美国解密对台"六项保证"是公开挑战"一中原则"

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随着中国大幅升高对台军事威胁与统战渗透，美国的对台立场与承诺已从过去的刻意“模煳”转为逐渐“清晰”。（汤森路透）

近期，美国国务卿蓬佩奥（Mike Pompeo）于10月21日表示，美国对台政策并未改变；但他在11月12日受访时则公开表态：“台湾依然不是中国的一部分（Taiwan has not been a part of China）。”国务院发言人于11月14日进一步说明，将近40年来，美国的“一个中国政策”一直以《台湾关系法》、《美中三公报》、与“六项保证”为指引。11月25日，美国国务院的政策规划办公室主任伯科维茨（Peter Berkowitz）受访时强调：“依我看来，保护台湾的自由与独立（Taiwan's freedom and independence）是当务之急。”

其实，雷根政府在1982年所提的对台“六项保证”中，不仅有两项关于对台军售，另有一项更是明确承诺“（美国）未改变关于台湾主权的立场”。换言之，蓬佩奥以及国务院发言人日前所要强调的是，过去近40年来的美国两党政府皆遵循当年雷根的对台政策，信守各项对台承诺，并延续美国对台湾主权的立场。

然而，在雷根政府之前，美国对台湾法律地位的立场到底为何？蓬佩奥是否真的是美国史上第一位国务卿公开表态“台湾不属于中国”？倘若川普政府并未改变美国对台政策，那蓬佩奥的谈话为何在台湾引发话题？近期“六项保证”解密以及蓬佩奥谈话的重要性为何？本文将讨论并尝试回答以上问题，并说明当前美国对台政策即使基本内涵不变，但在“台湾主权归属”以及“对台军售”等议题上，已从“刻意模煳”转为“态度清晰”，藉以协助台湾有效吓阻来自中国的威胁与侵略。

美国对台湾主权问题的最初立场：台湾法律地位应透过国际机制以和平方式解决

二战终战时，中华民国于1945年10月25日开始“军事占领”台湾，却迳自宣称自当日起，台湾业已“光复”而重回中国版图。然而，如同其他多数盟国政府，美国官方从不承认中国此一违反国际法之片面主张，甚至在1970年代以前，数度表达“台湾地位未定”之立场，公开否认中国已取得台澎领土主权，明确主张台湾并非中国领土。

早于1946年10月，中华民国驻日代表处即电告外交部，指出“惟近月以来，总部（按，由美国政府所主导并负责占领日本事宜的“驻日盟军总部”）意见纷歧，一部分人员个人表示，按照国际公法，台湾人民须待盟国签订对日和约将台湾正式归还中国后，始得恢复中国国籍”。1946年11月21日，美国国务院就此事照会中华民国驻美大使馆，明确指出：从法律观点而言，“台湾主权之移转尚待正式化”。1949年4 月 15 日，美国国务卿新闻特助麦克德莫特（Michael McDermott）亦公开表示：“战时的台湾地位与千岛群岛完全一样。其最终地位将在我们（与日本）签订和平条约时决定。”

1950年6月27日（亦即韩战爆发后两日），美国总统杜鲁门（Harry Truman）明确采取“台湾地位未定”之立场，公开声明：“台湾未来的地位，必须等待太平洋区域安全之恢复，与日本缔结和约时，或经联合国考虑后，才能确定。”1950年8月25日，美国驻联合国大使奥斯汀（Warren Austin）致函联合国秘书长，就美国对台立场表达七点声明，其中第四点部分如下：“该岛屿（即，台湾）的实际地位系盟军在太平洋战胜而取自日本之领土。如同其他类似状况之领土，台湾的法律地位有待国际行动来决定其前途，始能确定。”

