地方官员遇害案频出，中国基层治理的失败

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美国之音
作者: 邓聿文

最近几月，中国出现多起杀官案件。按时间顺序，分别是6月3日山西长治市沁县政协主席郭建宇负责清理违规占有国有房屋工作，被刺身亡；7月8日山东临沂文联主席战祥春被人持刀砍伤，抢救无效死亡；7月18日山东邹平市市场监管所所长苗振喜在市局汇报工作被人持刀捅死；8月7日河南漯河市郾城区法院立案庭副庭长王佳佳遭行凶报复，遇害身亡；8月15日河北邯郸银行董事长郑志瑛被一男子捅死；9月7日江西安福县山庄乡乡长祝海涓下乡勘察新农村建设被一村民持刀砍伤致死；9月19日湖南财政厅厅长刘文杰在家中遇害身亡。

上述七起案件，除刘文杰官至厅级，其余六起被害人均是基层官员，最高级别也就是处级。这就提出了一个问题，为什么中国的基层干部容易成为行凶者的攻击目标？说来原因也简单，基层官员处在行政第一线，直接和群众打交道，得罪人的事由他们来做，坏人由他们来扮，而基层官员也骄横跋扈惯了，常常把群众的诉求不当回事，平日工作不讲究方式，遇到矛盾不想法解决，干群关系差。这当然不是说中高级干部就不会被人杀害，但基层干部的被杀，更多呈现一种随机性，是由工作中的矛盾引起的。

基层官员被害今年集中出现

还有一个问题，为什么这些基层官员的被害，集中发生在今年？这就不能不说到当下的形势，所谓世道难，中国经济偃旗息鼓，很多人尤其底层百姓的日子不好过，从而使基层的治理不好做。尽管在这七起案例中，每个案件都有自己特殊的案由，但一个总的背景是经济困难。如在郑志瑛案中，凶手据说是被开除的分行行长；在战祥春案中，凶手是其司机，因不满合同到期不续约而行凶杀人；在刘文杰案中，凶手是当地一名企业主。由于中国经济出现严重困难，当局特别是基层政府更要去搜刮民脂民膏，出现和群众的冲突也就难免，远的不讲，安徽合肥、四川成都、江西抚州和赣州、湖北黄石等在过去两月，曝出好几起当地城管与摊贩、被征地村民以及店员的冲突事件。

经济困境客观上会导致官员被杀的概率增加，然而，两者并不是一种必然关系，换言之，不能说经济困难就一定会使得民众去杀官员，现在之所以看起来有这种联系，根本的还是反映了中国当局治理的系统性失败，此种系统性的治理失败在基层表现得尤为突出，原因在于，作为中共政权的神经末梢，基层政府承担着上级层层加码的工作任务，“征粮征税”都是基层官员的分内事，而当局管的又特别宽；另一方面，相对治理的对象即群众，基层官员的权力可以任意行使，几乎不受群众的监督和约束，处于绝对主导的地位，因此，为了完成上级分派的种种任务，怎么方便怎么来。

中国自古以来就是官管民，民却不能制约官，不过在古代，官员受儒家思想的软约束，儒家思想强调官员的责任伦理；另外，古代官员管的事也少，“皇权不下乡”，基层实行的是乡绅治理，这使得官扰民的现象并不多见。而中共虽打着为人民服务的旗号，可官员的内心早没有儒家对责任伦理的敬畏，绝大多数已变成利己主义者，这就需要依赖外在的制度和法律去监督官员。当局在这方面确实制定了许多律条，但它只是官僚体系内部的监督，而且是一种上对下的监督和约束，并没有在官和民之间，划出一条清晰的权利鸿沟，哪些事是官员可以做的，哪些权利是属于民的，官不可侵害。即便有一些模糊规定，由于对民众缺乏实质性的救济措施，当官员越出权利边界侵犯了民的利益，也不能有效治官。

尽管基层干部受到上级的监督表面上比其他官员要多，然而，由于上级部门需要基层政府去完成各项经济和社会指标任务，实际上这种内部监督变成了一种应付型的、形式主义的，对直接受行政权影响的百姓来说，他们无权去制衡和监督基层干部，由此导致的后果是，基层干部在上级的考核压力下，只重结果，不问手段，什么弄虚作假，欺压百姓，甚至使用暴力都可以。这当然就造成群众和干部的严重对立。

