朱桂英致习近平主席违纪违法犯罪控告状

从头越

朱桂英致习近平主席违纪违法犯罪控告状

违纪违法犯罪控告状（六）

《行政强制执行行为》违法

监察法的立法目的主要有四个方面：

一是深化国家监察体制改革。这是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策部署，是事关全局的重大政治体制改革，涉及政治权力、政治体制、政治关系的重大调整，目的是加强党对反腐败工作的统一领导，构建集中统一、权威高效的监察体系。党的十九大对此作出战略部署，要求将改革试点工作在全国推开，组建国家、省、市、县监察委员会，制定监察法。出台监察法就是贯彻落实党中央的决策部署，使党的主张通过法定程序成为国家意志，以立法形式将实践证明是行之有效的做法和经验上升为法律，将改革的成果固定化、法治化。

二是加强对所有行使公权力的公职人员的监督，实现国家监督全面覆盖在我国，党是领导一切的，所有行使公权力的国家机关都属于“广义政府”范畴。在人民群众眼里，无论人大、政协，还是“一府两院”，都代表党和政府，都要践行全心全意为人民服务的根本宗旨。党的十八大以来，党内监督得到有效加强，强化了全面从严治党政治责任，监督对象覆盖了所有党员，这也为国家监察覆盖所有行使公权力的公职人员作了示范、打了基础。制定监察法，就是要贯彻落实上述改革精神，以法律的形式全面填补国家监督空白，实现国家监察对所有行使公权力的公职人员的监督全覆盖，将公务员及参照公务员法管理的人员，法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员，国有企业管理人员，公办的教育、‘科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员，基层群众性自治组织中从事管理的人员以及其他依法履行公职的人员 统一纳入监察范围，由监察机关按照管理权限进行监察。原来检察机关只侦查职务犯罪行为，监察法规定监察机关既调查公职人员的职务违法行为，又调查职务犯罪行为。

三是深人开展反腐败工作。各级监察委员会与同级纪委合署办公，根据监察法的规定对行使公权力的公职人员进行监督、调查职务违法和职务犯罪、开展廉政建设和反腐败工作，有利于加强党对党风廉政建设和反腐败斗争的统一领导 形成工作合力，推进标本兼治，夺取反腐败斗争压倒性胜利，必将进一步增强人民群众对党的信心和信任 厚植党执政的政治基础。是推进国家治理体系和治理能力现代化。不断提升治国理政水平是我们党全面领导、长期执政的题中之义。党和国家治理体系包括两个方面：（1）依规治党，依据党章党规党纪管党治党建设党；(2）依法治国，依据宪法法律法规治国理政。目前，党内监督已经实现全覆盖，而行政监察主要限于对行政机关及其工作人员的监督，覆盖面窄，二者不相匹配。实行国家监察是对公权力最直接最有效的监督，监察全覆盖和监督的严肃性实效性直接关乎党的执政能力和治国理政科学化水平。制定监察法，就是落实党中央关于监察体制改革的决策部署，通过制度设计补上行政监察范围过窄的短扳，真正把所有公权力都关进制度笼子，体现依规治党与依法治国、党内监督与国家监察有机统一，探索出一条党长期执政条件下实现自我净化的有效路径，将制度优势转化为治理效能，推进治理体系和治理能力现代化，为人类社会贡献中国智慧和中国方案。

监察法的立法依据是宪法。宪法是国家的根本大法，具有最高的法律效力，制定法律、行政法规等都必须以宪法为依据。十三届全国人大一次会议审议通过的宪法修正案在“国家机构”一章中专门增写“监察委员会”一节，并在其他部分相应调整充实有关监察委员会的内容，确立了监察委员会作为国家机构的法律地位，为设立国家和地方各级监察委员会提供了本法保障，为制定监察法提供了宪法依据。

———《中华人民共和国监察法》释义，中共中央纪律检查委员会中华人民共和国国家监察委员会法规室编写，北京：中国方正出版社，2018年3月版，第051～054页。

第三，中央纪委接访室的工作人员对控告人递交和邮寄的《违纪违法犯罪控告状》至今拒不“接收”也不“受理”的不作为行为，已经违犯、超越、否定、不遵守、不履行和侵犯了控告人享有《中华人民共和国监察法》第三条的禁止性规定和控告权：“各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关，依照本法对所有行使公权力的公职人员（以下称公职人员）进行监察，调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作，维护宪法和法律的尊严。”

