轉載 工人階級的生存危機

傑瑞米柯賓

作者 獨立工會 寫於 二零一八年

前言
自 2013 年到 2018 年間，中國勞工通訊就建築行業工人維權案例做了 37 起訪談1。這
些案例中，涉及拖欠工程款和工資的案例共有 24 起，被拖欠者包括建築分包公司、勞務
分包公司、包工頭、末梢包工頭和普通建築工人。另有工傷案例 7 起，工亡案例 6 起。 雖
然本報告起因於上述的個案訪談，但報告主體中所引數據、案例和相關資料，則分別來自
於官方文件以及網絡公開信息。個案詳情，列為本報告之附錄。
本報告並不聲稱這些案例代表著我國建築行業的常態。畢竟， 5 年間 37 個案例，相
對於中國五千萬建築工人而言，樣本意義並不足夠，不具有隨機代表性。這些案例中，有
包工頭因被欠工程款付不出工人工資而自殺，有工人因工傷、職業病得不到工傷認定和醫
治，有工亡工人家屬得不到合理賠償， 有工人被欠薪幾年甚至十幾年拿不回來，有工人維
權上訪被抓被維穩甚至被判刑等等。上述事件雖然並非每天都發生在每壹個建築工地上；
不過，這類案例，無需成為常態，更無需發生在絕大多數工人頭上，只需有少數案例中的
當事人被逼入極端狀態，便足以使整個行業甚至整個國家陷於政治、社會和經濟危機。
這份報告卻不想停留在對建築工人苦難的控訴，不想對著苦難中的建築工人落淚，也
不想煽動對於制造這些苦難的始作俑者和責任人的仇恨情緒。因為，在我國建築行業“法
外運行”的鏈條上，沒有贏家。本報告嘗試穿過壹個個令人心碎的個案故事，越過譴責加
害人和同情受害者這堵墻，企圖找到壹條路徑——對於侵害建築工人權利的行為，既能做
到事後追責，更可以做到事前預防。
本報告認為，多年來，隨著我國經濟運行的市場化，我國建築行業，從發展商到總承
包商，從專業承包商到工程和勞務分包商，利潤和利益驅動已經成為各類建築企業的運行
模式。面對利潤和利益驅使之下的企業行為，單靠政府行政權力，已經無力落實《勞動
法》、《勞動合同法》、《社會保險法》、《工傷保險條例》等各項保障工人權利的法律
法規。
從上世紀 70 年代末改革開放至今， 40 年來，幾千萬中國建築工人，早已從早年跟著
建築隊到城裏幹活兒，只有力氣但卻沒有多少技術、只知賣力甚至賣命但卻沒有權利意
識、遭遇不公卻不懂反抗的零散“農民工”，發展成為了壹個工種齊全、專業技術成熟、
分工精細、專業技術成熟、從業相對穩定的新時代產業工人隊伍。

壹方面，沒有這支龐大的建築產業工人隊伍，我國的建築業將無從立足。另壹方面，
我國建築業工人遭遇侵權時敢於奮起抗爭的權利意識和行動能力，尤其是集體行動的能力
2，對建築行業勞資關系的規範和勞資利益的協調方式，提出了全新的要求。 亦即，新時
代的建築行業勞資關系和勞資利益，應該由建築行業工人工會與建築行業企業協會之間，
通過集體談判所達成的集體協議進行規範和協調。
本報告試圖提出，理順我國建築行業的混亂現狀，改善我國建築工人的權利保障狀
況，應該從“建築行業工人工會”與“建築企業協會”的有效運作和互動入手。本報告提
議，應該將壹線建築工地的建築工人組織到建築行業工人工會中來，成為工會會員，從而
使建築行業工會在壹線建築工人當中具有充分的代表性。應該推動在壹線建築工人當中具
有充分代表性的建築行業工人工會，與在建築企業當中具有充分代表性的建築企業協會，
通過年度集體談判，達成建築行業年度集體協議，實現按年調整業內不同工種的工資標
準，規範工資支付方法和日期，確定工傷保險、養老保險、失業保險、醫療保險等的繳費
方法以及繳費額度。
以建築行業年度集體協議所約定的方式，每名建築工人在進入工地前，便繳付了各種
保險，從而最大程度避免雇主故意或無意違法。
以建築行業年度集體協議所約定的方式，建築企業可以以符合建築行業特點的支付周
期，向不同工期的建築工人支付工資，從而最大程度避免發生欠薪。
以建築行業年度集體協議所約定的方式，壹線建築工地上的建築工人們，將能夠在工
作現場直接參與安全生產和職業健康的監督和維護。如此，將建築工人從工業意外和職業
傷害最大的潛在受害者，變成最有效的監督員。而且，建築工人在工地現場隨時隨地進行
安全生產和職業健康監督，比政府應急管理部的監督更有效，也無需增加公共預算。
以建築行業年度集體協議的約定，壹旦不幸發生工傷、工亡、職業病，或者出現雇主
違法欠薪，只需按圖索驥，依建築行業年度集體協議，各方責任清清楚楚，當事工人無需
浪費時間和金錢進行仲裁訴訟，更能夠減少因絕望而發生的悲劇。
2018 年 10 月 29 日， 習近平對中華全國總工會新壹屆領導班子集體講話，要求“哪
裏的職工合法權益受到侵害，哪裏的工會就要站出來說話”， 這為我國工會在勞資利益協
調和沖突中能夠發揮更加主動的作用——即從被動維權向主動協調和談判轉型，給出了巨
大的空間。
本報告認為，中華全國總工會應該充分運用這壹空間，從建築行業入手，從建築行業
工人工會做起，積極探索從被動維權向主動協調和談判轉型的路徑。工會在努力做到“哪
裏的建築工人合法權益受到侵害，哪裏的建築行業工人工會就要站出來說話” 的同時，更
應該主動往前多邁出壹步，各地建築行業工人工會應該主動與建築企業協會展開集體談
判，探索以建築行業年度集體協議規範建築行業運行、保障建築工人權利的新路徑。

又到春節了，又是建築企業欠薪的季節，又是建築行業農民工討薪的季節。本報告建
議，各級政府為了應付建築業周期性欠薪問題，在推出新方法、 新手段3的同時，更應該
從長計議，鼓勵各地建築企業成立和完善建築企業協會，盡早將“建築行業工人工會”與
“建築企業協會”召集在壹起，共同商討建築行業年度集體談判制度之百年大計。

農民工
“農民工” ，曾經專指那些在各行各業幹著“工人” 的活兒，卻來自農村的人。
過 50 歲的中國人應該記得，上世紀八十年代初，幾乎在壹夜間，大批建築包工隊從
農村湧入城市。這些人擠在開往不同城市的綠皮火車上。車廂過道裏和車廂連接處，這些
身穿黑白藍三個顏色衣衫的人，坐在大紅大綠的被卷上，奔向同壹個夢想：富起來。
車輪碾過伸向遠方的鋼軌，咣當咣當。
工地上，男人們光著膀子，穿件親娘或老婆手縫的布短褲，女人們身上土灰色的的確
良汗衫，前胸後背汗堿壹圈兒套著壹圈兒。這些男人們和女人們，像不知道什麽是疲倦的
工蟻、工蜂，在城裏大大小小的工地間穿梭移動，蓋樓、修路、挖溝。在自己的汗水裏，
這些遠離家鄉的男人們和女人們，憧憬著有壹天能過上美好生活。
這些人，被城裏人和有知識的人賦予了壹個身份：農民工。
自那以後， “農民工” 這叫法，就像壹道咒符，壹直追著這群男人和女人，不隨時間
的推移而變，也不隨空間轉換而改，壹代接壹代，走到哪兒，跟到哪兒。
過 50 歲的人，也應該記得這首歌：
“再過二十年，我們重相會，偉大的祖國該有多麽美！天也新，地也新，春光更明
媚，城市鄉村處處增光輝。啊，親愛的朋友們，創造這奇跡要靠誰？要靠我，要靠妳，要
靠我們八十年代的新壹輩！
但願到那時，我們再相會，舉杯贊英雄，光榮屬於誰？為祖國，為四化，流過多少
汗？回首往事心中可有愧？啊，親愛的朋友們，願我們自豪地舉起杯，挺胸膛，笑揚眉，
光榮屬於八十年代的新壹輩！ ”
整整 40 年，兩個 20 年過去了，兩代農民工用自己的雙手創造了奇跡。道路、橋梁交
錯縱橫，高樓大廈林立，為偉大的祖國實現了“城市鄉村處處增光輝” 。為此，這些農民
工們流了汗，流了血，還有人失去了生命甚至家破人亡。但是，這些男人和女人們， 回首
打工歲月，心中卻慚愧不已。愧對父老，愧對兒女， 卻沒有愧對“偉大的祖國” 。
當有人“挺胸膛，笑揚眉” 、 “自豪地舉起杯” 時，這些農民工們，有人卻在為拿不
到工資發愁，有人受工傷癱在床上卻認定不了工傷得不到醫治，有人在工地上摔死或被砸
死卻認定不了工亡得不到賠償。
還有人在抗爭，更多的人，則沈默著。
“沈默呵，沈默呵！不在沈默中爆發，就在沈默中滅亡。”。
“農民工” 這道咒符，沈默中，正在成為焚燒的地火。
歷史上，同壹把地火，曾經燒毀過舊世界。未來，還是這把地火，能否熔出壹個新世
代呢？

壹、建築行業基本狀況
改革開放 40 年，隨著經濟發展不斷加速，我國經濟的結構和運行方式已經發生了質
的變化。所有制形式方面，從國有企業獨大，變化為國有與私有企業平分天下；經濟運行
模式方面，從計劃經濟進入市場經濟；企業經營模式方面， 則從效益“好壞壹個樣” 的官
式經營，形成了以效益為先的多種經營方式。這壹過程中，相較於其它行業，建築行業的
運行模式和建築企業的經營管理模式所發生的變化，更可謂是翻天覆地。
1996 年時， 我國國有建築企業有 9109 個，占建築企業總數 81%；到 2017 年，國有建
築企業還剩 2187 個，僅占建築企業總數 2.5%。
1996 年時， 我國股份制建築企業有 1601 家，占建築企業總數 14%；到 2017 年，股份
制建築企業增加到 32894 個，占建築企業總數高達 37.3%。
1996 年時， 我國私營建築企業有 535 家，占建築企業總數 4.7%；到 2017 年，私營建
築企業增加到 49645 個，占建築企業總數高達 56.4%。

1996 年時， 我國國有建築企業從業人數 856 萬人，占建築業總從業人數 92.5%；到
2017 年，國有建築企業從業人數減至 183.0 萬人，僅占建築業總從業人數 3.3%。
1996 年， 我國股份制建築企業從業人數 60 萬人，占建築業總從業人數 6.4%；到
2017 年， 股份制建築企業從業人數增至 2828 萬人，僅占建築業總從業人數達 51.1%。
1996 年， 我國私營建築企業從業人數 9 萬人，僅占建築業總從業人數 0.09%；到
2017 年，私營建築企業從業人數增至從業人員 2340 萬人，占總就業人數達到 42.3%5。