基层治理失败于今最严重

当局这种基层治理的失败不是今天才出现的，但在今天表现得最严峻。湖北第二师范学院贺海波教授前段时间在官网上发表的一篇调研文章能让外界很好地认识这个事情。该文标题是“全国多地调研后，我发现基层治理存在一个普遍问题”，贺所说的问题，指的是“治理失真”，用他文中的话来表述，国家和基层将大量的人力、物力、财力投到某个（些）治理目标上，基层干部也都很忙，“白加黑”、“五加二”，满负荷运转，但是不小比例的安排并没有解决实际问题，最后徒然增加了种种消耗。

通过文章的描述，人们看到，当局的治理从信息传递、情况研判到作出决策、最后政策执行的整个政策链条，每个环节都存在治理失真的现象。比如，在最基础的数据部分，治理信息在传递过程中往往会遭遇层层审核，筛选掉于己不利的内容，最后传递到上面的信息严重失真。文中举了一例，作者2017年到西部某省调查精准扶贫，当地基层干部反映开始是如实上报了一份贫困户数据，但是省里主要领导认为全省总户数报少了，不符合西部省份的贫困特点，后来确定了总贫困户数，然后层层往下分解指标，基层干部没有办法，只好将贫困边缘户甚至非贫困户也纳入了精准扶贫对象。

数据失真自然会导致判断和执行失真。文中说，2023年7月作者去华北某市调查，村干部反映，搞环境整治居然要求农户家门口不能停放农用三轮车、摆放农具，甚至不能放一个小板凳；今年7月作者在东部某省一个镇行政执法分局调查，基层干部反映在环境整治过程中有许多超越了基层社会的实际需求，如不让鸭子下河游泳、不让小鸡到户外散步、不让农户在院子里堆放柴火等。作者还上传了一张四川凉山州一份加盖了某村委会公章的《新农村美丽乡村行动人居环境罚款标准》表，详细规定了厨房、卫生间、客厅、卧室、院坝、入户路的罚款项和罚款标准，诸如卧室内衣服不整齐罚款3-10元，未叠被子罚款10元等。这岂止是罚款，简直是基层政府明火执仗的入室抢劫！但它打着“合法”的旗号就这么做了，可见权力的傲慢到了何等地步，基层干部的任性又到了何等程度。

整治形式主义防止不了治理失败

这是官方学者在调研中见到的状况。如果是某位异议人士这样讲，肯定会被当局宣传机器指责为对中国污蔑和抹黑。其实，这些情况对有过农村生活经验的人，并不会感到太意外。作者称其为治理失真，可能只是一种委婉说法，实际就是中国基层治理的失败。对这种失败，当局并非没有意识到，但把它归咎于官僚系统的形式主义，为此还在去年底特意出台了《整治形式主义为基层减负若干规定》和《关于防治“指尖上的形式主义”的若干意见》两份文件，前不久并召开了“指尖上的形式主义”全国整治工作动员部署会议，要对当前反映强烈的以形式主义、官僚主义做法加重基层负担的突出问题，有针对性地提出加强和改进措施，作出一系列禁止性、限制性规定。

治理失败当然有形式主义的问题，然而，形式主义和官僚主义又是如何产生的？不敢去深究形式主义背后的根源，治理形式主义只能隔靴搔痒。当局的可笑还在于，以形式主义的方式去整治形式主义。

形式主义的源泉，说穿了就是权力的不受限制、不受制衡和不受监督，以致在权力体系内，官大一级压死人。在形式主义之下，正如前述的贺文所言，上级政府尤其中央要让政策层层贯彻执行下去，它采取的治理手段是自上而下的强问责，强激励，层层加码，提高治理标准，强化基层执行偏离实际的政策，强化基层官员想尽办法创造脱离实际的政绩；下级政府尤其基层要应对这种强问责，必然采取策略化的避责行为，对上报喜不报忧，将成绩向上夸大，将问题缩小或者压在基层。所以，形式主义的总根子在上面，在中南海。

形式主义导致基层治理失败，治理失败造成基层治理内卷、体制高耗以及干群疏离与对立。民杀官不过是这种治理失败的极端表现。可问题在于，此种极端表现如今有成常态化趋势，这是否预示着一个乱世到来？