【释义】

本条是关于监察委员会性质和职能的规定。

规定本条的主要目的是明确监察委员会在国家机构中的地位和作用。

本条规定主要包括两个方面内容：

一是监察委员会的性质。监察法规定各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关。根据党中央关于深化国家监察体制改革的部署，监察机关与党的纪律检查机关合署办公。纪委是党内监督的专责机关，将监察委员会定位为行使国家监察职能的“专责机关”与纪委定位相匹配。

监察委员会作为行使国家监察职能的专责机关，与党的纪律检查机关合署办公，从而实现党对国家监察工作的领导，是实现党和国家自我监督的政治机关，不是行政机关、司法机关。党的十八大后，党的纪律检查工作实现了纪严于法、纪在法前的转化，填补了“好同志”和“阶下囚”之间党内监督空间。而国家监察体制改革，则是以法律为尺子，全面填补国家监督的空白。过去行政监察的对象主要是行政机关的工作人员，检察院主要是侦办国家工作人员职务犯罪，不管职务违法行为。改革后，监察委员会依法行使的监察权，不是行政监察、反贪反渎、预防腐败职能的简单叠加，而是在党直接领导下，代表党和国家对所有行使公权力的公职人员进行监督，既调查职务违法行为，又调查职务犯罪行为，依托纪检、拓展监察、衔接司法，实际上是新的拓展、新的开创，实现了“一加一大于二、等于三”，监督对象和内容多出了一块，有新内容，是新创举，与司法机关的职权、性质有着根本不同。

值得注意的是，“专责机关”与“专门机关”相比，不仅强调监察委员会的专业化特征、专门性职责’，更加突出强调了监察委员会的责任，行使监察权不仅仅是监察委员会的职权，更重要的是职责和使命担当。

二是监察委员会的职能。根据监察法的规定，监察委员会具有三项职能：（1）对所有行使公权力的公职人员进行监察；（2）调查职务违法和职务犯罪；（3）开展廉政建设和反腐败工作，维护宪法和法律的尊严。监察法对监察委员会职能的规定，与党章关于纪委主要任务的规定相匹配。

需要注意的是，监察机关行使的是调查权，不同于侦查权。监察法规定的执法主体是与党员的纪律检查机关合署办公的国家监察机关；监督调查对象是行使公权力的公职人员，而不是普通的刑事犯罪嫌疑人；调查的内容是职务违法和职务犯罪，而不是一般刑事犯罪行为。在案件调查过程中，既要严格依法收集证据，也要用党章党规党纪、理想信念宗旨做被调查人的思想政治工作，一靠组织的关怀感化被调查人，让他们真心认错悔过，深挖思想根源，而不仅仅是收集证据，查明犯罪事实。

———《中华人民共和国监察法》释义，中共中央纪律检查委员会中华人民共和国国家监察委员会法规室编写，北京：中国方正出版社，2018年3月版，第061～064页。

第四，中央纪委接访室的工作人员对控告人递交和邮寄的《违纪违法犯罪控告状》至今拒不“接收”也不“受理”的不作为行为，已经违犯、超越、否定、不遵守、不履行和侵犯了控告人享有《中华人民共和国监察法》第五条的强制性义务和控告权：“国家监察工作严格遵照宪法和法律，以事实为根据，以法律为准绳；在适用法律上一律平等，保障当事人的合法权益；权责对等，严格监督；惩戒与教育相结合，宽严相济。”
【释义】

本条是关于监察工作原则的规定。

规定本条的主要目的是保证监察机关以法治思维和法治方式开展工作，严格贯彻“惩前毖后、治病救人”等党的政策和策略。

监察工作的原则主要有四个方面内容：

一是严格遵照宪法和法律，以事实为根据，以法律为准绳。以事实为根据，以法律为准绳，是正确开展监察工作不可分割的两个方面。事实是前提，是基础和根据，法律是标准、尺度，二者相互联系，缺一不可。“以事实为根据”， 主要是指公职人员是否违法犯罪，罪轻还是罪重，都要以事实为根据，对事实情况既不夸大，也不缩小，做到客观公正。“以法律为准绳”，是指监察机关开展监察工作，包括案件线索处置、初核、立案、调查、作出处置决定等都要以监察法等法律法规为标准。

二是在适用法律上一律平等，保障当事人的合法权益。“在适用法律上一律平等”，是指监察机关对所有监察对象，不论民族、职业、出身、性别、教育程度都应一律平等地适用法律，不允许有任何特权。“保障当事人的合法权益”，是指严格遵循相关法律规定，不得违法侵犯公民、法人和其他组织的合法权益。这里的“当事人”，既包括被调查人也包括涉案人员等其他人员。

