年3月22日、2018年4月26日、2018年6月28日……第八次向习近平主席、中纪委书记邮寄送达了《违法违纪控告》；2018年7月3日、2018年9月4日二次向中央纪委接访室邮寄送达了《违法违纪犯罪控告状》（挂号信函收据及其信封见附件），至今中央纪委接访室未按照规定书面答复控告人。

（二）关于中央纪委接访室拒不提供其未在主流媒体和主要网站第一时间发布的监察工作信息《来访提示》及发文单位的信息公开申请

2018年5月12日控告人向中央纪委接访室邮寄送达了其未在主流媒体和主要网站第一时间发布的《来访提示》内容为：“根据《中国共产党纪律检查机关控告申诉工作条例》、《中华人民共和国监察法》规定，纪检监察机关负责受理对党组织、党员和监察对象的检举、控告、申诉以及对党风廉政建设和反腐败工作的意见建议。涉法涉诉、土地征用、房屋拆迁、劳动和社会保障等信访事项，不属于纪检监察机关受理范围，请依照相关法律法规向有处理权的部门反映。纪检监察机关信访举报，实行分级负责，归口办理原则，请依照干部管理权限，逐级反映，不要越级上访、重复走访，请自觉遵守来访事项，不要携带危险物品进入大厅，不要在大厅滞留，感谢你对我们工作的配合和支持”有违宪疑问，要求其公开书面形式的《来访提示信息公开申请书》（邮件编号：XA56938501231）。但中央纪委接访室至今未向申请人邮寄其广播的违宪违法《来访提示》及其发文单位的信息。
及时公开党务、政务、厂务、村（居）务等信息，保障群众知情权，一方面能够赢得群众的信任，进一步密切党群关系，另一方面，也有利于推动群众积极参与和监督身边的事务，更好地行使参与权和监督权。党员干部有义务有责任最大限度地保障群众的知情权。近年来，各级党委和政府一直在各项工作中不断扩大群众的知情权，出台了很多关于信息公开方面的规范性文件和制度。不按规定公开党务、政务、厂务、村（居）务等信息，侵犯群众知情权，是为党纪所不允许的（参见《党员必须远离的100种违纪行为》编写组编．北京：人民出版社，2017年7月版，第307页第77种）。

其一，违犯、不遵守、否定和侵犯了控告人享有《中华人民共和国监察法》第五十四条的强制性义务和接受民主监督权，监察机关应当依法公开监察工作信息，接受民主监督、社会监督、舆论监督。
【释义】
本条是关于监察机关接受外部监督的规定。
规定本条的主要目的是设定监察机关自觉接受各方面监督的义务。
党的十九大报告指出，要加强对权力运行的制约和监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子。强化自上而下的组织监督，改进自下而上的民主监督，发挥同级相互监督作用，加强对党员领导干部的日常管理监督。

本条规定主要包括两个方面内容：
一是依法公开监察工作信息。各级监察委员会应当进一步建立健全监察工作信息发布机制，在主流媒体和主要网站第一时间发布监察工作信息，主动公开工作流程，自觉接受人民群众和新闻媒体监督。尤其是对于社会广泛关注、涉及人民群众切身利益的重大案件查办等工作，监察机关要严格执行有关规定，及时将有关情况向社会公开：
———《中华人民共和国监察法》释义，中共中央纪律检查委员会中华人民共和国国家监察委员会法规室编写，北京：中国方正出版社，2018年3月版，第241～242页。

其二，违犯了《中国共产党党务公开条例（试行）》第二条规定：“本条例所称党务公开，是指党的组织将其实施党的领导活动、加强党的建设工作的有关事务，按规定在党内或者向党外公开。”第三条规定：“本条例适用于党的中央组织，党的纪律检查机关、工作机关以及其他党的组织。”

其三，违犯和侵犯了控告人享有《中国共产党党务公开条例（试行）》第七条的强制性义务和人民监督权的规定：“党的组织贯彻落实党的基本理论、……落实全面从严治党责任……，除涉及党和国家秘密不得公开或者依照有关规定不宜公开的事项外，一般应当公开。加强对权力运行的制约和监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行”。

其四，违犯和侵犯了控告人享有《中国共产党纪律处分条例》第一百一十一条 的强制性义务和群众知情权的规定：“不按照规定公开党务、政务、厂务、村（居）务等，侵犯群众知情权，对直接责任者和领导责任者，情节较重的，给予警告或者严重警告处分”。

（三）关于中纪委接访室对控告人反映国家机关和国家工作人员，党员领导干部在涉及房屋拆迁中的违纪违法犯罪控告，均以“涉法涉诉、房屋拆迁”，不属于纪检监察机关受理范围的违宪违法违纪行为。

很明显，这是对《宪法》，对法律的羞辱。中国监察制度改革为实现国家监察全面覆盖，其意义重大。当下，要特别警惕个别涉腐人员利令智昏，公然以身试法，给国家监察制度搞下马威，意图贬损《中华人民共和国宪法》和《监察法》及其监察委的公信力，以达到杯葛反腐大业的目的。

第一，中央纪委接访室的工作人员对控告人递交和邮寄的《违纪违法犯罪控告状》至今拒不“接收”也不“受理”的不作为行为，已经违犯、超越、否定、不遵守、不履行和侵犯了控告人享有《中华人民共和国宪法》第四十一条的禁止性规定和基本权利：“中华人民共和国公民对于对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。”