這壹過程中，我國建築企業的所有制形式從以國有企業為主，完成了向股份制企業和
私營企業為主的大轉型；建築工地上的工人也從過去以國有職工為主，轉變成了今天以農
民工為主7。在 2017 年我國建築行業從業總人數 5535 萬人中8，只有 115 萬人不是農民工
——也就是說，我國建築行業從業者的 97.8%都是農民工。
建築企業私營化，使得建築行業從業人數和勞動生產率逐年增加，為進入新世紀後建
築業的起飛，提供了源源不斷的高效率的建築工人隊伍。進入新世紀僅十多年間，數不清
的高樓大廈在全國各地大小城市拔地而起，道路、隧道、橋梁縱橫交錯，四通八達的鐵
路、公路網絡貫通了全國幾乎每壹個鄉鎮甚至村落，大小工業園區星羅棋布。
1978 年，我國鐵路營業裏程只有 5.2 萬公裏； 2017 年，我國鐵路營業裏程達到 12.7
萬公裏，其中高速鐵路運營裏程達 2.5 萬公裏，位居世界第壹。
1978 年，我國運輸機場僅有 78 個； 2017 年，我國境內民用航空（頒證）機場共有
229 個（不含香港、澳門和臺灣）。
1988 年，我國境內高速公路裏程 0.01 萬公裏； 2017 年，這個數字達到了 13.6 萬公
裏。
1978 年，全國公路總裏程 89 萬公裏； 2017 年末，全國公路總裏程達到 477.4 萬公
裏。
1981 年，全社會竣工住宅面積 6.9 億平方米； 2017 年，這個數字達到 15.5 億平方
米。
從 1981 到 2017 年， 36 年間，住宅竣工總面積達 473.5 億多平方米9。
改革開放 40 年間，在我國建築工人和建築企業的共同努力下，不但完成了如此輝煌
的建設成就，從而全方位更新和改變了國人的居住、出行、通訊、就業、消費等生活和行
為方式，使得建築行業成為了國家經濟名副其實的支柱產業；而且， 建築企業繳納的稅
金， 也已經“成為國家特別是各級地方財政收入中穩定而重要的增長點” 10。
1978 年，全國建築業完成增加值 139 億元； 2017 年，建築業增加值達到 55689 億
元，增長 400 倍。
1991 年，建築企業上繳稅收 43 億元； 2017 年，建築企業上交的稅收增加到 6367 億
元，增長近 149 倍。
1991 年， 建築行業年人均上繳稅收 403 元； 2017 年，建築行業人均上繳稅收 11515
元，增長了近 28 倍。
耀眼的數據背後，卻是冰冷的現實。
就收入而言，圖 2 顯示， 1985 年我國建築行業從業人數不到 1000 萬人，就按 1000
萬人算，以 1985 年“建築業企業實現勞動者報酬 83 億元” 11為基數， 1985 年建築工人月
收入約為 787 元。農民工監測調查報告顯示， 2017 年我國建築業農民工的月工資平均為
3918 元12。算下來，從 1985 年到 2017 年，歷經 32 年，我國建築業工人的月工資增長了
4.97 倍。 而這期間， 1993 年時，我國建築企業“利潤總額僅有 65 億元” ， 24 年後的
2017 年， “利潤總額已高達 7761 億元，翻了約 119 倍” 13。

分行業農民工月均收入及增速14
單位：元、 %
2016 年 2017 年 增速
合計 3275 3485 6.4
制造業 3233 3444 6.5
建築業 3687 3918 6.3
批發和零售業 2839 3048 7.4
交通運輸、倉儲和郵政業 3775 4048 7.2
住宿和餐飲業 2872 3019 5.1
居民服務、修理和其他服務業 2851 3022 6.0
1978 年 12 月，鄧小平在中共中央工作會議上以《解放思想，實事求是，團結壹致向
前看》為題做報告。鄧小平在報告裏說： “在經濟政策上，我認為要允許壹部分地區、壹
部分企業、壹部分工人農民，由於辛勤努力成績大而收入先多壹些，生活先好起來。壹部
分人生活先好起來，就必然產生極大的示範力量，影響左鄰右舍，帶動其他地區、其他單
位的人們向他們學習。這樣，就會使整個國民經濟不斷地波浪式地向前發展，使全國各族
人民都能比較快地富裕起來” 。從此， “讓壹部分人先富起來，然後達到共同富裕” 便成
為了 40 年改革開放的大原則。
從 1985 年到 2017 年，用了 32 年，我國建築工人的工資增長了 4.97 倍。而從 1993
年到 2017 年，我國建築企業的利潤則增長了 119 倍！對比我國建築工人工資增長幅度和
建築企業利潤增長幅度，顯然，建築業在國民經濟中的“支柱產業支撐作用愈發明顯” 的
同時，建築工地上的工人所見證的卻是“別人的富裕” 。
除了收入低之外，建築行業壹直是安全生產事故高發的行業。 1991 年到 1993 年，隨
著建築業產值增加，事故死亡人數也迅速上升。 1993 年建築業事故死亡人數達到 1867 人
的高峰，此後壹直保持在每年死亡千人以上，居於產業第二，僅次於煤礦15。 2006 年建築
業事故死亡 1046 人， 2007 年有所下降，死亡 1012 人16。 2009 年起至今，建築業事故起數
開始超過煤礦， “已連續 9 年為工礦商貿事故最多行業” 17。 2018 年，僅上半年，全國建
築業便發生生產安全事故 1732 起、死亡 1752 人，事故起數和死亡人數自 2016 年起連續
“雙上升” 18。 根據中國安全事故地圖統計， 2018 年建築工人也是各行業工人中，遭遇安
全事故的最大群體（占比 26%） 19。
安全生產和職業健康沒有保障，已經成了建築工人和他們家庭每天必須面對的噩夢。
壹旦發生意外或患上職業病， 工人們輕則因病致貧，重則家破人亡。
改革開放 40 年，壹方面，建築企業實現了利潤暴漲，建築行業也成為我國國民經濟
的支柱產業。另壹方面，建築工人卻相對收入微薄，更沒有生命和健康保障。造成這壹現
狀的直接原因，就是整個建築行業多年來“法外運行” 。

二、建築業發包、承包、分包、轉包“法外運行”
《中華人民共和國建築法》， 1997 年正式實施， 2011 年修訂。
第 18 條：建築工程造價應當按照國家有關規定，由發包單位與承包單位在合同中
約定。公開招標發包的，其造價的約定，須遵守招標投標法律的規定。
發包單位應當按照合同的約定，及時撥付工程款項。
《中華人民共和國招標投標法》， 2000 年 1 月 1 日實施。
第 9 條第 2 款：招標人應當有進行招標項目的相應資金或者資金來源已經落實，並
應當在招標文件中如實載明。
第 33 條：投標人不得以低於成本的報價競標，也不得以他人名義投標或者以其他
方式弄虛作假，騙取中標。
現實中，我國建築業在快速發展的早期階段，某些環節便進入了法外運行。除批項、
融資、投標過程中的行賄、受賄、索要收受回扣等犯罪行為外，承包方為了得到工程項目
合約而帶資投標，壹直都是建築行業工程項目資金風險轉嫁最為常見的法外運行手法。
早在 1996 年，建設部、國家計委、財政部便聯合發出過《關於嚴格禁止在工程建設
中帶資承包的通知》。可見，政府早已經意識到了建築行業項目資金風險轉嫁問題的嚴重
性。
當建設單位遇到項目融資困難，便會要求投標的承建商自帶資金，稱為“墊資施工”
和“帶資承包” 。承建商為了得到項目總承建合約，便會帶資承包工程。 按照這種做法，
發包單位便無需“按照合同的約定，及時撥付工程款項” ， 這實際上違反了《中華人民共
和國建築法》的規定； 同時，發包單位也違反了《中華人民共和國招標投標法》有關“招
標人應當有進行招標項目的相應資金或者資金來源已經落實” 的規定。而總承包方不要發
包單位壹分錢帶資承包，則違反了“投標人不得以低於成本的報價競標” 的規定。
承建商以法外運行的帶資承包方式拿到項目總承建合同之後， 便會要求專業分包公
司、勞務分包公司或包工頭自帶資金進場，否則免談。專業分包公司、勞務分包公司和包
工頭，則會要求跟著他們幹活兒的小包工頭和建築工人交工資保證金。為了有活兒幹，末
梢包工頭和普通建築工人便會拿出家裏的存款，甚至借高利貸交工資保證金。而在這壹過
程中，還衍生出了建築行業的另外壹個頑疾——非法多層轉包、分包、掛靠。
於是，壹項資金還沒有完全落實到位的工程， 甚至有時根本壹分錢都沒有，就這樣以
法外運行的方式開工了。13
這類帶資承包工程，壹旦建設單位不能按時湊足資金，工程總承建商便不能按時足額
拿到工程款，工程專業分包公司、勞務分包公司和包工頭便拿不到勞務費，現場施工的建
築工人也就拿不到工資。此時，最末稍包工頭們為了保住手裏的工程，便得千方百計不惜
代價維持工程進度，最普遍的做法是包工頭自己拿錢支付施工工人生活費甚至工程材料
款，同時忐忑不安地等著年終或者項目結束時結算。
現實中，大批末梢包工頭和建築工人到年底或項目結束結算工錢的時候，往往壹分錢
都拿不到。為什麽呢？因為專業分包公司、勞務分包公司和包工頭沒拿到勞務費，因為工
程總承包商沒拿到工程款，因為建設單位在資金不到位的情況下便開了工。
輾轉於不同建築工地上的末梢包工頭們，不但要招募、組織和管理壹線建築工人，更
要“為私人掛靠者的資金缺口墊付資金” ，從而成為了“夾心餅幹” 20。
帶資承包這種法外運行的做法，產生了大量施工合同糾紛。為此， 2005 年，最高人
民法院發出了《關於審理建設工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》。其中第六條
規定， “當事人對墊資和墊資利息有約定，承包人請求按照約定返還墊資及其利息的，應
予支持” ， “當事人對墊資沒有約定的，按照工程欠款處理” 。最高法院的這壹司法解釋
並非像有些人所說的合法化了帶資承包，而只是對這壹法外運行做法所造成的後果，拿出
了壹個臨時補鍋的方法。
但是，補鍋並未改善建築行業資金風險轉嫁的法外運行狀況。
為此，建設部、國家發改委、財政部和中國人民銀行於 2006 年春節前發出了《關於
嚴禁政府投資項目使用帶資承包方式進行建設的通知》，要求各級發展改革部門要把好工
程建設項目審核關，不得批準建設資金來源不落實的政府投資項目，要求各級建設行政主
管部門在發放施工許可時要嚴格審驗資金到位情況，對建設資金不落實的，不予發放施工
許可證，要求銀行等金融機構在借款合同中明確約定不得利用銀行貸款帶資承包政府投資
項目，並要求“對以帶資承包方式承攬政府投資項目的施工總承包企業和以帶資承包方式
承攬專業分包工程、勞務工程的專業分包企業、勞務分包企業，壹經發現，有關部門要按
照有關法律法規對該企業依法進行查處” 。
《通知》的意圖很明顯，是想從政府項目入手作出示範，進而推廣。但此後 10 年
間，效果並不好。
2016 年春節前，國務院辦公廳又發出《關於全面治理拖欠農民工工資問題的意
見》，要求“不得將合同應收工程款等經營風險轉嫁給農民工” 。但是， 建築行業由帶資
承包衍生出來的非法轉包掛靠，再衍生出違法用工，以至於建築工地上“表面看甲方已經
把工程款和農民工工資交給了乙方，但由於工程層層分包，有的並不具備承包資質，再加
上對於工程款的爭議，農民工工資很容易變成爭議的犧牲品。 21”

帶資承包往往會發生非法多層轉包分包，最後演變成拖欠工資， 最終受損害的是建築
工人的利益。但是，至今為止“針對當前建築領域欠薪問題，《勞動法》、《勞動合同
法》、《勞動監察條例》、《農民工工資支付條例》等均明確應由人社部門牽頭處理，勞
動監察部門也可通過罰款、仲裁、申請法院強制執行等諸多有力、有效手段治理欠薪” 。
但“壹本明白賬，怎麽就千絲萬縷理不清了呢？ ” 22。
其實，多年來，無論是行政、立法還是司法，無論是媒體還是參與討論的公眾，甚至
是被欠薪侵權的建築工人，大家都壹直在修改完善法律、加大企業違法成本、加強勞動行
政部門執法力度、加強輿論監督之間兜圈子，卻不約而同地忽略了壹個重要角色：建築行
業工人工會。
《中華人民共和國工會法》
第六條第二款：工會通過平等協商和集體合同制度，協調勞動關系，維護企業職工
勞動權益。
第十條第四款：同壹行業或者性質相近的幾個行業，可以根據需要建立全國的或者
地方的產業工會。
《中國工會章程》
第二十八條：工會基層委員會的基本任務是：
（三）參與協調勞動關系和調解勞動爭議，與企業、事業單位行政方面建立協商制
度，協商解決涉及職工切身利益問題。幫助和指導職工與企業、事業單位行政方面簽訂
和履行勞動合同，代表職工與企業、事業單位行政方面簽訂集體合同或者其他專項協
議，並監督執行。
如果， 建築行業工人工會能夠把各地大小工地上的建築工人組織到工會中來，配合中
央三令五申不準拖欠農民工工資的行政措施，在 2006 年建設部、國家發展改革委、財政
部和中國人民銀行聯合發出《關於嚴禁政府投資項目使用帶資承包方式進行建設的通知》
後，在工會會員中發起“抵制帶資承包工程工地，只接依法依規工程” 的行動，建築企業
就不會成為拖欠工資的重災區。
如果， 在 2016 年春節前國務院辦公廳又發出《關於全面治理拖欠農民工工資問題的
意見》，要求“不得將合同應收工程款等經營風險轉嫁給農民工” 的同時，建築行業工人
工會能夠采取配合行動，拿出壹份黑名單和壹份紅名單，號召會員拒絕到曾經拖欠工程款
的建築企業（黑名單）所承包的項目工地幹活，鼓勵會員到沒有拖欠工程款的建築企業
（紅名單）所承包的項目工地幹活…可以想見，這不但能夠對改善建築行業運行法外之地
的現狀起到巨大的推動作用，更能夠最大程度地避免由此引發的欠薪行為。