三是权责对等，严格监督。这总结了党的十八大以来管党治党做法和经验，体现了行使权力和责任担当相统一的思想，有多大的权力就要承担多大的责任，权力就是责任，有权必有责，有责要担当，不担当要问责，也体现严管就是厚爱，信任不能代替监督。需要强调的是，监察机关既要监督乱作为，也要管消极的不作为、慢作为，保证公权力正确行使。

四是惩戒与教育相结合，宽严相济。惩前毖后治病救人，是我们党的一贯方针，是我们党从丰富的实践经验和深刻的历史教训中总结出来的。历史证明，只有坚持这一方针，才能达到既严明法纪、又团结同志的目的。惩戒与教育相结合，宽严相济原则是惩前毖后、治病救人方针在监察工作中的具体体现。反腐败斗争的政策性、政治性强。惩戒与教育相结合，宽严相济原则体现了党的十八大以来监督执纪“四种形态”的思想和理念，同时也是从当前反腐败斗争形势依然严峻复杂的实际出发而作出的规定。惩戒与教育相结合；宽严相济是监察委员会开展工作的重要遵循。改革后，监察委员会的主要职能不只是调查，不光是针对“第四种形态”。监察的首要职责是监督。监察委员会不是单纯的办案机构。监察委员会有很重要的监督职能，体现在代表党和国家，依照宪法、监察法和有关法律法规，确保党和国家的路线方针政策贯彻落实，确保权力不被滥用、权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子。监察委的监督和纪委的监督在指导思想、基本原则上是高度一致的，咬耳扯袖、红脸出汗，做思想政治工作的目的都是为了惩前毖后、治病救人，抓早抓小、动辄则咎，防止党员干部和公职人员要么是“好同志”、要么是“阶下囚”。

———《中华人民共和国监察法》释义，中共中央纪律检查委员会中华人民共和国国家监察委员会法规室编写，北京：中国方正出版社，2018年3月版，第068～071页。

第四，中央纪委接访室的工作人员对控告人递交和邮寄的《违纪违法犯罪控告状》至今拒不“接收”也不“受理”的不作为行为，已经违犯、超越、否定、不遵守、不履行和侵犯了控告人享有《中华人民共和国监察法》第十五条的强制性规定和基本权利，监察机关对下列公职人员和有关人员进行监察：

（一）中国共产党机关、人民代表大会及其常务委员会机关、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院、中国人民政治协商委员会、各级委员会机关、民主党派机关和工商业联合会机关的公务员，以及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员；

（二）法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员；

（三）国有企业管理人员；
（四）公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员；
（五）基层群众性自治组织中从事管理的人员；
（六）其他依法履行公职的人员。

第六，中央纪委接访室的工作人员对控告人递交和邮寄的《违纪违法犯罪控告状》至今拒不“接收”也不“受理”的不作为行为，已经违犯、超越、否定、不遵守、不履行和侵犯了控告人享有《中华人民共和国监察法》第三十五条的无条件义务规范和控告权，监察机关对于报案或者举报，应当接受并按照有关规定处理。对于不属于本机关管辖的，应当移送主管机关处理。

【释义】

本条是关于监察机关处理报案、举报的规定。

人民群众的报案和举报是监察机关发现和查处职务违法犯罪行为的重要线索来源和渠道，明确监察机关接受报案或者举报的义务，有利于保护人民群众参与反腐败斗争的积极性。

人民群众的报案和举报是监察机关发现和查处职务规定主要包括两个方面内容：

一是监察机关接受报案或者举报的义务。根据本条规定，监察机关对人民群众的报案或者举报应当接受。按照监察机关内部职责分工，由信访部门负责统一接受群众的来信来访和报案。举报材料，逐件登记并分类摘要后，再按照程序报批后按照规定办理。“报案”，是指有关单位和个人（包括案件当事人）向监察机关报告其知道的公职人员涉嫌职务违法犯罪事实或者线索的行为；“举报”，是指当事人以外的其他知情人向监察机关检举、揭发公职人员涉嫌的职务违法犯罪事实或者线索的行为。

