评中国式以工代赈

广宇

中国发改委制定了新的《国家以工代赈管理办法》并将于2023年3月1日起施行，在舆论上引起了不小的波澜。其实以工代赈在中国并不是新鲜事，新的《办法》只是取代2014年末制定的旧版本。值得注意的是新版本与以前不同的地方，特别是新增“能用人工尽量不用机械，能组织当地群众务工尽量不用专业施工队伍”的要求让人颇感意外。

首先需要明确以工代赈的目地和目标人群。根据《办法》内的解释，以工代赈针对的目标是农村失业和低收入人群，目地是避免直接经济赈济，而让他们参加农村基建工作并补贴其薪资的方式来间接赈济，即俗称的不养懒汉。从原则上看并没有太大问题。以工代赈的办法并不是中国的发明，那么中外在具体政策和效果上有何异同？

以工代赈政策的原型来自罗斯福新政。1929年开始的经济危机在世界多国引发失业潮和社会危机。为解决失业问题罗斯福新政的一项重要内容是政府出资大搞基建。基建一方面制造了大量就业机会，让政府资金精准流入最需要的人群之中，另一方面基建成果（例如大量公路）也为将来经济的持续发展打下了基础。中国发改委的以工代赈其实和罗斯福新政并不是一回事，因为目标人群和项目都仅限农村。前几十年特别是四万亿经济刺激下中国进入的所谓基建狂魔模式才是对罗斯福新政的抄袭，政府出资或集资建造了无数高速公路、机场和高铁等。

严格说来，以工代赈应当是经济危机环境下解决大规模失业问题的一种方式。中国在这个时候修改以工代赈政策并加强力度，是不是意味着中国正处在经济危机的阴霾之下？诚然从2022年至今世界范围内经济确实不好，但主要原因是新冠疫情和俄乌战争引起的通货膨胀，还远远没有到经济危机的程度，也没有出现大规模的失业潮。海外各国都在通过加息等手段抑制通胀，而导致暂时的股市下跌。这是给经济降温，而绝不会在这个时候去刺激经济。中国经济却与世界大势相反，由于政治问题引起的经济封锁和世界产业链加速离开中国，加上三年清零政策对国内企业和商家的毁灭性破坏，中国在当前面临着实实在在的失业危机。我们看到在高通胀环境下中国仍然在降息试图刺激经济，这有违常理的行为证明了经济危机已经在中国市场形成。这也就不难理解中国要加强以工代赈。

为什么要把以工代赈局限在农村人口和农村基建项目？这也是中外迥异之处。一般来说，随着工业化和城市化的发展以及农业生产效率的提高，从事农业生产的人数本来就是应该不断减少的，而多出来的富裕劳动力自然会流入城市。改革开放以来，中国也一直是这个趋势，农民失地后进城打工。如果发生经济危机，失业潮影响的主要应该是城市。中国作为粮食等主要农产品进口国，就算经济危机也不应当对农业生产有太大影响，那为什么农村会出现失业人口增多的现象呢？

主要有两个原因：户口制度和中国城市畸高的房价。中国的户口制度就是公开的地域歧视，农村户口持有者无法在城市享受包括教育和医疗等公共服务，在购房等方面也存在户籍限制，导致进城务工者难以在城市安家。中国城市的房价也普遍无法匹配当地收入水平，打工者在工作城市买不起房是常态。当经济危机在城市制造大量失业后，外地失业员工只好回到自己的家乡，即小城市或农村。回到小城市的人又抢夺了小城市中农村人的工作，最终失业人口大多数都回到了农村。

对于失业人员的帮助，不同经济环境下政府应采取的策略是不同的。在失业率不太高的时期，排除身体健康等因素，一个人如果长期失业的原因通常是缺乏技能或技能与市场需求不匹配。这种情况下授人以鱼不如授人以渔，向他提供符合市场需求的教育或技能培训是最有效的。西方很多国家都是这样做的，对失业者提供培训，并依据其上课时间提供相应的补贴，以培训代赈，此为上策。以工代赈只适合失业率过高，市场上缺乏就业机会的时期。此时单纯培训是没有用的，由政府投资新项目制造新岗位就十分必要。

罗斯福新政中的以工代赈，重点在工。为失业者提供一份实实在在的，体面的，可以让其家庭从新回到中产阶级的工作。工人们拿到的是符合其劳动技能付出的合理收入，并不是施舍。工作的成果是实实在在的社会基础设施，会带动社会经济良性发展。以工代赈绝对不应因为其福利救济的性质就在工程质量上妥协。

中国版本的以工代赈，其重点似乎只是在赈。特别是新版本中“能用人工尽量不用机械，能组织当地群众务工尽量不用专业施工队伍”的要求显然在暗示可以在工程质量上作出妥协。重点是要让失业农民拿到赈济款，但不能不劳而获。工程本身似乎并不重要，组织农民劳动意思意思发钱就行了。诚然这样做确实可以使经济困难的失业农民获得帮助，可是最终能够实现罗斯福新政那样巨大的效果吗？中国的以工代赈能够提供的显然只是小工程，一份临时的工作。失业农民可以获得一时的帮助，但这并不是一份稳定正式的工作。工作内容显然也都是单纯的体力劳动，并不能学得什么有用的技能，无助于劳动者未来职业发展。工作收入是受到补贴的，并不符合工作技能付出，劳动者还是有领取失业救济的自卑和挫折感。而质量低劣的农村基础设施恐怕也很难带来太多的经济收益。

中国以工代赈办法中还有一条新规定“以工代赈项目可以不进行招标，任何单位和个人不得强制要求招标，不得另行制定必须招标的范围和规模标准”。这一条获得的关注较少，但后果却可能更为严重。看似这条新规的精神是为了尽可能让无技能的失业者获得工作机会，但在中国独特的腐败环境下是不是给黑箱操作提供了无限的可能？特别是穷困地区农村的基层官员，给贫苦农民摊派苛捐杂税，截留贪污扶贫款项和救济资金根本就是常规操作，早已算不上新闻了。靠这些官员去落实以工代赈，还不要求招标，也不要求工程质量，他们会做什么可想而知：虚报成本和工时吃空饷，甚至把已有的设施直接上报为成果项目从而直接贪污工程款。这样乱来的中国式以工代赈想要达到罗斯福新政的经济成果，岂不是痴人说梦？