三、建築業勞動關系及建築工人權利保障“法外運行”
1.建築業在勞動法“法外運行”
《中華人民共和國勞動法》， 1995 年 1 月 1 日正式實施。
第 50 條：工資應當以貨幣形式按月支付給勞動者本人。不得克扣或者無故拖欠勞
動者的工資。
但現實中，建築業卻成為了《勞動法》的法外之地，從未落實過《勞動法》的這項規
定。
從世紀初起飛至今，建築業在全國各地壹直是拖欠工資“重災區” 23。到 2010 年，建
設領域拖欠民工工資已“占拖欠民工工資案件的 60％，而七成左右的建築施工企業存在
拖欠民工工資問題，建設領域的民工 80％多被拖欠過或者正在被拖欠著工資” 24。據人社
部統計， 2013 年至 2015 年間，全國查處的欠薪案件中，有 80%以上的案件和金額，發生
於工程建設領域，在壹些省份甚至高達 90%以上25。中國勞動學會副會長蘇海南甚至認
為： “自改革開放以來，隨著農民工外出打工就開始出現了欠薪的問題。 ” 26。
2014 年 12 月，多所高校內“關註新生代農民工計劃” 與公益組織“北京行在人間文
化發展中心” ，根據 7 年間跟蹤訪談的 138 起集體討薪案例，聯合撰寫發布了壹份《當代
建築業欠薪機制與勞資沖突調研報告》。報告指出，在這 138 例欠薪案件中，勞務分包企
業拖欠占 43.5%，開發商拖欠占 31.2%，包工頭拖欠占 13.8%。其中 30.1%的案例中，討薪
工人被毆打，打人者卻無人受到追究27。
現實中，由於現行制度安排並不利於農民工討薪，面對“年年討薪年年欠” 的尷尬局
面， “農民工討薪中的過激行為往往受到法律追究，而欠薪方毆打討薪者的行為卻往往只
以賠償醫藥費了事，極少承擔法律責任” 28。於是，面對前來討薪的建築工人，湖南湘達
路橋建設有限公司便喊出了“再敢討要工資，來壹次打壹次” 29的威脅。

就建築工人被拖欠工資已成常態，以及討薪難於上青天的現狀， 2017 年春節前夕，
新華網在壹篇報道裏寫道：“1 月 2 日，陜西戶縣，農民工討薪， 4 人被匕首刺傷！ 1 月 8
日下午 6 時許，湖北省襄陽市， 5 名農民工討薪，欲跳樓！ 1 月 13 日，陜西周至縣壹包工
頭，因為討不到工程款，在欠款單位的辦公室內服毒！”報道還寫道：“年關將近，但各
地農民工討薪的新聞已不再是新聞！” 30字裏行間，憤怒交織著無奈，溢於言表。
新華網絕非是在聳人聽聞。從拖欠建築工人工資曾經是新聞，曾經能夠引起公眾對於
被拖欠工資工人的同情，以及對於相關雇主的不齒甚至憤怒，到拖欠工資已經不再是新
聞…這壹轉變背後，潛藏著巨大的經濟、社會和政治不確定性。也許，壹萬起討薪事件
中，有九千九百九十九起，討薪工人都能做到忍氣吞聲甚至“創意” 討薪31，但只要有壹
起討薪工人失去耐心和理智，便有可能釀成無可挽回的人間悲劇。
建築業成為了勞動法的法外之地，欠薪損害的是建築工人的利益。壹旦欠薪演變成討
薪悲劇，則工人、企業和社會幾敗俱傷，沒有贏家。但至今為止，無論是行政還是立法，
亦或是司法，甚至媒體和參與討論的公眾，都不約而同地忽略了壹個重要角色：建築行業
工人工會。
為改善建築行業法外運行普遍違反勞動法的現狀，為將建築企業勞資關系扳回到法制
軌道上來，建築行業工人工會作為我國建築工人利益的代表者，過去做過些什麽？今後又
能夠做些什麽呢？
2.建築業在勞動合同法“法外運行”
《中華人民共和國勞動合同法》， 2008 年 1 月 1 日正式實施。
第 6 條：工會應當幫助、指導勞動者與用人單位依法訂立和履行勞動合同，並與用
人單位建立集體協商機制，維護勞動者的合法權益。
第 10 條：建立勞動關系，應當訂立書面勞動合同。
已建立勞動關系，未同時訂立書面勞動合同的，應當自用工之日起壹個月內訂立書
面勞動合同。
用人單位與勞動者在用工前訂立勞動合同的，勞動關系自用工之日起建立。
第 11 條：用人單位未在用工的同時訂立書面勞動合同，與勞動者約定的勞動報酬
不明確的，新招用的勞動者的勞動報酬按照集體合同規定的標準執行；沒有集體合同或
者集體合同未規定的，實行同工同酬。
第 51 條第 2 款：集體合同由工會代表企業職工壹方與用人單位訂立；尚未建立工
會的用人單位，由上級工會指導勞動者推舉的代表與用人單位訂立。

第 78 條：工會依法維護勞動者的合法權益，對用人單位履行勞動合同、集體合同
的情況進行監督。
但在建築業這個法外之地，現實卻是另壹番景象。
《勞動合同法》實施兩年後， 2010 年 3 月，中國農林水利氣象工會原主席、政協委
員盛明富便提出了壹份“關於規範建築市場勞動用工的提案” 。提案介紹，建築業農民工
勞動合同簽訂率目前只在 40％左右。尤其是中小建築勞務企業，多數沒與農民工簽訂勞
動合同。提案舉例“福建莆田的建築勞務企業簽訂率不足 5%，湖北宜昌建築勞務企業的
簽訂率只有 6.8%”，並特別提到西部地方“大多數建築企業不與農民工簽訂勞動合同”
32
。
《勞動合同法》實施三年後， 2011 年 4 月，來自北京、重慶、上海、深圳 4 個中心
城市的大學師生，對所在城市建築工人的生存狀況進行了調查，並於當年年底發表了壹份
《京、渝、滬、深四城市建築工人生存狀況調查報告》 33。報告稱“有 75.6%的受調查建
築工人沒有簽訂勞動合同” ，而簽訂過勞動合同的受訪者中有“63.6%的工人自己手上沒
有勞動合同” 。
《勞動合同法》實施四年後， 2012 年 2 月，成都市政協常委、律師肖佑嘉提出了
“關於規範建築行業勞務用工體系的建議” 34。 該文指出，成都市建築行業大部分具體的
施工任務，其實是由建築總承包企業直接組織勞務隊完成。而“勞務隊(或稱勞務班組)是
建築總承包企業與勞務公司簽定勞務購買協議，由勞務公司派遣的專項勞務班組，成員多
為社會閑散的農民工。勞務公司收取壹定的勞務派遣管理費，負責開據勞務發票，但實際
上不與農民工簽定勞動合同，不支付勞動報酬，不負責農民工的崗前培訓” 。
《勞動合同法》實施五年後， 2013 年，前面提到的同壹批大學師生，又在成都、重
慶、西安、武漢、沈陽、鄭州、北京 7 個城市，就勞動合同的簽訂，對壹線建築工人進行
了調查 35。結論是， 7 個城市裏，沒有與建築工人簽訂勞動合同的建築企業平均達到
82.6%。其中最差的重慶市，高達 94.5%的建築工人沒有簽訂勞動合同，之後依次是，鄭
州 93.2%，武漢 87.9%，成都 85.5%，沈陽 85.1%，北京 68%的建築工人沒簽合同。在情況
最好的西安市，也有高達 66.2%的建築工人沒有簽訂勞動合同。
如果看 2009 年以來國家統計局發布的年度農民工監測調查報告，我們可以從建築行
業抽身出來，看到整體農民工簽訂勞動合同的狀況。
2009 年，與雇主或單位簽訂勞動合同的農民工有 42.8%，建築業的農民工沒有簽訂勞
動合同的比例最高，達到 74%。

2011 年，與雇主或單位簽訂勞動合同的農民工有 43.8%，比上年提高 1.8 個百分點。
分行業看，建築業的農民工沒有簽訂勞動合同的比例最高，達到 73.6%。
2012 年與雇主或單位簽訂勞動合同的農民工有 43.9%。分行業看，建築業農民工沒有
簽訂勞動合同的比例最高為 75.1％，比上年上升 1.5 個百分點。
2013 年，與雇主或單位簽訂勞動合同的農民工有 41.3%，比上年減少 2.6 個百分點。
2014 年，與雇主或單位簽訂勞動合同的農民工有 38%，又比上年減少 3.3%各百分
點。
2015 年，與雇主或單位簽訂勞動合同的農民工有 36.2%，又比上年減少 1.8 個百分
點，
2016 年，與雇主或單位簽訂勞動合同的農民工有 35.1%，再比上減少 1.1 個百分點。

農民工簽訂勞動合同的比例36
簽訂勞動合同比例 沒有勞動合同比例
2009 年農民工 42.8% 57.2%
其中：建築工 26% 74%
2010 年農民工
其中：建築工
42%
29.1%
58%
70.9%
2011 年農民工 43.8% 56.2%
其中：建築工 26.4% 73.6%
2012 年農民工 43.9% 56.1%
其中：建築工 24.9% 75.1%
2013 年農民工
（建築工：未公布）
41.3%
/
58.7%
/
2014 年農民工
（建築工：未公布）
38%
/
62%
/
2015 年農民工
（建築工：未公布）
36.2%
/
63.8%
/
2016 年農民工
（建築工：未公布）
35.1%
/
64.9%
/
2017 年農民工（未公布）
（建築工：未公布）
/ /
/ /
2009 年到 2012 年，農民工勞動合同簽訂率由 42.8%變為 43.9%，略微上升了 1.1 個
百分點。此後直到 2016 年，農民工簽訂勞動合同的比例壹路滑落到 35.1%。

2017 年，不知什麽原因，國家統計局發布的年度農民工監測調查報告裏，沒有了農
民工簽訂勞動合同的比例數字。不過，建築行業作為多年來的重災區， 2017 年建築企業
不與農民工簽訂勞動合同的狀況，就算不會更差，也很難更好。
而據“關註新生代農民工計劃” 的調研，建築業所簽訂的勞動合同，真正有效的合同
僅為 8.8%37。
無論是人大代表所提的議案，還是政協委員的提案，無論是媒體的詰問，還是民間非
政府組織的建議，針對更加有效地落實《勞動合同法》這壹問題，大家又不約而同地忽略
了壹個重要的角色：建築行業工人工會。
工會自身更是如此。
2010 年 3 月兩會上，時任中國農林水利氣象工會主席、政協委員盛明富提出“關於
規範建築市場勞動用工的提案” 38， 當中要求“政府有關部門要加大勞動執法力度” ，
“繼續推進由建設部、勞動和社會保障部、全國總工會等有關部門聯合下發的《關於加強
建設等行業農民工勞動合同管理的通知》精神的落實” ， “鼓勵具有壹定規模實力的勞務
企業將零散的包工頭隊伍收編到勞務企業中” ， “加大對建築施工企業勞動用工情況的監
督檢查” ， “加強對廣大農民工自我維權意識和能力的培養教育，指導和幫助農民工與用
人單位簽訂勞動合同” 。
盛明富前主席的提案裏，行動的主體只有壹個，那就是政府。政府應該加大執法力
度；政府應該繼續推進...落實；政府應該鼓勵建築企業...；政府應該監督檢查...；政
府應該加強對農民工的教育；政府應該指導和幫助農民工與用人單位簽訂勞動合同。
《勞動合同法》明明規定：工會應當幫助、指導勞動者與用人單位依法訂立和履行勞
動合同，並與用人單位建立集體協商機制，維護勞動者的合法權益（第 6 條）。集體合同
由工會代表企業職工壹方與用人單位訂立；尚未建立工會的用人單位，由上級工會指導勞
動者推舉的代表與用人單位訂立（第 51 條第 2 款）。工會依法維護勞動者的合法權益，
對用人單位履行勞動合同、集體合同的情況進行監督（第 78 條）。
《勞動合同法》規定的主體非常清楚。幫助、指導勞動者簽訂勞動合同的主體是工
會，代表企業職工與用人單位訂立集體合同的主體是工會，維護勞動者合法權益的主體是
工會，監督用人單位履行勞動合同、集體合同的主體是工會。
建築行業工人工會可做的事情有很多。比如，把散落在各地大小工地上的建築工人組
織起來加入工會，敦促各建築企業與工人簽訂勞動合同， 啟動“沒有勞動合同不進工地”
的工會行動，鼓勵和轉介建築工人到與工人簽訂勞動合同的工地工作，號召和教育建築工
人抵制不簽勞動合同的工程等等。與其把所有的事情都堆積在政府頭上，不如工會依法行
動起來，積極履行工會職責。如此， 不但能夠在短時間內迅速擴大建築工人勞動合同的覆
蓋面，長遠來看， 更能夠帶領我國建築業走出行業“法外運行” 和勞動關系“法外運行”
的沈屙。