二是关于报案或者举报的移送。主要有两层意思。

对属于监察事项，但不属于该监察机关管辖，应当移送有管辖权的监察机关处理；对不属于监察事项，应当由别的主管机关管辖，应当移送相应机关处理。

此外，监察机关应当建立严格的保密制度，严禁泄露举报事项、处理情况以及与举报人相关的信息，这样有利于保护报案人、举报人及近亲属的安全，也有利于保护人民群众与职务违法犯罪作斗争的积极性。

需要说明的是，虽然本法对监察机关管辖监察事项的原则有明确规定，但为了方便人民群众报案、举报，本条对单位和个人报案或者举报的监察机关未做限制，即发现公职人员涉嫌职务违法犯罪事实或者线索的单位和个人，可以向任何层级的监察机关报案或者举报。至于具体归哪一个监察机关管辖，由该监察机关收到报案、举报后，再根据法律规定确定。

———《中华人民共和国监察法》释义，中共中央纪律检查委员会中华人民共和国国家监察委员会法规室编写，北京：中国方正出版社，2018年3月版，第174～176页。

第七，中央纪委接访室的工作人员对应当受理的问题不予受理的不作为行为，已经超越、规避、不遵守、不履行和违犯了《党的纪律检查机关案件审理工作条例》第十三条定性准确的义务规范，认定问题的性质，必须在事实清楚、证据确凿的基础上，以党章、《关于党内政治生活的若干准则》、党的方针政策和国家的法律法规为准绳，进行具体分析，是什么性质的问题就定什么性质。性质难以确定的，用写实的办法作出结论。

【释义】本条要求审理案件要做到定性准确。

一、定性准确的概念

定性是判断违纪错误的性质。定性准确，就是指对违犯党纪、政纪的案件，根据党和国家的方针、政策和法律、法规，以及党纪政纪处分条规要准确地认定案件性质。

定性准确包含有三层次的内容：（一）定性准确应建立在事实清楚、证据确凿的基础上；（二）所认定的错误性质应具备这种性质错误的构成要件；（三）适用党国家的方针、政策和法律、法规及党纪处分条规要准确。

二、定性准确的作用

定性准确，是正确处理违纪案件的关键。定性是办案人员对案件中具体违纪行为的本质属性或主要特征进行高度概括和归纳的过程，是判断是与非，正确与错误的界限的过程，对案件的正确处理起着关键的作用。定性不准，必然会导致对案件的错误的处理。如果定性低了，把受贿错误定性为受礼错误，处分必然就轻，如果定性高了，把侵占定为贪污，处分必然就重。当前，在有的地方，有的部门不同程度地存在的执纪不严，失之于宽、失之于软”的现象，除一些其他原因外，一个重要的原因、就是定性不准造成的；因此，案件审理部门一定要认真负责地把好政策关、定性关。

三、案件审理工作中做到定性准确应注意的几个问题

在审理工作中，要做到定性准确，应注意以下几个问题：

（一）要有正确的定性标准

认定案件的性质，主要有四个方面的标准：

1．党的路线、方针、政策。党的路线、方针、政策，集中体现了党和人民的利益，各级党的组织和全体党员必须坚持贯彻执行。任何违犯党的路线、方针、政策的行为，都是违犯党的纪律的行为。

2．党章、《准则》和党纪、政纪条规。党章、准则是各级党组织、全体党员必须自觉遵守的行为规范。党纪、政纪条规是党的纪律和行政纪律的具体化。它不仅规定了党员和监察对象应该做什么，而且还规定了如果违犯了党纪、政纪，应该给予何种相应的处分。

3．国家的法律、法规。任何违反国家法律、法规的行为都是违犯党纪、 政纪的行为。

4．社会主义的道德标准。

（二）要符合违纪构成要件

党纪、政纪处分条规是根据违纪错误的客观要件和主观要件相统一的原则来认定违纪错误性质的。违纪构成理论，就是指违纪构成要件理论，是构成违纪所必需的一切主观要件和客观要件的有机统一体。它与违纪的概念不同：违纪的概念回答的是“什么是违纪”问题，违纪构成回答的是“具备哪些要件违纪才能成立”的问题。但两者具有密切的联系，违纪的概念是违纪构成的基础，违纪构成是违纪概念的条件化。违纪构成要件，主要分为四个方面的要件。即违纪客体、违纪客观方面、违纪主体、违纪主观方面。

