何清涟：美中拉美角力产物——《美国撤资中国盟友法案》

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4月中旬，美国众议院共和党提出了一项名为《撤资中国盟友法案》（Defund China's Allies Act），看起来与台湾有关，比如其中规定禁止向某些不承认台湾主权的国家提供援助；但其实主要与拜登政府上任之后“重返拉美”战略有关。鉴于众议院现在由共和党掌控，此法案通过应该没有问题，可以预测的是，本法案有助于台湾今后结束邦交国两头通吃这种状态。

法案出台背景

3月26日，宏都拉斯与中国建交，与在台湾的中华民国断交。台湾总统蔡英文当天指出，台湾“不会和中国进行无意义的‘金钱外交’竞逐”。中国外交部发言人毛宁则在27日例行记者会上说，宏都拉斯与中国建交不设任何前提，指称台湾才“惯于施展金钱外交”，警告“金钱外交没有出路”。

两造都指对方为金钱外交，但蔡英文并未否定台湾援助宏都拉斯，只是说这种金钱外交无意义，一旦中国出更大的价格，这种邦交国就会追逐更多的金钱而去；但中方则称自己施压或利诱宏都拉斯与台湾断交，并否定自己对宏都拉斯施展金钱外交。

目前，台湾的邦交国仅剩13个，其中7个位于拉丁美洲或加勒比海地区。中国在外交上贯彻“一个中国”的原则，就是用金援为诱饵，让台湾邦交国与台湾断交，实行外交孤立。这些位于拉美、加勒比海地区国家与台湾断交后迅速与中国建交，都获得了贷款或援助。就在中国与宏都拉斯建交前，路透社于3月22日曾报导，该国向台湾索取25亿美元金援。宏都拉斯可能觉得这样做显得赤裸裸逐利，外交部长雷依纳（Eduardo Enrique Reina）对路透社的报导予以驳斥：25亿美元“不是金援”，是“协商的再融资机制”。

《撤资中国盟友法案》所列21个国多在拉美，其中包括与台湾断交的八国：哥斯大黎加、巴拿马、多明尼加、萨尔瓦多、所罗门群岛、吉里巴斯、尼加拉瓜和宏都拉斯。服务于拜登的重返拉美战略，华盛顿在2021财年为这些国家提供近8亿美元，用于推进与法案所列21个国家的关系。

台海关系成了拉美多国的滚滚财源

那些拉美国家与台湾断交并与中国建交之后，虽然都对所获中国金援讳莫如深，但有专门研究机构对此做了研究。自由亚洲电台的亚洲事实查核实验室（Asia Fact Check Lab）根据公开资料，于4月21日发表一篇《拉美多国无条件和中国建交？细数北京的金钱外交》，对中国对一带一路沿线国家的金援做了详细分析，以下仅引证与台湾断交的国家从中国获得的好处：

中国2018年成立了国家国际发展合作署（CIDCA），挂牌成立之前在商务部辖下，该机构的援助计划主要投注在中亚、东南亚、太平洋岛国与非洲。据波士顿大学全球发展政策中心（Boston University Global Development Policy Center）自2005年开始就追踪中国在拉丁美洲与加勒比海地区（LAC）的贷款发放，最新统计显示，截至2022年，肩负执行国家政策的中国国家开发银行（Development Bank）与中国进出口银行（Export-Import Bank of China）累计已对拉美与加勒比海地区发放贷款1360亿美元，主要集中在2010-2015年间。

和中国建交与否，确实关乎获得援助的多寡。威廉与玛丽学院（College of William &Mary）专研中国对外援助专案（AidData）的执行主任波克斯（Bradley Parks）曾在合着著作《寄希望于北京》（Banking on Beijing）中说，北京不会提供援助给外交承认台湾的国家，只有少数例外，“而和台湾断交的国家，平均每年会得到1.6个来自中国的专案。”例如：巴拿马2017年与中国建交后，来自中国的投资与基础设施建设金额已达18.6亿美元。多明尼加于2018年与中国建交，迄今为止来自中国的投资与基础设施建设金额已达4.9亿美元；萨尔瓦多于2018年与中国建交，当年中国提供萨尔瓦多逾3000吨稻米，并承诺提供1.5亿美元的援助用于促进当地社会与科技发展的专案。尼加拉瓜于2021年与中国建交后，中国随即承诺捐赠100万剂新冠疫苗，并向尼加拉瓜警方防暴部队捐赠数量不详的物资。