3.“總理討薪” 催生建築業討薪維權之“法外運行”
《中華人民共和國勞動法》，於 1995 年 1 月 1 日起正式實施。
第 80 條：在用人單位內，可以設立勞動爭議調解委員會。勞動爭議調解委員會由
職工代表、用人單位代表和工會代表組成。勞動爭議調解委員會主任由工會代表擔任。
勞動爭議經調解達成協議的，當事人應當履行。
第 85 條：縣級以上各級人民政府勞動行政部門依法對用人單位遵守勞動法律、法
規的情況進行監督檢查，對違反勞動法律、法規的行為有權制止，並責令改正。
第 88 條：各級工會依法維護勞動者的合法權益，對用人單位遵守勞動法律、法規
的情況進行監督。
任何組織和個人對於違反勞動法律、法規的行為有權檢舉和控告。
《中華人民共和國勞動合同法》 ，於 2008 年 1 月 1 日起正式實施。
第 73 條第 2 款：縣級以上地方人民政府勞動行政部門負責本行政區域內勞動合同
制度實施的監督管理。
第 3 款：縣級以上各級人民政府勞動行政部門在勞動合同制度實施的監督管理工作
中，應當聽取工會、企業方面代表以及有關行業主管部門的意見。
第 78 條：工會依法維護勞動者的合法權益，對用人單位履行勞動合同、集體合同
的情況進行監督。用人單位違反勞動法律、法規和勞動合同、集體合同的，工會有權提
出意見或者要求糾正；勞動者申請仲裁、提起訴訟的，工會依法給予支持和幫助。
第 79 條：任何組織或者個人對違反本法的行為都有權舉報，縣級以上人民政府勞
動行政部門應當及時核實、處理，並對舉報有功人員給予獎勵。
人們應該不會忘記“溫家寶總理親自為建築農民工討薪” 事件。
2003 年 10 月 24 日，下午 5 時左右，時任總理溫家寶路過重慶龍泉村，村民熊德明
向總理反映，在雲陽縣城做建築工的丈夫，被拖欠 2300 元工資。溫家寶當即指示地方政
府要解決好拖欠民工工資問題，六個小時後當晚 11 時，熊德明的丈夫便拿到了被欠的工
資。
壹年後， 2004 年 11 月 3 日，《南方都市報》報道了壹起發生在廣州市的建築農民工
討薪被毒打事件。報道寫道： “胡×輝渾身是血地躺在醫院急診室內，神情呆滯，說不出
話。 10 多名工友守在壹旁，據他們介紹，昨日下午 4 時， 25 名工人在南洲路某工地討薪
時被鎖在工地隊部的院子裏，隨後 30 多名便衣男子持鐵棍、拿磚頭對討薪者壹頓毒打，
其中有 3 人還用滅火器向工人噴射幹粉” 39。
溫家寶次日便作出批示： “培炎同誌： 不知這些信息是否屬實？總之，解決拖欠農民
工工資問題仍需高度重視。天津的經驗可轉各地參考。 40”
時任副總理的曾培炎，隨後將此批示轉給建設部部長汪光燾： “明年春節前務必把
2003 年底前拖欠的農民工工資全部清欠完。中央壹級財政性投資拖欠的建築工程款基本
清欠完成。天津的經驗由國辦發‘政務信息交流’ 。本期情況的核實已批另件。 41”
溫家寶批示所指“天津經驗” 指的是：
1.農民工工資“月支付，季結算” 制度。
2.農民工身份管理制度。統壹簽訂建築業農民工專用《勞動合同書》。各工程項目
部要為每壹名進場的農民工發放記工卡，工地要實行封閉管理，將記工考勤作為工資發放
依據。勞務企業要建立工人用工管理檔案和工資臺帳，向總包企業派遣勞務用工要進行登
記，並委派勞務隊長帶隊。工地項目部每月要公示農民工出勤和工資發放情況，農民工每
月都能掌握自己的工資情況，發現問題及時解決。
3.農民工工資保證金制度。保證金數額為總承包企業 100 萬元，其他企業 30 萬
元。施工企業拖欠農民工工資並拒不支付的，直接扣除保證金，用於支付農民工工資。
4.創新勞務隊長管理制度。實現了“包工頭” 退市和勞務隊長的職業化。 42
“天津經驗” 基於兩個假設：壹是政府行政措施具有絕對權威且有效力，二是建築企
業不敢違抗政府行政措施。
可現實卻並非如此。就在天津市鄭重宣布“農民工工資拖欠成為歷史” （2007 年 3
月）之後，發生在天津市的拖欠工資案例並未減少。
2007 年開工的天津漢沽區逸安園公墓(北區)建成後，漢沽區殯葬管理所被指“拖欠
1380 萬元工程款，其中 350 萬是農民工工錢” 。被欠薪的農民工制作了“民工工資討薪
新聞發布會” 視頻在網上走紅。視頻中，女發言人模仿外交部發言人的腔調： “女士們先
生們，大家上午好。眾所周知，我和農民工兄弟為天津漢沽殯葬管理所幹了壹個工程。應
支付我們各項工程款 1400 多萬元……。我們重申，漢沽殯葬管理所應立即無條件把工錢
支付給我們。”視頻裏還提到“天津二中院曾經判定聯營方應支付 1400 多萬元” 43。

2010 年 12 月 27 日， Youtube 上貼出壹個短視頻，壹群農民工聚集在天津地質調查中
心大門前拉橫幅討薪。工人在橫幅上寫著“辛苦幹壹年 黑心不給錢 還我血汗錢” 44。
2011 年 5 月，華宸建設集團股份有限公司中標大張莊鎮回遷項目後，與天津市沭陽
建築勞務服務公司簽訂了《天津市建設工程施工勞務分包合同》。該項標準合同由天津市
城鄉建設委員會和天津市工商行政管理局共同監制。 2013 年下半年， 400 多名農民工在沭
陽公司的帶領下，按合同如期交工，可華宸公司拖欠的工程尾款卻始終不能兌現。直到
2017 年 5 月，回遷的居民陸續住滿了小區，沐陽公司卻還在帶著 300 多名農民工討薪。
而“華宸公司被人民法院列入失信黑名單最早可以追溯到 2007 年、 2008 年” 45。
2014 年 12 月 21 日，幾十名農民工及包工頭在天津悅榕莊酒店大堂內討要被拖欠的
工程款。安徽舒城縣包工頭徐誌宏告訴央廣新聞中心記者： “承包方拖欠我的工程款，讓
我走投無路!我拖欠民工的工資，我無地自容啊!”被欠薪的甘肅工人趙永民告訴記者：
“我也知道是承包商拖欠了徐誌宏的工程款，他才拖欠了我們的工資，可我們都是靠打工
養家糊口的老百姓，被拖欠這麽多錢，生活太難熬了!”徐誌宏說： “我要了 N 次了，僅
在 2014 年，我就從安徽到天津要債十幾次，每月都來啊!”
2015 年 1 月，天津市規劃高速公路網中“九橫五縱” 中的壹縱“塘承高速公路二期
工程” ，農民工為討要工資，從周邊運來砂石及集裝箱、活動房等，圍堵了這段曾經付出
辛苦和汗水修築起來的公路，這直接導致塘承高速公路二期工程無法驗收進行試運營通
車。討薪工人分別來自河北、山東、四川及武清、寶坻本地，在幾個月討要工資款的過程
中，不僅沒有拿到錢，還在路基工地“遭到了不同程度的驅趕及不明身份人的毆打” 46。
2017 年 9 月，來自江蘇、山東、內蒙古的壹批工人，為中國燃氣公司位於天津薊州
區的煤改氣工程中六個村莊鋪設輸氣管道。據工人們反映，作為央企的中國燃氣公司涉嫌
非法多層轉包，導致工人工資遭到非法拖欠和克扣。而且工人們擔心，由於中國燃氣公司
從未發出過施工質量標準指引，薊州區煤改氣工程用戶將來在使用時，有潛在的安全隱
患。另外，帶領工人維權的包工頭閆京港，曾被聲稱是中國燃氣公司項目部的人員從當地
派出所強行帶走，並被強迫在更改過的工價單上簽字畫押（見本報告後附案例 30）。
2018 年 7 月 5 日，運久然等 23 名農民工，拿著法院判決書來到天津市東麗區人民法
院，要求執行宏馳混凝土有限公司拖欠工資案。法官徐文捷接案後在該公司銀行賬戶“數
次均未查到余款” 。幸虧徐法官後來執意追查，終於查到該公司銀行賬戶其實壹直還在走
賬，但“壹旦進錢便會立即被轉走” 。最終， 23 名農民工工資才“得到了足額給付” 47。
2018 年 11 月 26 日，天津京雄科技工程發展有限公司在中國法院網“給大法官留
言” 欄目中留言：“2015 年我司在貴院起訴福鴻房地產，要求福鴻房產支付工程款及利
息。該院於 2015 年 5 月 8 日做出了（2015）南民初字第 1029 號民事判決書，判令福鴻房
地產給付我司工程款 1014000 元及利息若幹。判決生效後，福鴻房地產拒不執行該判決，
我司於 2015 年 7 月 13 日向天津市南開區人民法院申請了強制執行，後執行局張保群法官
作為該案的承辦法官。至今該案分文未予執行，我司未曾收到南開法院執行局關於本案的
任何執行文書，而在最高人民法院被執行信息網上，居然查詢不到本案的任何執行信息，
為此，我司多次電話與執行局張保群法官聯系，詢問具體情況，但張法官永遠不接電話
48。”
從 2007 年 3 月天津市宣布“農民工工資拖欠成為歷史” ，到 2018 年年底，近 12 年
間，天津市建築企業使用各種規避手段，不僅使政府的行政措施失去了應有的強制力，就
連生效的法院判決，也可以變成“壹紙空文” 49。
本節以天津市為例，原因是前總理溫家寶在親筆批示中特別提到要推廣“天津的經
驗” ，其後，天津市在 2007 年 3 月宣布“農民工工資拖欠成為歷史” ，從而引發本報告
的特別關註。
如果說前總理溫家寶批示推廣的“天津經驗” 是失敗的經驗，絕不為過。
天津經驗的失敗，並非天津的失敗，而是總理討薪的失敗，是被總理討薪進壹步強化
了的對行政權力迷信的失敗，是總理討薪催生出來的“法外運行” 討薪的失敗。
其實， 2016 年 12 月，也就是天津市宣布“農民工工資拖欠成為歷史” 的 10 年後，
天津市政府人力社保局等 12 部門曾發出壹份《關於全面治理拖欠農民工工資問題的實施
意見》。這份《意見》將目標調整為要求力爭到 2020 年“實現基本無拖欠” 50。調子低壹
些反而是壹件好事。低調行事的政府和相關行政部門，往往更加務實。
總理討薪，為各級政府官員去除官僚作風、密切聯系群眾樹立了活的榜樣。
但是，具體到欠薪和討薪問題，國務院總理的責任，應該是充分協調和運用包括企
業、工會、政府、司法、媒體等各方資源，促成壹個可操作的長效制度的建立，從而有步
驟地、紮實地清理欠薪，更加重要的是制度性遏制欠薪。同樣，地方政府行政首長的職責
也應如此。
但遺憾的是，總理討薪事件卻使“救火式” 討薪成為了地方政府和相關行政部門的常
態，總是壹到年關就頻頻“救火” 51。總理討薪“催生了各地轟轟烈烈的政府討薪大行
動，以及各種解決欠薪辦法，但在壹些地方，因欠薪引發的矛盾仍層出不窮” 52。有些地
方甚至還曾經出現政府“排雷式清欠” ，欠薪案件被“媒體曝光了就趕緊采取措施補救，
沒有曝光的，即使幹的是同壹個項目的活，任妳喊破嗓子跑斷腿也難有動靜，感覺這樣的
清欠方式就像是在‘排雷’ 。說是政府部門選擇性作為，還不如說是選擇性不作為！ ”
53。以至於“不少地方、不少部門日常很忙……每天忙於出了事之後的補救、忙於‘救
火’ ，而不是著力如何防患於未然、如何‘防火’ ” 54。也正是因此，農民工討薪事件就
“如同壹部‘連續劇’ ，幾乎每到年終歲尾總會在不同的地方上演” 55。
總理討薪，行政部門首長和地方行政首長“熱線” 討薪，也給被欠薪的建築工人帶來
了不切實際的預期，並發展出了“只有想辦法把事情鬧大，盡可能地造成極大的社會影
響，驚動全社會，甚至引起中央領導層的註意，才有可能出奇制勝，問題才有可能得到解
決” 的討薪維權心理56。如果是討薪者發揮創意，以黑色幽默的討薪方式引起關註，也許
沒用，但也無大礙。但是，如果被侵權被欠薪的建築工人們誤以為“以死相逼才能解決問
題” 57，則往往釀成討薪悲劇。
各地各級政府官員們，大家每天都只有 24 小時，每天工作時間都是 8 小時。官員們
把時間花在幫農民工討薪上，建立遏制欠薪的制度這壹更加重要的目標便旁落了。尤其
是，相對於長效的遏制欠薪制度的建立，救火式討薪對於政績來說見效快。換句話說，總
理討薪惡化了相關行政部門和地方行政首長的短期績效心理，從而使遏制欠薪長效機制的
建立，像接力棒壹樣，壹任接壹任地留給了永遠的下壹任。
還是得提出同壹個問題：在總理親自為建築工人討薪的時候，失敗的“天津經驗” 在
推廣過程中，我們國家的工會，尤其是本應代表建築工人利益的建築行業工人工會都做了
些什麽呢？
4.政府行政權力在“法外運行” 中失效
從 12 年“天津經驗” 的失敗，不難推測全國其它省、市縣解決建築業欠薪問題的效
果，也是失敗的。
其實，多年來，從中央到地方，各級政府依靠行政權力解決建築業欠薪的問題，可謂
不遺余力。下面壹起來看看，從 2003 年至 2017 年， 14 年間，僅國務院就解決建築業欠
薪問題所發布的壹系列文件。
《國務院辦公廳關於做好農民進城務工就業管理和服務工作的通知》 （2003 年 1
月 5 日）
三、切實解決拖欠和克扣農民工工資問題
各級建設、勞動保障等有關部門要重點做好對建築施工企業拖欠和克扣農民工工資
違法行為的查處工作，嚴厲打擊惡意拖欠、克扣農民工工資的違法行為。因建設單位拖
欠施工企業工程款，致使施工企業不能按時發放農民工工資的，要追究建設單位的責
任；施工單位拖欠農民工工資的，要追究施工單位的責任。
《國務院辦公廳關於切實解決建設領域拖欠工程款問題的通知》 （2003 年 11 月 23
日）
各地政府要對當地建設領域拖欠工程款進行壹次全面清理，采取有效措施，標本兼
治，綜合治理，重點解決房地產開發項目和政府投資工程項目拖欠的工程款。要做到清
理與防範並重，在清理已有拖欠的同時，嚴格項目審批和市場監管，進壹步規範建築市
場秩序，培育信用體系，健全法規制度，規範市場主體行為，從源頭上防止發生新的拖
欠。自 2004 年起，用 3 年時間基本解決建設領域拖欠工程款以及拖欠農民工工資問
題。
《國務院關於解決農民工問題的若幹意見》 （2006 年 1 月 31 日）
（六）建立農民工工資支付保障制度。嚴格規範用人單位工資支付行為，確保農民
工工資按時足額發放給本人，做到工資發放月清月結或按勞動合同約定執行。建立工資
支付監控制度和工資保證金制度，從根本上解決拖欠、克扣農民工工資問題。 ... ...
對重點監控的建築施工企業實行工資保證金制度。加大對拖欠農民工工資用人單位的處
罰力度，對惡意拖欠、情節嚴重的，可依法責令停業整頓、降低或取消資質，直至吊銷
營業執照，並對有關人員依法予以制裁。
《國務院關於同意建立農民工工作聯席會議制度的批復》 （2006 年 3 月 31 日）
（二）聯席會議由國務院辦公廳、發展改革委、教育部、科技部、公安部、監察
部、民政部、司法部、財政部、勞動保障部、建設部、農業部、文化部、衛生部、人口
計生委、人民銀行、國資委、稅務總局、工商總局、統計局、安全監管總局、法制辦、
國研室、扶貧辦、西部開發辦和中宣部、中農辦、高法院、全國總工會、共青團中央、
全國婦聯共 31 個部門和單位組成。聯席會議由國務院領導同誌任總召集人，勞動保障
部部長、國務院 1 位副秘書長、國務院研究室 1 位負責同誌為召集人，各成員單位 1 名
負責同誌為組成人員。
《國務院辦公廳轉發解決企業工資拖欠問題部際聯席會議關於推進企業解決工資拖
欠問題若幹意見的通知》 （2006 年 11 月 23 日）
（九）建立工資保證金制度。對重點監控的建築施工企業和發生過拖欠工資的其他
企業，各級勞動保障、建設等有關部門應強制企業在指定的開戶銀行按期預存工資保證
金，實行專戶管理，用於償付拖欠工資。