1．违纪客体

违纪客体，是指党内法规和国家的法律、法规所保护而为违纪行为所侵害的党内关系和社会关系。任何违纪行为都侵害一定的党内关系和社会关系，否则就不可能构成违纪。违纪客体通常分为三种：一是违纪的一般客体，指一切违纪所共同侵犯的客体，也就是党纪、政纪所保护的整个社会关系。二是违纪的同类客体，指某一类违纪所共同侵犯的客体，也就是党内法规和国家的法律、法规所保护的社会关系的某一部分。三是违纪的直接客体，指某一具体违纪行为所直接侵犯的具体的社会关系。如盗窃的直接客体是公共财产所有权。

在有关法律、法规和党纪、政纪条规中，有的条文明确地规定了违纪客体，也有不少条文并没有直接指出违纪客体。大体有以下几种情况：

（1）有的条文只指出违纪客体的物质表现。例如，中共中央发布的《中国共产党纪律处分条例（试行）》第五十七条，对贪污错误并没有明确规定违纪客体是社会主义公共财产的所有权，而只是指出了客体的物质表现——公共财物。

（2）有的条文只指出作为违纪行为所侵犯的党内关系和社会关系的主体——人（党员、监察对象），党组织或国家机关。例如，中央纪委《关于共产党员违反社会主义道德党纪处分的若干规定（试行）》第八条，条文只规定了诬告陷害他人、这里人是权利，而权利才是违纪客体。因此，不能把党内关系和社会关系的主体视为客体，否则就很容易在认定错误性质上发生差错。

（3）有的条文只指出对调整一定社会关系的某种法律规范或调整着党或调整着党内关系的某种党内法规的规范，但不能将法规本身作为违纪客体作为违纪客体，而应将法规所调整的社会关系或党内关系作为违纪行为所 侵害的客体。

（4）有的条文虽然没有指明违纪客体，但这些违纪客体本来是很明确的，是人们所应了解的常识，无需在条文中明白指出；而有些违纪客体可以通过行为的具体表现形式来确定。例如制作、复制、出售、传播淫秽物品，属于危害社会管理类行为，其侵害的客体就是社会管理秩序。在这里只要明确行为的具体表现形式，就能了解违纪的客体是什么。

2. 违纪客观方面

违纪客观方面，是指违纪人员所实施的危害党、危害社会的行为特征，在有些错误中还包括危害行为所造成的后果。说明违纪行为是在什么条件下，通过什么行为使客体受到侵害的；在认定危害后果时，需要确定该危害后果与行为人的危害行为之间是否存在因果关系。违纪客观方面的行为特征是多种多样的，一般来讲，可以把它们分为必要要件和选择要件两大类‘所谓必要要件就是一切违纪错误构成都必须具备的要件，没有这样的要件就没有违纪错误。例如，必须实施了违纪行为就是违纪错误构成客观方面的必要要件，没有实施违纪行为就不构成违纪错误。如果仅仅是思想活动，没有通过行为表现出来，就不可能对党和社会造成危害，自然不能认为是违犯了党纪、政纪。所谓选择要件，是指不是每一种错误在客观方面都必须具备的要件。如危害后果、违纪的地点、时间、手段并非每一违纪都必须具有，而只是某些违纪行为所必不可少的要件，如有些违纪行为必须是采取了特定的违纪方式后，才能构成违纪，例如盗窃错误，采取的是秘密窃取的方式；诈骗错误对采取的是欺骗的方法，使受害人产生错觉，自愿地交出财物；敲诈勒索错误，采取的是威胁的方式，迫使受害人交出财物。违纪行为在每个违纪错误构成中都居于重要地位。因此，在执纪工作实践中，首先必须查明受审查人是否实施了违纪行为。其次，要查明这一行为是不是行为人意识和意志的表现，如果查明一个行为人不是出于自己意识和意志而行动时，就不是党纪、政纪所指的行为，就不应当追究行为人责任。

不是出于行为人的意识和意志的行为，有以下几种情况；

（1）党员、监察对象在精神错乱时的行为，即使造成了某种危害，因为不是行为人的意识和意志的表现。不能构成违纪错误。

（2）党员、监察对象在身体被外力强制的情况下所实施的行为能否构成违纪，要具体分析。例如，某铁路扳道员在数名犯罪分子的捆绑下不能行使扳道的职责，致使火车出轨，造成重大损失。他的这一不作为是在身体被外力强制的情况下发生的，不是其意识和意志的表现，因比，不能构成违纪错误。

（3）党员、干部在无力克服障碍的情况下实施的行为，也不能认定是违纪行为。例如某党员领导干部在洪水到来之际。从然率领群众奋力抢险，仍没有能避免洪水造成的损失。那么他的行为没有构成失职错误。如果是他在可能的情况下未将汛情通知广大群众，本应避免或减少的损失未能避免或减少，致使造成人民群众的生命财产的损失，那么他就应负失职的责任。