1950年9月21日，美国国务卿艾奇逊（Dean Acheson）亦致函联合国秘书长，表明：“将台湾正式转移给中国，必须等待完成与日本之议和或其他适当的正式处置（Formal transfer of Formosa to China was to await the conclusion of peace with Japan or some other appropriate formal act）”，而“美国对台湾并无领土野心，亦不寻求对台湾的特殊地位或特权。美国并且相信，台湾及其近八百万居民之前途，应依循联合国宪章而以和平方式解决。”

我们可以发现，最迟不晚于1950年，美国总统杜鲁门及国务卿艾奇逊皆已公开表达“台湾未来的地位仍有待决定”以及“台湾领土主权尚未正式移转给中国”之看法；亦即，皆已代表美国政府最高层，对外公开宣示“台湾仍不属于中国”。这比美国现任国务卿蓬佩奥于2020年重提“台湾依然不是中国的一部分”，整整早了70年。

《对日和约》未确定台湾主权归属：强化美国所持之“台湾地位未定论”

然而，由美国主导且于1952年4月28日生效之《对日和平条约》或《旧金山和约》虽明文规定“日本放弃对于台湾及澎湖群岛之一切权利、权利名义与要求（Japan renounces all right, title and claim to Formosa and the Pescadores）”，却因盟国之间无法达成共识，并未对台澎主权归属做出“最终处置”。对美国政府而言，对日和约仅规定日本放弃台澎，未明订之后台澎主权属谁，更加强化了美国所持的“台湾地位未定”以及“台湾不是中国一部分”的立场。

1954年12月1日，美国国务卿杜勒斯就即将签署的《中华民国与美利坚合众国间共同防御条约》召开记者会，并答覆道：“台湾与澎湖在法律上之主权从未（在二战后）被决定过。这是因为《对日和平条约》仅涉及日本放弃对这些岛屿的权利与权利名义，但未来的主权归属并未被《对日和平条约》决定，亦未由《中华民国与日本国间和平条约》（按，又称《台北和约》）所决定。因此台湾与澎湖这些岛屿的法律地位与向来属于中国领土之沿海岛屿（按，金门与马祖）的法律地位并不相同。”换言之，杜勒斯以美国国务卿之身分，再度公开宣示美国政府认为“台湾领土主权未定”以及“台湾不属于中国”之立场。

在1969年于美国参议院外交委员会的一场听证会上，国务院再度表明美国对台湾法律地位的立场：“在1951年9月8日于旧金山所签署的《对日和平条约》第二条仅规定‘日本放弃对于台湾及澎湖群岛之一切权利、权利名义与要求’。同样的文字也被用于1952年4月28日所签署的《中华民国与日本国间和平条约》第二条。在任一条约中，日本皆未割让此地区给任何特定的实体。由于任何既存的国际处置皆未处理台湾与澎湖（的主权归属），此地区的领土主权遂成为有待未来国际解决之未定问题。”这是美国与中华人民共和国关系正常化之前，美国政府最后一次公开表达其对台湾法律地位的立场，仍明确维持“台湾地位未定”之见解，否认中国已取得台澎主权。

上述1969年美国官方对台湾主权问题所表达之看法，亦被引述于美国国务院法律顾问史塔（Robert Starr）在1971年7月所撰“台湾的法律地位”备忘录之中。该备忘录并总结道：“我们（美国）已表明，我们的主要考量是这些（台湾地位的）相关争议应透过不诉诸武力的和平手段解决。在获致这样的解决之前，我们将接受我们所发现的现实状况，持续就攸关双方利益的事务，分别与中华人民共和国政府及中华民国政府打交道。”

美中关系正常化后：美国仍维持“台湾地位未定”之立场，但避谈台湾主权问题

美国在1970年代初期开始寻求其与中华人民共和国关系之正常化，两国并于1979年1月1日正式建交。然而在建交前后所签署的《美中三公报》之中，美国仅“认知”（acknowledge）但从未“承认”（recognize）中方关于“台湾是中国的一部分”之立场。1979年，卡特政府的官员在听证会上解释，美国虽然“认知”到“中国的立场”为台湾是中国的一部分，但也强调“美国本身并未同意这个（中方的）立场”。