《國務院辦公廳關於切實做好當前農民工工作的通知》 （2008 年 12 月 20 日）
四、確保農民工工資按時足額發放
努力創造有利於農民工穩定就業的良好環境，維護農民工的勞動保障權益。完善工
資保證金制度，加強工資保證金賬戶管理，強化工資支付監控，確保農民工工資發放。
制定應急預案，避免和及時處理因欠薪問題導致的各種突發事件。建立勞動保障、建
設、公安、工商、金融、工會等有關部門對企業拖欠農民工工資行為的聯動防控機制，
及時掌握企業拖欠工資的情況。
《國務院辦公廳關於切實解決企業拖欠農民工工資問題的緊急通知》 （2010 年 2
月 5 日）
最近在壹些地區接連發生因企業特別是建設領域企業拖欠農民工工資引發的群體性
事件，嚴重影響社會穩定。黨中央、國務院對此高度重視，要求各地區、各有關部門和
單位加大工作力度，切實解決企業拖欠農民工工資問題。經國務院批準，現緊急通知如
下：
壹、…住房城鄉建設、發展改革、監察、財政等部門和工會要按照職責分工，積極
做好解決建設領域拖欠工程款及企業拖欠農民工工資相關工作。
二、…地方各級人民政府要在普遍檢查的基礎上，集中力量重點解決建設領域企業
拖欠農民工工資問題。要抓緊組織對本行政區域內所有在建工程項目支付農民工工資情
況逐壹排查，發現拖欠工資問題或欠薪苗頭及時督促企業妥善解決；對反映投訴的建設
領域工資歷史拖欠問題，也要認真加以解決。…
六、地方各級人民政府要進壹步健全應急工作機制，完善應急預案，及時妥善處置
因拖欠農民工工資問題引發的群體性事件，堅決防止事態蔓延擴大。 ... ...對監管責
任不落實、工作不到位以及政府投資工程項目拖欠工程款導致拖欠工資問題引發嚴重群
體性事件的，要對直接責任人員和有關領導實行責任追究。
《國務院辦公廳關於深化收入分配制度改革重點工作分工的通知》 （2013 年 2 月 8
日）
25、…落實清償欠薪的工程總承包企業負責制、行政司法聯動打擊惡意欠薪制度、
保障工資支付屬地政府負責制度。完善勞動爭議處理機制，加大勞動保障監察執法力
度。（人力資源社會保障部、全國總工會負責）。

《國務院關於進壹步做好為農民工服務工作的意見》 （2014 年 9 月 12 日）
（七）…依法規範勞務派遣用工行為，清理建設領域違法發包分包行為……
（八）保障農民工工資報酬權益。在建設領域和其他容易發生欠薪的行業推行工資
保證金制度，在有條件的市縣探索建立健全欠薪應急周轉金制度，完善並落實工程總承
包企業對所承包工程的農民工工資支付全面負責制度、勞動保障監察執法與刑事司法聯
動治理惡意欠薪制度、解決欠薪問題地方政府負總責制度。……
《中共中央國務院關於構建和諧勞動關系的意見》 （2015 年 3 月 21 日）
（四）…探索建立欠薪保障金制度，落實清償欠薪的施工總承包企業負責制，依法
懲處拒不支付勞動報酬等違法犯罪行為，保障職工特別是農民工按時足額領到工資報
酬。……
《國務院辦公廳關於全面治理拖欠農民工工資問題的意見》 （2016 年 1 月 17 日）
解決拖欠農民工工資問題，事關廣大農民工切身利益，事關社會公平正義和社會和
諧穩定。黨中央、國務院歷來高度重視，先後出臺了壹系列政策措施，各地區、各有關
部門加大工作力度，經過多年治理取得了明顯成效。但也要看到，這壹問題尚未得到根
本解決，部分行業特別是工程建設領域拖欠工資問題仍較突出，壹些政府投資工程項目
不同程度存在拖欠農民工工資問題，嚴重侵害了農民工合法權益，由此引發的群體性事
件時有發生，影響社會穩定。為全面治理拖欠農民工工資問題，經國務院同意，現提出
如下意見：
（三）明確工資支付各方主體責任。全面落實企業對招用農民工的工資支付責任，
督促各類企業嚴格依法將工資按月足額支付給農民工本人，嚴禁將工資發放給不具備用
工主體資格的組織和個人。在工程建設領域，施工總承包企業（包括直接承包建設單位
發包工程的專業承包企業，下同）對所承包工程項目的農民工工資支付負總責，分包企
業（包括承包施工總承包企業發包工程的專業企業，下同）對所招用農民工的工資支付
負直接責任，不得以工程款未到位等為由克扣或拖欠農民工工資，不得將合同應收工程
款等經營風險轉嫁給農民工。
（五）推行銀行代發工資制度。推動各類企業委托銀行代發農民工工資。在工程建
設領域，鼓勵實行分包企業農民工工資委托施工總承包企業直接代發的辦法。分包企業
負責為招用的農民工申辦銀行個人工資賬戶並辦理實名制工資支付銀行卡，按月考核農
民工工作量並編制工資支付表，經農民工本人簽字確認後，交施工總承包企業委托銀行
通過其設立的農民工工資（勞務費）專用賬戶直接將工資劃入農民工個人工資賬戶。
（八）建立健全農民工工資（勞務費）專用賬戶管理制度。在工程建設領域，實行
人工費用與其他工程款分賬管理制度，推動農民工工資與工程材料款等相分離。施工總
承包企業應分解工程價款中的人工費用，在工程項目所在地銀行開設農民工工資（勞務
費）專用賬戶，專項用於支付農民工工資。建設單位應按照工程承包合同約定的比例或
施工總承包企業提供的人工費用數額，將應付工程款中的人工費單獨撥付到施工總承包
企業開設的農民工工資（勞務費）專用賬戶。農民工工資（勞務費）專用賬戶應向人力
資源社會保障部門和交通、水利等工程建設項目主管部門備案，並委托開戶銀行負責日
常監管，確保專款專用。開戶銀行發現賬戶資金不足、被挪用等情況，應及時向人力資
源社會保障部門和交通、 水利等工程建設項目主管部門報告。
（九）…在工程建設領域，建設單位或施工總承包企業未按合同約定及時劃撥工程
款，致使分包企業拖欠農民工工資的，由建設單位或施工總承包企業以未結清的工程款
為限先行墊付農民工工資。建設單位或施工總承包企業將工程違法發包、轉包或違法分
包致使拖欠農民工工資的，由建設單位或施工總承包企業依法承擔清償責任。
（十二）…完善勞動保障監察行政執法與刑事司法銜接機制，健全勞動保障監察機
構、公安機關、檢察機關、審判機關間信息共享、案情通報、案件移送等制度，推動完
善人民檢察院立案監督和人民法院及時財產保全等制度。對惡意欠薪涉嫌犯罪的，依法
移送司法機關追究刑事責任，切實發揮刑法對打擊拒不支付勞動報酬犯罪行為的威懾作
用。
（十五）…加強對政府投資工程項目的管理，對建設資金來源不落實的政府投資工
程項目不予批準。政府投資項目壹律不得以施工企業帶資承包的方式進行建設，並嚴禁
將帶資承包有關內容寫入工程承包合同及補充條款。
《國務院辦公廳關於清理規範工程建設領域保證金的通知》 (2016 年 6 月 23 日）
（五）實行農民工工資保證金差異化繳存辦法。對壹定時期內未發生工資拖欠的企
業，實行減免措施；對發生工資拖欠的企業，適當提高繳存比例。
《國務院辦公廳關於促進建築業持續健康發展的意見》 (2017 年 2 月 21 日）
（十）規範工程價款結算。審計機關應依法加強對以政府投資為主的公共工程建設
項目的審計監督，建設單位不得將未完成審計作為延期工程結算、拖欠工程款的理由。
未完成竣工結算的項目，有關部門不予辦理產權登記。對長期拖欠工程款的單位不得批
準新項目開工。嚴格執行工程預付款制度，及時按合同約定足額向承包單位支付預付
款。 通過工程款支付擔保等經濟、法律手段約束建設單位履約行為，預防拖欠工程款。
（十三）保護工人合法權益。全面落實勞動合同制度，加大監察力度，督促施工單
位與招用的建築工人依法簽訂勞動合同，到 2020 年基本實現勞動合同全覆蓋。健全工
資支付保障制度，按照誰用工誰負責和總承包負總責的原則，落實企業工資支付責任，
依法按月足額發放工人工資。將存在拖欠工資行為的企業列入黑名單，對其采取限制市
場準入等懲戒措施，情節嚴重的降低資質等級。
《保障農民工工資支付工作考核辦法》 （2017 年 12 月 6 日）
第壹條：為落實保障農民工工資支付工作的屬地監管責任，有效預防和解決拖欠農
民工工資問題，切實保障農民工勞動報酬權益，維護社會公平正義，促進社會和諧穩
定，根據有關規定，制定本辦法。
第五條：考核內容主要包括加強對保障農民工工資支付工作的組織領導、建立健全
工資支付保障制度、治理欠薪特別是工程建設領域欠薪工作成效等情況。
第八條：（二）有下列情形之壹的，考核等級為 C 級： 1.保障農民工工資支付工作
不力、成效不明顯、欠薪問題突出，考核得分排在全國後三名的； 2.發生 5 起及以上因
拖欠農民工工資引發 50 人以上群體性事件，或發生 2 起及以上因政府投資工程項目拖
欠農民工工資引發 50 人以上群體性事件的； 3.發生 1 起及以上因拖欠農民工工資引發
極端事件並造成嚴重後果的。
第十條：…對考核等級為 C 級的，由部際聯席會議對該省級政府有關負責人進行約
談，提出限期整改要求。被約談省級政府應當制定整改措施，並在被約談後 2 周內提交
書面報告，由部際聯席會議辦公室負責督促落實。
2003 年到 2017 年， 14 年間，僅國務院就發出了至少 14 份“通知” 、 “緊急通
知” 、 “意見” 和“辦法” 。至於說各部委和各省、市、縣政府和相關部門，就此曾經分
別發出過多少份文件，相信沒人數過。
仔細審視國務院所發出的這些文件，按年份，越往後，文件規定的內容越細致，責任
主體及問責也越具體。因此，我們不能說國務院對於建築業拖欠工資問題不重視。我們也
願意相信，由於來自國務院的問責越來越具體，各地各級政府和相關行政部門，對於建築
業欠薪問題也不敢不重視。但問題是， 效果並不好。換句話說，這些文件絕大部分所做的
都是“無用功” ，甚至明知這些文件發了也不解決問題，但還是照發。
包括遏制建築業欠薪的長效機制在內，任何長效機制，都不可能由政府行政權力強行
規定而成，更不可能由於政府做出了行政規定而自動生效。換句話說，單靠政府的規定和
文件，堆砌不出遏制欠薪的長效機制。
市場經濟中有兩只手， “看不見的手” 是市場，反應快且具有彈性， “看得見的手”
則是政府，反應需時且彈性不足。市場這只手，時而像海綿吸水，時而又像皮筋彈射，但
就是不會像石頭般堅硬。因此，試圖單靠政府這只“看得見的手” 發布行政規定來約束市
場行為是徒勞的，行政規定發布之後，單靠政府行政權力強行推行這些規定，也是徒勞
的。
國家開發銀行研究院前副院長鄒力行在任時曾撰文指出： “中國在創造‘經濟奇跡’
的同時，經濟發展、社會發展也出現了不平衡、不協調，中國的轉型出現壹些失衡現象。