这些国家都是穷国，在台湾与北京之间玩“谁给的钱多，就与谁做朋友”游戏，成了它们的滚滚财源。

法案是对拜登政府“重返拉美”的否定

拉美历来被美国视为“后院”，在美国的外交版图和全球战略中占据独特的地位。但拉美国家早就形成一个左派生态圈，对美国有强烈的抵制情绪。加上自从1990年代中后期以来，中国开始渗透拉美，拉美与美国的关系更形疏远。近几年崛起并当权的新左翼虽然不同于传统左翼，在对美态度上相对积极务实，但相较此前掌权的右翼执政党向美靠拢的立场明显回缩，与美合作也更加审慎、戒备。与此同时，随着拉美一体化重启，拉美左翼整体呈现抱团取暖、联合自强之势，而且对美国现阶段推行以lgbtqi+为核心价值观的外交政策不满，美国国务卿布林肯也不得不承认：拉美国家对美式民主制度的不信任感与日俱增，西式民主在拉美正经历“清算时刻”，“脱美”“离美”的苗头逐步显露。

川普执政期间，提出重返拉美，为了减少对中国制造的依赖，还在墨西哥推行“近岸外包”，但因为移民、经贸、关税等多个议程上的新旧矛盾，无法取得立竿见影之效。拜登上台之后，重新组建拉美政策团队，虽然师法川普“重返拉美”政策，在拉美高举“美国归来”大旗，加大战略关注和资源投入，着重推行“民主善治”、治理移民、助力抗疫、帮扶复苏等议程，力求修复美拉关系，但最大的难题就是如何审慎对待域外力量在拉美的经营，这自然涉及中国也涉及到台湾。

早在2021年2月，美国务院发言人在接受拉美媒体采访时就表示，“中国是美国在拉美最大战略竞争对手”，“限制中国影响力是美国在拉美的最大挑战”。鉴于“中国的身影在美国后院起舞”多年，如果将中美在拉美的博弈公开化，必然开罪拉美，危及美国与拉美关系，因而不敢对拉美提出在中美之间选边的要求。

2022年6月中旬在美国洛杉矶举办的第九届美洲峰会（拉共体峰会），拜登政府本想在会上宣示“美国重返拉美”，但却在拉美多国领导人缺席或抵制中开幕，又在上千人示威抗议中结束。会上，多国领导人集体谴责拜登政府的拉美政策和现有的泛美体系，墨西哥总统奥夫拉多尔号召各国捍卫国家利益，拒绝沦为大国“附庸”“仆从”，要求美国以“相互尊重取代封锁和不公正的待遇”、“平视拉美”，建立“新的、充满活力的美拉关系”。玻利维亚总统阿尔赛抨击美洲国家组织过时而无用、打着捍卫民主的旗号破坏民主原则，多国领导人提出以拉共体取代美洲国家组织，建立类似欧盟前身欧洲经济共同体的“拉盟”。尽管拜登的头牌拉美事务顾问、国安会高级主任冈萨雷斯声称拉美不是“大国博弈的棋子”，美国也不“要求拉美在中美间选边站队”，但与会拉美各国领导根本不卖帐，导致拜登“重返拉美”的战略“出师未捷即濒死”。

2022年中期选举之后，共和党重掌众议院，拜登政府成了“跛脚鸭”，只见烧钱却完全无法换来追随的《美国撤资中国盟友法案》应运而生，那些眼中拿外交关系换金援的拉美国家无法再在美中之间两头通吃，也算帮台湾小小地出了一口恶气。