事实上，不论是美国国会在1979年所制定的《台湾关系法》还是雷根政府在1982年所提出的对台“六项保证”，皆以“台湾不是中国的一部分”为前提，并认为美国对台军售以及其他对台承诺皆不构成“干涉中国内政”之问题。对台“六项保证”中有两项是关于美国对台军售，另有一项则有关美方对台湾地位的立场，亦即：美国“未同意设定终止对台军售的日期”、“未同意就对台军售议题向中华人民共和国徵询意见”、以及“未改变关于台湾主权的立场”。换言之，即便签署了《美中三公报》，美国政府仍认为“台湾法律地位未定”，依然否认中国拥有对台主权。1982年美中签订《八一七公报》后不久，美国国务院向参议院提交书面答覆时保证：“美国对台湾主权问题不采取立场。”这里所说的，当然不是美国对台湾主权地位毫无看法，而是说美国就台湾主权争议之“最终解决”并未采取特定立场。

然而遗憾的是，为促进美中“交往”（engagement）的政策，美国政府自1970年代起即避免公开谈论“台湾法律地位”问题，亦迴避正面挑战中国所虚构的“台湾为中国一部分”之主张。尤有甚者，华府的“一中政策”具备相当弹性与刻意模煳，因而常被误会与北京的“一中原则”并无二致。这不仅让一般民众与媒体记者，甚至是部分学者与高阶官员，误以为美国已承认“台湾为中国的一部分”。1994年９月，当克林顿总统的白宫新闻秘书麦柯里（Mike McCurry）被问及美国政府是否认为“台湾是中国的一部分”时，他竟回答道：“绝对是的。这一直是我方‘一中政策’的一贯特色”。这真是个骇人听闻的严重错误，即便他在隔年已对此说法做出更正。

美国国会与川普政府重申对台“六项保证”并挑战“一中原则”

有鉴于美国“一中政策”的消极模煳与高度误导性，总部位于华府的“台湾人公共事务会”（FAPA）多年来即不断唿吁美国政府应明确重申对台“六项保证”，并公开挑战北京的“一中原则”，严词驳斥“台湾是中国一部分”之谬论。令人振奋的是，上述FAPA的长期倡议与诉求皆已在近年逐一实现。

2016年美国参众两院通过一项共同决议案，条列对台“六项保证”之具体内容，并清楚确认《台湾关系法》与“六项保证”均为美台关系之“基石”（cornerstones），且强烈要求美国总统与国务院公开承认“六项保证”具备此一地位。近年来，为落实上述国会共同决议案，美国行政部门在《台湾关系法》及《美中三公报》之外，的确更常提及并强调“六项保证”在美国对台政策上之重要性。

今年8月，美国在台协会（AIT）更公布一份解密的1982年８月之电报，揭示“六项保证”的原文内容，且表明“六项保证”始终是美国对台及对中政策的“基本要素”（a foundational element）。与此同时，AIT亦公布另一则解密的1982年７月之电报，阐明：美国逐步减少对台军售之意愿，取决于中华人民共和国延续其和平解决台湾问题的承诺；美国对台军售之基准将持续依照台湾实际的防卫需求而定；亦即，倘若北京升高对台敌对之态度，美国亦将增加对台军售，以资平衡。美国公布这两份解密电报，无疑是在中国大幅提高对台威胁之际，为美国对台“军售正常化”提供政策依据。紧接着，美国在今年10月至12月初已共计宣布4次对台军售，使得川普任内的对台军售已高达11次。这将大幅增强台湾的威慑及不对称作战能力，以有效吓阻中国武力犯台。