這個失衡是轉型中有的快、有的慢引起的。很多政策轉了，體制卻沒轉，有些體制轉了法
律卻沒轉，有些法律轉了理念卻沒轉，特別是在市場信用體制建設方面嚴重存在‘信’ 和
‘用’ 的失衡，也就是落後的信用體制與經濟社會快速發展所產生的融資需求之間的失衡
58。”鄒力行提出“解決這個失衡的問題，需要靠政府力量和市場力量的結合” ，並認為
“政府和市場互動是互為目標、互相推進，是外在力量和內在力量互相促進、共同成長的
過程” 。
我國建築業欠薪就是建築企業信用失衡的重要表現。建築業勞動關系中的勞資雙方，
均為建築市場中重要的市場元素。因此，必須經由企業、工會、建設單位、政府等相關利
益各方的不斷互動，包括建築企業不斷越界、工會代表工人不斷與企業的越界行為沖突、
勞資之間不斷妥協、勞資政之間不斷磨合，才能夠形成行業共識， 才能夠建立起遏制建築
業欠薪的長效機制。而在前述各相關利益方中間，政府的行政權力僅僅作為其中的壹方，
是不可能單獨解決整個建築行業的問題。
還是要提出那個問題：這些年來，為了解決建築業欠薪這壹建築企業“信用失衡” 問
題，在國務院和各省市縣政府不斷發文件的同時，我國的工會跟著政府發了不少文件。除
此之外，本應代表建築工人利益的建築行業工人工會，還做了些什麽呢？今後又能夠做些
什麽呢？
5.政府行政權力“官僚”+“無牙” 難以遏制建築欠薪
其實，從 2003 年溫家寶總理為建築農民工討薪開始，有壹個錯誤觀念便壹直被不斷
強化著，即，發生欠薪是由於政府監管不力所致，發生討薪悲劇是政府行政部門不作為所
致。 因此，遏制欠薪和杜絕討薪悲劇，只能靠政府行政權力的強力介入。於是，壹次次欠
薪引發壹次次討薪悲劇，壹次次討薪悲劇引出壹份份政府“意見” 、 “通知” 、 “緊急通
知” 、 “通報” 、 “辦法” 等等。但是，我國建築業從早期的“成為了欠薪重災區” ，到
後來的“還是欠薪重災區” ，到再後來的“仍是欠薪重災區” ，除了每年春節前“救火”
式清欠行動解決幾個案件外，整體情況並沒有發生好轉。而相對於各級政府多年來為解決
建築業欠薪問題所投入的財政和行政資源，治理建築業欠薪的努力可以說完全失敗。
發生欠薪，討薪建築工人便會被上下左右踢皮球。
包工頭會告訴討薪工人，說是上家包工頭沒給錢，讓大家去找上家包工頭。有時，包
工頭也會帶著工人們壹起集體找上家包工頭要錢。上家包工頭往往會告知討薪工人，是再
上家包工頭或勞務分包公司或專業分包商沒按時足額支付勞務費。最後，壹直找到工程建
設單位，則會被告知資金不到位，沒錢。討薪過程中，如果工人們運氣好的話，相關包工
頭和勞務公司會認賬，但不會給錢，因為沒錢。如果運氣不好，從上家包工頭壹直到建設
單位， 都聲稱“妳們又不是給我打工，我不認識妳們，憑什麽找我要錢呢？ ”

討薪工人找到當地勞動行政部門，工作人員明知建築行業普遍存在不與工人簽訂勞動
合同的違法用工情況，卻要求討薪工人出具勞動合同，否則不管。
可是，按《勞動合同法》規定，縣級以上勞動行政部門本應依法“對包括勞動合同在
內的用工情況進行監督檢查” 。換言之，轄區內出現建築企業不跟工人簽訂勞動合同的違
法用工情況，其實是勞動行政部門監管不利所致。另外，《勞動合同法》還規定“任何組
織或者個人對違反本法的行為都有權舉報，縣級以上人民政府勞動行政部門應當及時核
實、處理，並對舉報有功人員給予獎勵（第 79 條） ” 。退壹步說，當建築工人向勞動行
政部門求助討薪，工作人員發現沒有勞動合同時，最少應該將案件視為舉報非法用工，並
依法進行核實和處理。
但現實中，勞動行政部門工作人員遇到工人討薪，幾乎毫無例外的會以慣常的官僚手
法推脫，以沒有勞動合同為由將討薪工人推出門外。不過話說回來，面對連國務院文件都
解決不了的欠薪問題，勞動行政部門手中的行政權力，真有“牙齒” 嗎？
答案是否定的。
官僚+無牙，依賴這樣的權力，根本不可能解決我國建築業長期存在的欠薪問題。
還是那個問題：這麽多年來，我國的工會，除了跟著政府部門發“沒牙” 文件之外，
有沒有盡量走出去，到就近的夠得著的工地上，組織建築工人加入工會，指導建築工人簽
訂勞動合同，同時代表本地建築工人與本地建築企業通過集體談判簽訂集體合同呢？
6.工傷保險制度
《工傷保險條例》，於 2004 年 1 月 1 日正式實施。
第十條：用人單位應當按時繳納工傷保險費。職工個人不繳納工傷保險費。
用人單位繳納工傷保險費的數額為本單位職工工資總額乘以單位繳費費率之積。
第十壹條：工傷保險基金在直轄市和設區的市實行全市統籌，其他地區的統籌層次
由省、自治區人民政府確定。
跨地區、 生產流動性較大的行業，可以采取相對集中的方式異地參加統籌地區的工
傷保險。具體辦法由國務院勞動保障行政部門會同有關行業的主管部門制定。
《中華人民共和國社會保險法》，於 2011 年 7 月 1 日正式實施。
第三十三條：職工應當參加工傷保險，由用人單位繳納工傷保險費，職工不繳納工
傷保險費。
第三十四條：國家根據不同行業的工傷風險程度確定行業的差別費率，並根據使用
工傷保險基金、工傷發生率等情況在每個行業內確定費率檔次。行業差別費率和行業內
費率檔次由國務院社會保險行政部門制定，報國務院批準後公布施行。

社會保險經辦機構根據用人單位使用工傷保險基金、工傷發生率和所屬行業費率檔
次等情況，確定用人單位繳費費率。
第三十五條：用人單位應當按照本單位職工工資總額，根據社會保險經辦機構確定
的費率繳納工傷保險費。
2004 年，改革開放 26 年後，《工傷保險條例》的訂立， 令我國工傷職業病保障從混
亂無序狀態走向了法制軌道。 7 年後的 2011 年，《社會保險法》的訂立，則把基本養
老、基本醫療、工傷、失業、生育等五項基本社會保險統壹起來，為我國社會保險制度的
進壹步成熟發展奠定了法律基礎。從這個角度來看，這兩項法律具有特殊的歷史意義。社
會保險制度需要資金累積，上面引述的幾條規定，保證了工傷保險制度的資金來源。
2010 年，也就是訂立社會保險法的前壹年，也是改革開放進入第 34 年，國務院還發
出過壹份《關於試行社會保險基金預算的意見》，嘗試建立社會保險基金預算制度。此
後，社保基金和工傷保險基金，賬面上每年都收大於支，滾存結余壹年比壹年高。
2010 年，全國社會保險基金年末滾存結余 1.7 萬億元。
工傷保險基金總收入 270 億元，比上年增加 43 億元，增長 19%；其中，工傷保險費
收入 258 億元，比上年增長 20%。工傷保險基金總支出 179 億元，比上年增加 34 億元，
增長 23%。收支相抵，當年結余 91 億元，年終滾存結余 547 億元，比上年增長 20%。
2011 年，全國社會保險基金年末滾存結余 29818 億元。
工傷保險基金收入 448 億元，比上年增加 178 億元，增長 66%。其中，工傷保險費收
入 371 億元，比上年增長 44%。本年支出 271 億元，比上年增加 92 億元，增長 51%。本年
收支結余 177 億元，年末滾存結余 723 億元。
2012 年，全國社會保險基金年末滾存結余 37540 億元。
工傷保險基金收入 506 億元，比上年增加 58 億元，增長 13%。其中，工傷保險費收
入 472 億元，比上年增加 101 億元，增長 27%。本年支出 387 億元，比上年增加 116 億
元，增長 43%。其中，工傷保險待遇支出 378 億元，比上年增加 116 億元，增長 44%。本
年收支結余 119 億元，年末滾存結余 844 億元。
2013 年，全國社會保險基金年末滾存結余 44884 億元。
工傷保險基金收入 591 億元，比上年增加 85 億元，增長 17%。其中：工傷保險費收
入 554 億元，比上年增加 82 億元，增長 17%。本年支出 460 億元，比上年增加 73 億元，
增長 19%。其中，工傷保險待遇支出 454 億元，比上年增加 76 億元，增長 20%。本年收支
結余 131 億元，年末滾存結余 973 億元。
2014 年，全國社會保險基金年末滾存結余 51635 億元。
工傷保險基金收入 671 億元，增長 3.7％；支出 538 億元，增長 6.8％。本年收支結
余 134 億元，年末滾存結余 1107 億元。
2015 年，全國社會保險基金年末滾存結余 58893 億元。

