美国国会准备强化对台政策

FRANKSTON

自由时报
作者: 罗曼
编译: 陈泓达




北京当局需要知道美国回应侵略行为的完整手段，而不仅仅是可能的军事行动。（图取自U.S. 7th Fleet脸书）

近几十年来，观察家已经将美国外交政策视为纯属行政部门的权责。这种看法合情合理。毕竟长久以来，国会只偶尔对外交事务置喙，而且未必是以最有建设性的方式介入。

幸运的是，这种情况似乎正在改变。

眼前一个最好的案例，就是联邦众议院议长裴洛西（Nancy Pelosi）最近访问台湾。没错，裴洛西访台主要是象征性的。也就是说，宪法赋予行政当局的职权之一，就是可以毫无疑义地全盘掌控美国官方的外交接触。

裴洛西访台 跨出强而有力的一步

然而，即使是做为象征性的姿态，裴洛西议长访台仍然跨出了强而有力的一步。

第一，在台海两岸关系至少是从一九九〇年代以来最紧张的此刻，裴洛西访台展现了美国对台湾的支持。这很重要。可能担任下任众议院议长的加州共和党众议员麦卡锡（Kevin McCarthy）表示，他将前往台湾表明相同的立场。他应该会说到做到。

第二，因为此举展现了美国的决心。所有的消息来源一致表明，拜登总统并不乐见裴洛西议长访台。因为此事不利于他即将和习近平通电话的气氛。这种交往长期以来一直制约着美国的中国政策。我的好友，也是前美国国防部助理部长薛瑞福（Randy Schriver）将此称之为“行事历暴政”（tyranny of the calendar）。美国在与中国的外交往来中投注大笔资源，以至于在最关键的时刻总是手下留情。

不过，国会不接受这种算计。裴洛西无视行政部门请求她取消访问台湾，参议院外交委员会亚太小组主席马基（Ed Markey，麻萨诸塞州民主党籍参议员）和田纳西州共和党参议员布蕾波恩（Marsha Blackburn）也接踵访问台湾，清楚地表明了这一点。

美国国会议员访问台湾已经司空见惯。佛罗里达州共和党籍参议员史考特（Rick Scott），在七月四日国庆日休会期间也前往台湾访问。四月休会期间，参议院外交委员会主席梅南德兹（Bob Menendez，新泽西州民主党籍）和俄亥俄州共和党参议员波特曼（Rob Portman）、南卡罗来纳州共和党参议员葛兰姆（Lindsey Graham）、北卡罗来纳州共和党参议员波尔（Richard Burr），以及内布拉斯加州共和党参议员赛斯（Ben Sasse）等人也访问台湾。去年，访问台湾的参议员还包括德州共和党参议员柯宁（John Cornyn）、犹他州共和党参议员李伊（Mike Lee）、阿拉斯加州共和党参议员苏利文（Dan Sullivan）、伊利诺州民主党参议员达克沃丝（Tammy Duckworth）和爱达荷州共和党参议员克雷波（Mike Crapo）等人。

外交决策大权 并非总统独占

除了他们代表的象征意义，议员访台对国会履行其外交政策职责也至关重要。掌控官方外交关系并不表示总统独占外交决策大权。这项职能的设计是府会共享。

现在，随着国会在劳动节后进入紧凑的立法会期，我们将会看到它除了象征意义和单纯的监督施政之外，是否还有意愿在维护其权力方面做得更多。

九月十四日，参议院外交委员会将对《台湾政策法案》（Taiwan Policy Act）展开最后审议，正如该法案的提案议员所描述的，这是美国对台政策一项姗姗来迟的“全面修订”（comprehensive overhaul）。这项法案提出好几项提升美台关系的必要措施。其中包括要求将美国实质驻台大使的头衔由“处长”（Director）改为“代表”（Representative），而且任命案必须经由参议院同意；阐明美国将向台湾提供的武器类型；并基于军备转移的目的，将台湾定位为“主要的非北约盟友”（major non-NATO ally）。

或许最重要的是，该法案将美国政策圈当前正如火如荼的一场辩论推向高潮，这场辩论的主题是：应该优先向台湾提供哪些武器，以及美国是否应该为了快速交付而免费提供部分武器。

国会是一个很有趣的地方。参议院应该做的是审议《台湾政策法》，在议事厅开放修订，并且按照既定程序持续推进，直到法案被送交总统签署。问题在于，审议法案需要充足的辩论时间，但在外交政策议题上，时间永远都很紧迫，尤其是在会期即将结束的时候。这也取决于参议院多数党领袖的意愿，因为行政部门将极力游说他搁置法案。因此，如果这项法案有任何进展，可能是国会将其军备相关条款（第二编）切割出来，纳入每年都必须通过的《国防授权法案》（National Defense Authorization Act）中。

在此过程中，该法案的其他重要条款将被割舍。其中包括完整的一编（title），内容是一旦中国未来对台湾采取敌对行动，美国将对中方发动制裁。参议员苏利文提出的“与台湾站在一起”（STAND with Taiwan）法案，目前已提交银行委员会（Banking Committee）审议，该法案的内容虽然与此类似，方式却更为严厉，更恰到好处。

吓阻北京侵略 非仅军事行动

北京当局需要知道美国回应侵略行为的完整手段，而不仅仅是可能的军事行动。舍弃可以明确用来增强这种吓阻的条款，仅承诺将其提交下届国会审议，将是一大错误。对前一个所谓的“中国法案”（China bill）—最终被称为“晶片与科学法案”（Chips-plus）—的审议过程告诉我们，法案审议不仅可能需要很长一段时间，而且也无法保证国会有所作为，或是以最适切的方式采取行动。

国会，尤其是参议院，应该是对于美国的未来，包括外交政策在内，进行激烈辩论的场域。它在美国对台政策中发挥这项职能，再也恰当不过。在《台湾关系法》（TRA）通过四十多年后，国会现在可以证明自己有能力推动真正的重大改革，从而反制中国的侵略野心。如此一来，国会才能自我证明一个意义更重大的价值—它配得上美国开国元勋赋予它的外交政策权力。