违纪行为在客观上的表现是多种多样的，概括起来不外是作为与不作力。所谓作为，就是违纪者用积极的行动去实施党纪、政纪所禁止的行为。如贪污、受贿、通奸等都是以积极的作为的形式表现出来的。所谓不作为，就是消极地不去实施自己所应当实施的行为。而且，这种应当实施的行为是以党员和监察对象的某种特定义务为前提的，只有党员和监察对象负有特定的义务，并且是在能履行的情况下而不履行这种特定的义务造成或可能造成一定损失结果的时候，才能成为追究其责任的根据。

3．违纪主体

违纪主体，指具有责任能力，实施了危害党、国家和人民利益的某个机关、团体、企事业单位或个人。违犯党纪的主体必须是党员、党的组织；违反政纪的主体必须是国家行政机关及其工作人员和国家行政机关任命的其他人员。主体有一般主体和特殊主体之分。有些性质的错误对违纪主体的要求在一般主体的条件上还有其特殊的要求，这种主体就称为特殊主体。如贪污的主体就只能是党和国家工作人员或者经手、管理国家财物的人员这种特殊主体。而盗窃的主体就是一般主体。

责任能力。就是指一个人能辨认和控制自己行为的能力。不能辨认和控制自己行为的人，为无责任能力人。无责任能力的人实施的违纪行为，不能由其负责任，也不应给予纪律处分。如患有精神病的党员、监察对象，就是无责任能力的人。醉酒的人不属于无责任能力人，其违犯了党纪、政纪，应当按照规定给予党纪、政纪处分。

4．违纪主观方面

违纪主观方面，指违纪主体对于自己的行为及其危害结果所抱的心理态度。分为两个基本类别。一是必要要件，指故意或过失，它是任何违纪行为所必须具备的必要条件。故意违纪，是明知自己的行为会发生危害党和社会的结果，并希望或放任这种结果发生的一种心理态度。过失违纪、是应当预见自己的行为可能发生危害党和社会的结果；因为疏忽大意而没有预见，或者已经预见而轻信能够避免，以致这种危害结果发生的一种心理态度。违纪人员的行为在客观上虽然造成了损害结果，但不是故意或者过失，则不认为是违纪。二是选择要件，指违纪目的，是违纪人希望通过实施违纪行为达到某种结果的心理态度、它只是某些违纪行为构成不可缺少的要件。例如伪造车、船、邮、税、货票错误，必须具有营利的目的才能构成。

（三）要认真学习、熟练掌握、准确地运用党和国家的方针、政策和法律、法规

党和国家的方针、政策和法律法规，是制定党纪、政纪条规的依据。纪律处分条规中许多违纪错误的性质和特征。都是由党和国家的方针、政策和法律法规界定的。在纪律处分条规中，许多条款只规定了哪种错误应给予什么处分。而什么样的行为属于这种错误，其特征是什么，有的是由党纪政纪条规来规定的，但大部分是由党和国家的方针、政策和法律、法规来规定的。如党纪、政纪条规规定了对贪污错误的处理，但是，什么是贪污，其构成要件由全国人大通过的《中华人民共和国刑法》来规范的：规定了走私的处分标准，但什么是走私，其主要特征是什么则是由全国人大通过的《中华人民共和国海关法》加以规范的、因此，党和国家的方针、政策和法律、法规是正确认定案件性质的依据、在运用法律、法规认定案件性质时，要注意三个问题：

1．要从社会主义法律体系的结构上去把握法律、法规。社会主义法津体系的结构分为五个层次：宪法、法律、行政法规、地方性法规和规章。宪法是国家的根本大法，一切法律、法规和规章的制定都不得与宪法相抵触，抵触的即失去法律效力。行政法规和规章，不得与全国人大及其常委会制定的法律相抵触，抵触的即失去法律效力。地方性法规和规章，不得与国务院制定的行政法规相抵触，抵触的即失去法律效力。

2．要从社会主义法律体系的关系上去把握法律、法规。法津之间没有高低之分；处理法律之间的关系主要有两种：一是特别法与一般法的关系；二是后法（新法）与前法（旧法）的关系。特别法是指就某个问题作出特别规定的法律。一般法是指对该问题作出一般规定的法律。后法与前法，是根据法律生效的日期确定的，生效日期在后的法律，称为后法；生效日期在前的法律，称为前法。处理它们之间关系，应遵循的原则是：特别法优于一般法，后法优于前法。特别法与一般法有不同规定的，适用特别法的规定；特别法没有规定的，适用一般法，两个法律如果不存在特别法与一般法的关系，就要适用后法与前法的关系。