工傷保險基金收入 729 億元，比上年增加 58 億元，增長 8.6%。其中：工傷保險費收
入 685 億元，比上年增加 62 億元，增長 10.0%。本年支出 576 億元，比上年增加 38 億
元，增長 7.1%。其中，工傷保險待遇支出 569 億元，比上年增加 42 億元，增長 8.0%，完
成預算的 97.3%。本年收支結余 153 億元，年末滾存結余 1263 億元。
2016 年，全國社會保險基金年末滾存結余 65425 億元。
工傷保險基金收入 716 億元，比上年減少 14 億元，降低 1.9%。其中：工傷保險費收
入 670 億元，比上年減少 15 億元，降低 2.2%。本年支出 588 億元，比上年增加 12 億
元，增長 2.1%。其中，工傷保險待遇支出 582 億元，比上年增加 13 億元，增長 2.3%。本
年收支結余 128 億元，年末滾存結余 1391 億元。
2017 年，全國社會保險基金年末滾存結余 75348.58 億元。
工傷保險基金收入 831.77 億元，比上年增加 115.75 億元，增長 16.2%。其中：工傷
保險費收入 783.71 億元，比上年增加 113.27 億元，增長 16.9%。本年支出 641.43 億
元，比上年增加 53.25 億元，增長 9.1%。其中，工傷保險待遇支出 634.96 億元，比上年
增加 53.04 億元，增長 9.1%。本年收支結余 190.34 億元，年末滾存結余 1590.56 億元。
圖 5. 工傷保險基金收支及年末滾存結余狀況（單位：億元） 59
總收入 總支出 當年收支結余 年末滾存結余
2010 年 258 179 91 547
2011 年 448 271 177 723
2012 年 506 387 119 844
2013 年 591 460 131 973
2014 年 671 538 134 1107
2015 年 729 576 153 1263
2016 年 716 588 128 1391
2017 年 831.77 641.43 190.34 1590.56
2010 年到 2017 年， 8 年間，社保基金年末滾存結余翻了近 4 倍半，工傷保險基金年
末滾存結余翻了近 3 倍。
賬面看起來，落實工傷保險制度形勢壹片大好。
但現實中上，尤其是建築行業，也許並不那麽簡單。
7.建築業在工傷保險制度“法外運行”
2014 年 12 月 29 日，人力資源社會保障部、住房城鄉建設部、安全監管總局、全國
總工會聯合發出《關於進壹步做好建築業工傷保險工作的意見》 60，指出“建築施工企業
安全管理制度不落實、工傷保險參保覆蓋率低、壹線建築工人特別是農民工工傷維權能力
弱、工傷待遇落實難等問題” 。
三個月後， 2015 年 3 月 27 日，人力資源社會保障部辦公廳又發出《關於開展建築業
“同舟計劃” ——建築業工傷保險專項擴面行動計劃的通知》 61。 “同舟計劃” 確定了三
年內要完成的具體目標：
“2015 年：新開工建築項目全部參加工傷保險；繼續鞏固已參保的在建項目參保成
果，努力將未參保的在建項目納入保障範圍。初步建立按項目參保和優先辦理工傷保險的
工作機制。同時推進交通、鐵路、水利等建築施工企業參加工傷保險。
2016 年：建設項目基本實現全部參保，大部分交通、鐵路、水利等建築施工企業參
加工傷保險。
2017 年：全部建築企業從業人員參加工傷保險。”
從“同舟計劃” 所提出的目標，我們不難看出，前述工傷保險基金年末滾存額的增
長，幾乎沒有建築企業的參與。換句話說，《工傷保險條例》 實施 11 年，《社會保險
法》實施 4 年，建築業仍是“法外之地” 。
壹年後， 2016 年 3 月 24 日，人力資源社會保障部辦公廳又發出了壹份《關於加快推
進建築業工傷保險工作的通知》 62，指出，壹年多來落實《意見》和“同舟計劃” 參保擴
面任務工作中“部分地區尚未形成有效推進工作的合力，工作進展較慢；宣傳培訓工作力
度不夠，建築施工企業按項目參保的惠民政策社會知曉度不高；參保擴面、工傷認定、經
辦管理服務等工作還不能完全適應建築業按項目參保的工作要求等” 。也即是說，建築業
“法外之地” 的狀況依然故我。
又過了壹年， 2017 年 2 月 21 日，國務院辦公廳發出了《關於促進建築業持續健康發
展的意見》 63，要求“建立健全與建築業相適應的社會保險參保繳費方式，大力推進建築
施工單位參加工傷保險” 。建築施工單位參加工傷保險還是得要“大力推進” ，而且要由
國務院親自出馬。看起來，落實工傷保險制度，建築業“法外之地” 的狀況仍未有大突
破。
然後，又壹年後， 2018 年 1 月 2 日，人力資源社會保障部、交通運輸部水利部、能
源局、鐵路局、民航局發出了《關於鐵路、公路、水運、水利、能源、機場工程建設項目
參加工傷保險工作的通知》 64，通知要求“加大力度將在各類工程建設項目中流動就業的
農民工納入工傷保險保障” 。

從 2014 年到 2018 年，四年間，三個“通知” 兩個“意見” ，共發出 5 份行政文件，
涉及人力資源社會保障部、住房城鄉建設部、安全監管總局、全國總工會、交通運輸部、
水利部、能源局、鐵路局、民航局等九個部門，其中壹個“意見” 更是來自國家最高行政
機關國務院。但結果，還是要“加大力度將在各類工程建設項目中流動就業的農民工納入
工傷保險保障” 。似乎，建築企業走出《工傷保險條例》和《社會保險法》的法外之地，
仍然任重道遠。
不過，值得壹提的是，人力資源社會保障部、住房城鄉建設部、安全監管總局、 全國
總工會於 2014 年 12 月聯合發出的《關於進壹步做好建築業工傷保險工作的意見》 65，針
對建築行業的特點，提出了“對不能按用人單位參保、建築項目使用的建築業職工特別是
農民工，按項目參加工傷保險” ，可以“按照項目工程總造價的壹定比例計算繳納工傷保
險費” 。至 2018 年，建築工地壹線建築工人的工傷保險覆蓋率，住建領域“新開工工程
建設項目參保率已達到 99.73%”。雖未達至“同舟計劃” 所預設的“建設項目基本實現
全部參保，大部分交通、鐵路、水利等建築施工企業參加工傷保險” 的目標（2016 年目
標），更未實現“全部建築企業從業人員參加工傷保險” 的目標（2017 年目標），但仍
可以說，在 2017 年初國家最高行政機關國務院親自出馬，再發行政“意見” 之後，各地
勞動部門和建築企業，還是有所動作的。
不過，這也帶出了壹系列需要回答的問題：工傷保險制度的完善和落實，能夠永遠靠
行政權力（尤其是國務院）的介入嗎？行政權力介入所發生的效果，可以持久嗎？除行政
權力之外，有沒有其它資源可以利用呢？或者說，行政權力之外的哪些資源，並沒有有效
地運用起來呢？
這裏，還要提出那個被我們壹再忽略掉的重要角色：建築行業工人工會。試想，如果
建築行業工人工會能夠硬起來，代表建築工人近距離監督工傷保險制度的落實，在行政部
門發出“沒有工傷保險壹律不準開工” 66的強制要求之時，組織每個工地上的工會會員，
展開“沒有工傷保險壹律不進工地” 行動，建築企業和建設項目的工傷保險參保率，壹定
能夠得到提升， 而且效果更加可持續。
8.工傷認定和待遇落實“法外運行”
《工傷保險條例》，於 2004 年 1 月 1 日起正式實施。
第 17 條：職工發生事故傷害或者按照職業病防治法規定被診斷、鑒定為職業病，
所在單位應當自事故傷害發生之日或者被診斷、鑒定為職業病之日起 30 日內，向統籌
地區勞動保障行政部門提出工傷認定申請。遇有特殊情況，經報勞動保障行政部門同
意，申請時限可以適當延長。
用人單位未按前款規定提出工傷認定申請的，工傷職工或者其直系親屬、工會組織
在事故傷害發生之日或者被診斷、鑒定為職業病之日起 1 年內，可以直接向用人單位所
在地統籌地區勞動保障行政部門提出工傷認定申請。
按照本條第壹款規定應當由省級勞動保障行政部門進行工傷認定的事項，根據屬地
原則由用人單位所在地的設區的市級勞動保障行政部門辦理。
用人單位未在本條第壹款規定的時限內提交工傷認定申請，在此期間發生符合本條
例規定的工傷待遇等有關費用由該用人單位負擔。
《社會保險法》，於 2011 年 7 月 1 日正式實施。
第四十壹條：職工所在用人單位未依法繳納工傷保險費，發生工傷事故的，由用人
單位支付工傷保險待遇。用人單位不支付的，從工傷保險基金中先行支付。
從工傷保險基金中先行支付的工傷保險待遇應當由用人單位償還。用人單位不償還
的，社會保險經辦機構可以依照本法第六十三條的規定追償。
據《中國勞動統計年鑒》數據顯示， 2014 年全國工傷事故死亡 23508 人，工傷
1146592 人，其中，在工作時間和工作場所內因工作原因受到事故傷害的，占 905240
人。 2015 年享受工傷保險待遇的達到 201.9 萬人67。
年鑒沒有將建築業的數據單列出來。不過，據最新資料顯示， “自 2009 年起，建築
業事故起數開始超過煤礦，已連續 9 年為工礦商貿事故最多行業” 68。由此不難推斷，
2014 年，我國建築業安全事故造成工傷工亡的實際狀況有多嚴重。
建築行業成為“事故最多行業” 之時，不幸受傷的建築工人及遇難建築工人的家屬
們，在工傷認定和索取賠償的過程中，情況又如何呢？
2013 年 12 月《人民政協報》發表調查報道《傷不起的建築工人》 69後，全國政協主
席俞正聲曾經批示，將文章中所反映的建築工人工傷維權問題，作為全國政協 2014 年重
點調研課題及雙周協商座談主題，由主席辦公會議督辦解決。 2014 年 1 月至 2 月，全國
政協副主席盧展工率隊，由全國政協委員、人社部、住建部相關負責人組成的聯合調研組
開始在北京、江蘇、湖南等地開展調研。
2014 年春節前後，全國政協社會和法制委員會、提案委員會也聯合組成調研組，就
建築工人工傷維權問題進行了專題調研。調研顯示“建築工人的權益特別是工傷後的權益
容易受到侵犯，工傷維權問題較為突出。主要表現在：壹是工傷保險參保率低。據初步統
計，建築業從業人員參保比例不到四分之壹。二是工傷認定難。由於建築工人流動性大，
勞動關系難以確認，進而影響工傷認定。三是工傷後的待遇落實難。工傷認定和勞動能力
鑒定程序復雜，等待時間較長。四是建築工人（特別是農民工）法律維權意識較為薄弱，
建築企業安全生產意識需要進壹步加強” 70。
壹年後， 2014 年 12 月，全國政協雙周協商座談會再次以建築工人工傷維權為主題進
行協商，人社部、建設部等四部門在此前調研基礎上初步形成《關於進壹步做好建築工人
工傷保險工作的意見》。
《傷不起的建築工人》居然驚動了政協副主席，更難得的是，還就此展開了調研，並
拿出了具有說服力的調研報告。但遺憾的是，所有這壹切，最後還是落在了政府行政部門
的頭上，變成了又壹份政府行政部門的“意見” 。就像拉磨的驢子，不辭辛苦的蒙著眼睛
整天拉啊拉，揭開眼罩，發現還是在原地打轉。
2015 年 1 月， “北京行在人間文化發展中心” 發布了《建築業農民工勞動保護與工
傷維權調研報告》。報告顯示， 5 年間（2010 年-2014 年），在該機構完整跟進的 73 個
建築工人工傷案例中，有 89.10%的工傷工人，既沒有合同也沒有工傷保險，最終難以認
定勞動關系的工傷工人達到 60.20%。這些工傷工人中，有 89.00%都遭遇到拒賠，甚至
“有些大型國企，就是說沒錢，法院都沒辦法” 。遇到這種情況，工傷工人壹般都選擇降
低訴求，以求私了。 73 個工傷案件中“67.10%的工傷工人最後接受了私了的方式” 。走
上訴訟維權的工人，就算是運氣好堅持到了最後壹步，但在勝訴後往往“功虧壹簣，
21.9%的人會遭遇執行困難” 71。
《社會保險法》 頒布實施後，第 41 條規定工傷保險基金先行支付的制度安排，曾經
讓人們眼前壹亮。但這壹制度安排，從出臺至今已經 8 年多了，實施起來仍困難重重。壹
些法律專家曾稱之為“形同虛設” 72。 “勞動者向社保局申請先行支付成功的案例很
少” ，鮮有成功的案例都是通過司法的強力介入才得以實施。如果壹些地方社保機構與法
院形成“默契” ，以各種理由推托，先行支付制度的執行便成了鏡花水月。
既然建築工人不幸發生工傷工亡後工傷認定難，而且就算是運氣好拿到工傷認定，也
難以落實賠償，那麽，作為建築企業，何來動力為工人繳納工傷保險呢？在此背景下，工
傷保險參保率低還只是目前我國建築工人職業安全得不到保障的壹個方面，受影響的是壹
旦發生工傷工亡後的認定和賠償。更加嚴重的後果是，這壹現狀縱容著建築企業的冒險賭
博心態，在不繳納工傷保險的同時，更加不會投入資金改善施工現場的安全防護，從而將
建築工人的健康和生命，隨時暴露於不可知的風險中。
從 2009 年至 2018 年，建築業事故起數超過煤礦“連續 9 年為工礦商貿事故最多行
業” ，也就不足為奇了。
2014 年 3 月，在全國政協十二屆二次會議上，全國總工會原書記處書記、黨組成
員、政協委員李濱生，代表全國政協社會和法制委員會、全國政協提案委員會，曾經作過
題為《切實解決建築工人工傷維權問題》的發言73。作為全國總工會原書記處書記，李濱
生在發言中認為，政府部門、行業協會、施工企業應該是“多層次建築工人培訓體系，不
斷提升建築工人的安全意識和崗位技能水平，減少安全事故發生” 的主體。至於說工會在
建築工人工傷維權方面能夠發揮的作用，李濱生則認為應該是“加大法律援助力度” 。
這裏又要提出那個被我們忽略了的重要角色：建築行業工人工會。
工會的職責應該是把建築工地上的工人組織起來，工會的職能是代表工人爭取改善勞
動條件和待遇，以及在發生事故後代表工人維護權益。工會不是法律援助機構。
換句話說，我們並非要求工會去做什麽驚天地泣鬼神的事情，只是希望工會能夠依據
相關法律已經賦予工會的權利而履行職責。
壹旦不幸發生工傷、職業病或者工亡事故，建築行業工人工會應該第壹時間進入事故
現場，以當事建築工人代表的身份，要求企業依據《工傷保險條例》第 17 條第 1 款的規
定，在 30 天內提出工傷認定申請。如果企業拒絕提出工傷認定申請，工會應該以當事工
人代表的身份，依據《工傷保險條例》 17 條第 2 款的規定，代表當事工人向當地社保部
門提出工傷認定申請。做出工傷認定之後，工會應該代表當事工人，與建築企業談判協商
落實待遇和賠償。如果建築企業拒絕依法落實待遇和賠償，工會應該代表當事工人，向工
傷保險基金提出申請先行支付。
如果建築行業工人工會能夠行動起來，充分運用《工傷保險條例》已經賦予工會的上
述權利，建築工人工傷待遇落實難的問題，雖然不會迎刃而解， 但壹定會在短時間內發生
根本的改善。工傷保險先行支付的制度安排，便不會再被詬病為形同虛設。
9.建築業事故預防“法外運行”
工傷保險制度的作用是有限的，僅僅限於“合理聚資、未雨綢繆、分擔風險、事後補
償” 。而對於工人和工人的家庭來說，以及對於企業來說，最重要的是盡可能做好事前預
防，從而盡量減少甚至杜絕事故的發生。換句話說，工傷保險制度能夠解決的問題是，壹
旦發生事故，通過風險分擔達到合理補償，但卻不能解決根本問題，即事故的預防。
《中華人民共和國工會法》 ， 1992 年正式實施。
第二十四條：工會發現企業違章指揮、強令工人冒險作業，或者生產過程中發現明
顯重大事故隱患和職業危害，有權提出解決的建議，企業應當及時研究答復；發現危及
職工生命安全的情況時，工會有權向企業建議組織職工撤離危險現場，企業必須及時作
出處理決定。