本条所规定的国家机关是指国家的各级权力机关、行政机关、审判机关、检察机关及其所属部门，所规定的国家工作人员，是指上述国家机关的领导人员和普通工作人员。
控告权是指公民向有关国家机关指控或者告发某些国家机关及其工作人员各种违法失职行为的权利。包括到司法机关就有关的刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼的案件进行告发，到党的纪律检查机关告发，到行政机关告发等。
¬¬———许安标 刘松山著《中华人民共和国宪法》通释，中国法制出版社，中国法制出版社，2004年版，第150页。

第二，中央纪委接访室的工作人员对控告人递交和邮寄的《违纪违法犯罪控告状》至今拒不“接收”也不“接受”的不作为行为，已经违犯、超越、否定、不遵守、不履行和侵犯了控告人享有《中华人民共和国监察法》第一条的立法目的：“为了深化国家监察体制改革，加强对所有行使公权力的公职人员的监督，实现国家监察全面覆盖，深入开展反腐败工作，推进国家治理体系和治理能力现代化，根据宪法，制定本法。”
【释义】
本条是关于立法目的和立法依据的规定。
规定本条的主要目的是明确制定、实施监察法所要实现的价值和所要达到的目标，以及监察法的上位法依据。
监察法的立法目的主要有四个方面：
一是深化国家监察体制改革。这是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策部署，是事关全局的重大政治体制改革，涉及政治权力、政治体制、政治关系的重大调整，目的是加强党对反腐败工作的统一领导，构建集中统一、权威高效的监察体系。党的十九大对此作出战略部署，要求将改革试点工作在全国推开，组建国家、省、市、县监察委员会，制定监察法。出台监察法就是贯彻落实党中央的决策部署，使党的主张通过法定程序成为国家意志，以立法形式将实践证明是行之有效的做法和经验上升为法律，将改革的成果固定化、法治化。
二是加强对所有行使公权力的公职人员的监督，实现国家监督全面覆盖在我国，党是领导一切的，所有行使公权力的国家机关都属于“广义政府”范畴。在人民群众眼里，无论人大、政协，还是“一府两院”，都代表党和政府，都要践行全心全意为人民服务的根本宗旨。党的十八大以来，党内监督得到有效加强，强化了全面从严治党政治责任，监督对象覆盖了所有党员，这也为国家监察覆盖所有行使公权力的公职人员作了示范、打了基础。制定监察法，就是要贯彻落实上述改革精神，以法律的形式全面填补国家监督空白，实现国家监察对所有行使公权力的公职人员的监督全覆盖，将公务员及参照公务员法管理的人员，法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员，国有企业管理人员，公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员，基层群众性自治组织中从事管理的人员以及其他依法履行公职的人员 统一纳入监察范围，由监察机关按照管理权限进行监察。原来检察机关只侦查职务犯罪行为，监察法规定监察机关既调查公职人员的职务违法行为，又调查职务犯罪行为。
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①  参加Reinhard Zimrmermann,The Law of Obligations-Roman foundations of the ciuil-ian tradion,Oxford University Press,1996,p.85.
②  Reinhard Zimrmermann,The Law of Obligations-Roman foundations of the ciuil-ian tradion,Oxford University Press,1996,p.82.
③  [德]迪特尔•梅迪库斯：《德国民法总论》，邵建东译，北京：法律出版社，2000年版，，第461页。
④   [德]迪特尔•梅迪库斯：《德国民法总论》，邵建东译，北京：法律出版社，2000年版，，第461—462、472页。
⑤   Hein Koetz.：《欧洲合同法（1）》，潮见佳男、中田拜博译、松冈久和译，东京法律文化社1999年社，第164页以下。
⑥   最高法研究室编著，沈德咏主编：《最高人民法院关于合同法司法解释（二）理解与适用》，人民法院出版社2009年版，第20页。
⑦   这里的公共利益是指要求此类法律关系具有清晰度和公开性的公共利益（或第三人的利益），而不是指任何一项公共利益。参见[德]卡尔拉论茨：《德国民法通论》（下册），王晓晔译，北京：法律出版社，2003年版，，第557页注2。
⑧  [德]卡尔拉论茨：《德国民法通论》（下册），王晓晔译，北京：法律出版社，2003年版，，第557页。
⑨  王利明 崔建远著：《合同法新论•总则》修订版，中国政府大学出版社，2000年版，第168页。
⑩  唐德华主编：《合同法审判实务》，人民法院出版社2000年版，第749页。
⑾  Chitty on Contracts: Vol． General Principles, Lond0n: Sweet ＆ MaxwellLtd．1994,p．264.
⑿   转引自[美]A．L．科宾：《科宾论合同》（上册），王卫国、徐国栋、夏登峻译，北京：大百科全书出版社，1997年版，第482页。
⒀  尹田：“契约自由与社会公正的冲突与平衡”，载梁慧星主编：《民商法论丛》（第2卷），北京：法律出版社，1994年版，第270页。
⒁  [德]康拉德•茨威格特、海因•克茨：“合同形式”，纪海龙译，载《中外法学》2000年第一期，第91页。
⒂  最高人民法院民事审判第一庭编著：《最高人民法院关于审理商品房纠纷案件司法解释的理解与适用》，人民法院出版社2003年版第80页。
⒃   国务院法制办、建设部：《城市房屋拆迁管理条例释义》，知识产权出版社，2001年版，第86-87页。
⒄  《党的第十八大以来中央纪委历次全会工作报告汇编》/法律出版社法规中心编．法律出版社，2016年版，第19～20页。