———《〈党的纪律检查机关案件审理工作条例〉释义》，中共中央纪委法规室 监察部法规室编写，北京：中国方正出版社，2003年版，第41～48页。

第八，中央纪委接访室的工作人员对控告人递交和邮寄的《违纪违法犯罪控告状》至今拒不“接收”也不“受理”的不作为行为，已经违犯、超越、否定、不遵守、不履行和侵犯了控告人享有《中国共产党纪律检查机关控告申诉工作条例》第一章的总则规定（无条件义务）和基本权利，总则是法规条文中规定总的规则的部分，是法规的纲领。总则的规定适用于各章。本章共六条，规定了本条例的立法依据、控告申诉工作的性质、作用、受理的范围、指导思想、基本原则以及明确要求建立专门的纪检信访工作部门。

第一条 受理对党员、党组织的检举、控告和党员、党组织的申诉，是党的纪律检查机关的一项重要职责。根据党章的有关规定，制定本条例。

【释义】本条规定主要叙述了两个内容：一是明确了受理检举、控告和申诉是纪律检查机关的一项重要职责；二是明确了本条例制定的根据和缘由。

“受理”接收并处理。指纪律检查机关接受并处理党内外群众对党员、党组织的检举、控告，以及党员、党组织对所受党纪处分或纪律检查机关所作的其他处理不服的申诉的一种活动。

纪律检查机关对群众所有的信访举报件都要接收，但不一定都受理，只受理纪律检查机关应该受理的范围。根据《条例》第三条的规定，纪律检查机关的受理范围是：对党员或党组织违反党章和其他党内法规，违反党的路线、方针、政策和决议，利用职权谋取私利和其他败坏党风行为的检举、控告；党员、党组织对所受党纪处分或纪律检查机关所作的其他处理不服的申诉。

“党组织”根据党的民主集中制原则，由一定区域范围的全体党员组织起来依据党章有领导地开展活动、进行工作的有机整体。党组织通常是指党章所列的党的中央组织、地方组织和基层组织。即党的各级委员会、总支部委员会、支部委员会、党组和党的工作委员会。在本《条例》中，凡与党的纪律检查机关并列使用党组织的提法时，如第十二条中提到的“不需立案而被检举、控告人确有缺点、错误的，可由承办的检查机关或有关党组织责成被检举控告人作出检讨或说明”，其中的“党组织”就是指的这个范围。但是从广义上讲，“党组织”除了上述范围外，还应包括党的各级纪律检查机关。即包括党的各级纪律检查委员会、纪律检查组、纪律检查工作委员会。在本《条例》中，凡单独使用党组织的提法时，如第一条中提到的“受理对党员、党组织的检举、控告和党员、党组织的申诉”以及第十条中提到的“对一般党员的检举、控告，由该党员所在的党组织调查处理”，其中的“党组织”就是指的这个范围。

“检举、控告”检举，是非受害人向党组织、纪检机关反映党员或党组织违法乱纪或不正之风问题的行为。控告，是受害人向党组织、纪检机关反映党员或党组织违法乱纪或不正之风问题的行为。检举与控告是《宪法》和《党章》赋予公民和党员的民主权利。《宪法》第四十一条规定，公民“对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害”。中共十六大修改的《党章》中规定，党员有权“向党负责地揭发、检举党的任何组织和任何党员违法乱纪的事实”，有权“向党的上级组织直至中央提出请求、申诉和控告，并要求有关组织给以负责的答复”。有关党组织和纪检机关对检举、控告应予受理。本《条例》第三十三条规定：“对如实检举、控告或反映情况的，应予以支持、鼓励。对于检举、控告不完全属实的，除对不属实的部分予以解释说明外，对属实的部分应予以处理。

对检举、控告不实的，必须分清是错告还是诬告：如属错告，应在一定范围内澄清是非，消除对被错告者造成的影响，并教育错告者；如属诬告，必须对诬告者追究责任，严肃处理。”