近日，美国政府更是公开挑战北京的“一个中国原则”，直接驳斥“台湾是中国一部分”的谬论。今年11月12日，美国国务卿蓬佩奥在接受访问时公开宣示：“台湾依然不是中国的一部分，且雷根政府为制定对台政策所做的工作也承认这点，而过去35年多以来，美国两党政府皆遵循这些政策”。他并指出，美国对台承诺确实是“跨两党”的共识；台湾是民主典范，美国必须履行它的对台承诺与义务，而中国也应该履行它对台湾人民的承诺。蓬佩奥这里所说的中国对台承诺，无疑是指当年美中建交时，中国曾在美国要求下承诺将以和平方式解决台湾问题。

国务院发言人在11月14日更进一步阐明，美国的“一个中国政策”与北京的“一个中国原则”明显不同；中共主张中国对台湾拥有主权，但“美国对台湾主权不采取立场”。如同之前所提及的1982年国务院向参院所提之书面答覆，这里当然也不是意指美国对台湾法律地位毫无立场，而是说美国对台湾主权争议之“最终解决”不采取既定立场，但坚持必须以和平方式解决。

美国对台政策逐渐“清晰”:“台美关系正常化”仍有待持续推动

回顾美国自二战终战以来对台湾主权归属之看法，我们可以发现，美国在过去70多年来一直维持“台湾法律地位未定”的基本立场，否认中国拥有台澎领土主权。然而，自1970年代“美中关系正常化”以来，虽然美国仅“认知”而未“承认”中国关于“台湾是中国的一部分”的立场，美国却刻意消极地不挑战中国对台湾的主权声索，迴避对台湾主权问题表态。

蓬佩奥日前以美国国务卿身分公开评论台湾主权问题，论其谈话“内容”，只不过延续美国几十年来的既定立场。不像某些评论所说的那样，蓬佩奥其实并非美国史上第一位公开宣示“台湾不属于中国”的国务卿。蓬佩奥谈话的真正重要性在于，这是美国政府在过去50年左右以来首度再次“表态”台湾并非中国领土，公开挑战北京的“一中原则”，并将此留在美国官方谈话的纪录上。他亦强调过去35年多以来的美国两党政府皆维持此一立场，并且遵循雷根政府对台“六项保证”之政策。言下之意即是，不论未来美国政权如何轮替，美国政府依然会维持长期及跨党派的对台承诺，坚决否认中国已拥有台澎主权。

美国不仅在“法律战”上持续将“台湾问题国际化”，反驳北京所谓“台湾问题属于中国内政”的荒谬说法，亦在军事上透过对台军售与训练交流，积极协助台湾提升防御吓阻能力。近期AIT公布“六项保证”解密电报以及美国一连串的对台军售，不仅已确立对台“军售正常化”，而且意在提醒北京，当初美中建交是有条件的，一旦中国违背和平解决台湾问题的承诺，升高对台湾的敌意，则美国将依照台湾实际的防卫需求而增加对台军售。

此外，值得庆幸的是，美国两党皆已认清中共政权对美国、台湾、印太地区、甚至是全球的战略威胁与安全挑战，也因而放弃已明显失败的美中“全面交往”政策。不仅美国国会内“跨党派”的对台支持更胜以往，且在近年通过了许多挺台法案与决议，美国政府更是积极提升美台关系，显然已将台湾纳为美国“抗中围堵”大战略中的重要一环。

显而易见地，随着中国大幅升高对台军事威胁与统战渗透，美国的对台立场与承诺已从过去的刻意“模煳”转为逐渐“清晰”。接下来不论是谁将入主白宫，本届川普政府已在台美关系上留下难以改变的重要“政策遗产”。美国势必将继续挑战北京的“一中原则”，坚持“台湾不是中国的一部分”，并延续与加强对台军售，要求台海争议必须以和平方式解决。可以预见的是，美国与民主台湾的合作伙伴关系将更为紧密与深化。即便如此，台美互动交往上仍有诸多不合理的限制。“台美关系正常化”仍有待完成，而这也是FAPA所长期努力推动的目标，盼能早日促成美国“外交承认”台湾，且协助台湾以主权国家之身分平等地参与国际组织。

※作者为“台湾人公共事务会”（FAPA）政策研究员；美国维吉尼亚大学法学博士。