“申诉”党员或党组织对所受党纪处分或纪检机关所作的其他处理不服，向纪律检查机关或其他党组织申诉理由，请求复议、复查的行为。向党的上级组织直至中央提出申诉，是党章赋予党员的民主权利。受理党员或党组织的申诉是各级纪律检查机关的重要职责之一。本《条例》第三十五条规定：“对于党员、党组织对党纪处分或纪律检查机关所作的其他处理不服的申诉，必须按照全错全纠、部分错部分纠、不错不纠的原则，实事求是地处理。凡属冤假错案，不管是哪一级组织、哪一个领导人定的和批的，都要实事求是地纠正。”

“党的纪律检查机关”党的各级纪律检查委员会、纪律检查工作委员会、纪律检查组的统称。包括：中央和地方各级纪律检查委员会；中央和地方各级纪律检查委员会派驻纪检组；中央和地方各级党政机关党的纪律检查组织；企业、事业和基层单位党的纪律检查委员会；党在军队中设置的纪律检查组织等。在本《条例》中，凡广义表述受理对党员、党组织的检举、控告和党员、党组织的申诉这一职责时，用“党的纪律检查机关”这一提法；凡表述纪律检查机关行使执行纪律的权力时，如决定或批准对党员的纪律处分，维持或改变对党员的纪律处分，或对应于党的委员会时，用“纪律检查委员会”的提法。根据党章的规定，纪律检查机关要维护党的章程和党内其他法规，检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况，要对党员领导干部行使权力进行监督，要受理党员的控告和申诉。所以，受理对党员、党组织的检举、控告和党员、党组织的申诉，是党的纪律检查机关一项重要职责。

《条例》规定的纪检机关受理范围、工作指导思想、基本原则和程序，以及当事人的权利和义务等，都是党章中有关党的纪律和纪检机关的任务、职责规定的具体化，即使是处理检举、控告、申诉的基本方法的提出，都有《党章》的规定为依据。因此，本《条例》的立法依据是《党章》。

———《〈中国共产党纪律检查机关控告申诉工作条例〉释义》，中共中央纪委法规室 监察部法规室编写，北京：中国方正出版社，2003年版，第5～8页。

第九，中央纪委接访室的工作人员对控告人递交和邮寄的《违纪违法犯罪控告状》至今拒不“接收”也不“受理”的不作为行为，已经违犯、超越、否定、不遵守、不履行和侵犯了控告人享有《中国共产党纪律检查机关控告申诉工作条例》第三条的强制性义务和基本权利规定，纪检部门的受理范围包括：（1）对党员、党组织违反党章和其他党内法规，违反党的路线、方针、政策和决议，利用职权谋取私利和其他败坏党风行为的检举、控告；……（4）其他涉及党纪党风的问题的来信来访。

党的各级组织和全体党员都要模范地遵守宪法，严格按照宪法办事，自觉地在宪法和法律范围内活动。宪法、法律是党的主张和人民意志的统一，同党的路线、方针、政策在本质上是一致的，违犯国家宪法、法律，实际就是违反党的路线、方针、政策，同样也就是违反党的纪律。《条例》中所规定的违犯党的纪律的行为，绝大多数也是国家宪法、法律所禁止的。因此，制定《条例》也必须以宪法、法律为依据。

——— 中国共产党纪律处分条例注解释义：总则附则卷∕《中国共产党纪律处分条例注解释义》编写组编﹒一北京：法律出版社，2008 . 11版，第5页。

第十，中央纪委接访室的工作人员对控告人递交和邮寄的《违纪违法犯罪控告状》至今拒不“接收”也不“受理”的不作为行为，已经违犯、超越、否定、不遵守、不履行和侵犯了控告人享有《中国共产党纪律检查机关控告申诉工作条例》第二十六条的明确规定和控告权（基本权利）的规定，各级纪律检查委员会的控告申诉工作部门承担处理检举、控告和申诉的日常工作，遵照本级纪律检查委员会的决定和有关规章制度，履行下列职责：

（一）通过处理群众来信和接待群众来访，受理检举、控告和申诉；

（二）向本级纪律检查委员会反映检举、控告和申诉的情况和问题；

（三）承办上级和本级纪律检查委员会交办的检举、控告、申诉和其他事项；

（四）向本级纪律检查委员会有关部门移送或向下级纪律检查机关、有关党组织交办检举、控告和申诉，向有关部门转办不属于纪律检查机关职责范围的信访问题；

（五）调查研究控告申诉工作情况，拟订控告申诉工作的规章制度，对下级纪律检查机关的控告申诉工作进行业务指导；

（六）协调处理信访问题，疏导上访群众，维护正常的工作秩序和社会秩序。