《中華人民共和國安全生產法》 ， 2002 年正式實施。
第五十七條：工會有權對建設項目的安全設施與主體工程同時設計、同時施工、同
時投入生產和使用進行監督，提出意見。
工會對生產經營單位違反安全生產法律、法規，侵犯從業人員合法權益的行為，有
權要求糾正；發現生產經營單位違章 指揮、強令冒險作業或者發現事故隱患時，有權
提出解決的建議，生產經營單位應當及時研究答復；發現危及從業人員生命安全的情況
時，有權向生產經營單位建議組織從業人員撤離危險場所，生產經營單位必須立即作出
處理。
工會有權依法參加事故調查，向有關部門提出處理意見，並要求追究有關人員的責
任。
現實中，我國的建築業多年來壹直都是事故“重災區” 。
1991 年到 1993 年，隨著建築業產值增加，事故死亡人數也迅速上升。 1993 年建築業
事故死亡人數達到 1867 人的“高峰” ，此後壹直保持在每年死亡千人以上，居於產業第
二，僅次於煤礦74。
2004 年壹季度，北京七成大事故來自建築業75。
2006 年 10 月份，全國建築業重大傷亡事故頻發，共發生 3 人以上重大事故 16 起，
死亡 59 人76。
2006 年全年，建築業事故死亡 1046 人。 2007 年有所下降，死亡 1012 人77。
2007 年全國房屋建築與市政工程事故共造成 1012 人死亡，總體雖比去年下降
3.44%，但部分地區形勢嚴峻。 2007 年，全國有天津、內蒙古、吉林、黑龍江、江蘇、安
徽、浙江、山東、河南、廣西、雲南、貴州、寧夏、新疆生產建設兵團等 14 個地區建築
施工事故死亡人數上升，其中天津上升達 70%、寧夏上升和廣西上升達 45%、河南上升達
37%78。
2009 年起，建築業事故起數超過煤礦，連續 9 年為工礦商貿事故最多行業79。
2010 年前兩個半月，山東省大建築業範疇的事故起數和死亡人數都上升了 200%80。
2012 年， 武漢市建築業成事故重災區81。
2017 年 5 月，山東建築施工領域成“重災區” 82。

2018 年 7 月 5 日，國務院安全生產委員會辦公室發出通報，僅上半年，全國建築業
共發生生產安全事故 1732 起、死亡 1752 人，同比分別上升 7.8%和 1.4%，事故起數和死
亡人數自 2016 年起連續“雙上升” 83。該通報分析， “企業主體責任不落實仍是事故發生
的主要原因。部分施工單位安全生產紅線意識不牢，存在僥幸心理，大部分的事故中施工
單位總承包、專業承包、勞務分包關系界限不清、職責不明，現場管理混亂，以包代管、
包而不管，安全技術交底和培訓教育流於形式，不按專項方案施工，施工現場違規違章行
為普遍，直接導致事故發生；建設、監理等單位未嚴格對工程項目進行監督管理，對施工
現場安全隱患督促整改不力” 。
10.政府行政權力在事故預防方面失效
這麽多年來，建築行業壹直是事故高發領域。從中央到地方，各政府部門為此發了數
不清的文件、通知、意見、通報，政府關於工業安全不可謂不重視。但是建築業的安全問
題還是沒有解決。這裏僅列舉了 2003 年到 2018 年， 15 年間，國務院就建築行業安全問
題發布的壹系列文件。
《國務院辦公廳關於做好農民進城務工就業管理和服務工作的通知》 （2003 年
1 月 5 日）
四、改善農民工的生產生活條件
各地區、各有關部門要高度重視農民工的生產安全和職業病防治問題。使用農
民工的單位，必須按照國家標準和行業要求，為農民工提供必要的安全生產設施、
勞動保護條件及職業病防治措施。從事礦山、建築和危險物品生產經營作業的農民
工上崗前必須依法接受培訓。要嚴格執行安全生產規章制度， 加大生產安全監察工
作力度，嚴防重大生產安全事故的發生。要做好將農民工納入工傷保險範圍的工
作。發生生產安全事故要嚴格追究事故責任人的法律責任，並保證在事故中受到損
害的農民工依法享有各項工傷保險待遇。
《國務院辦公廳關於成立國務院安全生產委員會的通知》 （2003 年 10 月 29
日）
成立國務院安全生產委員會（以下簡稱安委會）。
安委會主要職責
（壹）在國務院領導下，負責研究部署、指導協調全國安全生產工作。
（二）研究提出全國安全生產工作的重大方針政策。
（三）分析全國安全生產形勢，研究解決安全生產工作中的重大問題。
（四）必要時，協調總參謀部和武警總部調集部隊參加特大生產安全事故應急
救援工作。

（五）完成國務院交辦的其他安全生產工作。
《建設工程安全生產管理條例》 （2003 年 11 月 24 日）
第三條 建設工程安全生產管理，堅持安全第壹、預防為主的方針。
《安全生產許可證條例》 （2004 年 01 月 13 日）
第二條 國家對礦山企業、建築施工企業和危險化學品、煙花爆竹、民用爆破
器材生產企業(以下統稱企業)實行安全生產許可制度。
企業未取得安全生產許可證的，不得從事生產活動。
《安全生產“十壹五”規劃》 （2006 年 8 月 17 日）
建築施工：完善建設工程安全生產法律法規體系，進壹步理順建設工程安全生
產監管體制，加強監督執法隊伍建設，落實安全生產監管責任。強化建築施工企業
安全生產許可證動態監管，規範事故調查處理機制。建立建設工程安全監管信息系
統，健全建築施工企業和從業人員安全生產信用體系和失信懲戒制度。強化高處墜
落、施工坍塌等多發事故的專項整治，督促和檢查重點地區、重點企業事故預防措
施的制訂和落實。
《國務院辦公廳轉發安全監管總局等部門關於加強企業應急管理工作意見的通
知》 （2007 年 2 月 28 日）
建立健全企業應急管理組織體系。大型企業要設置或明確應急管理領導機構和
辦事機構，配備專職或兼職人員開展應急管理工作，形成企業主要領導全面負責、
分管領導具體負責、有關部門分工負責、群團組織協助配合、相關人員全部參與的
應急管理組織體系；礦山、建築施工企業和易燃易爆物品、危險化學品、放射性物
品等危險物品的生產、經營、儲運企業（以下簡稱高危行業企業）要設置或指定應
急管理辦事機構，配備應急管理人員。其他各類企業也要在企業負責人的領導下組
織開展自身應急管理工作。
《國務院辦公廳關於進壹步加強學校及周邊建築安全管理的通知》 （2008 年 10
月 15 日）
今年以來，部分地區陸續發生數起校園及周邊建築工程安全事故，造成多名學
生傷亡。 10 月 10 日，山東省淄博市張店區劉家村壹住宅樓建築施工過程中，發生塔
吊倒塌事故，造成鄰近劉家村幼兒園 5 名幼兒死亡， 2 名幼兒重傷。國務院領導同誌42
對此高度重視，作出重要批示，要求對學校、幼兒園及其周邊建築進行安全檢查，
並健全相關制度，確保未成年人生命安全。
《國務院關於進壹步加強企業安全生產工作的通知》 （2010 年 7 月 19 日）
1.工作要求。深入貫徹落實科學發展觀，堅持以人為本，牢固樹立安全發展
的理念，切實轉變經濟發展方式，調整產業結構，提高經濟發展的質量和效益，
把經濟發展建立在安全生產有可靠保障的基礎上；堅持“安全第壹、預防為主、
綜合治理”的方針，全面加強企業安全管理，健全規章制度，完善安全標準，提
高企業技術水平，夯實安全生產基礎；堅持依法依規生產經營，切實加強安全監
管，強化企業安全生產主體責任落實和責任追究，促進我國安全生產形勢實現根
本好轉。
《國務院關於堅持科學發展安全發展促進安全生產形勢持續穩定好轉的意見》
（2011 年 11 月 26 日）
（二十）加強建築施工安全生產管理。按照“誰發證、誰審批、誰負責”的原
則， 進壹步落實建築工程招投標、資質審批、施工許可、現場作業等各環節安全監
管責任。強化建築工程參建各方企業安全生產主體責任。嚴密排查治理起重機、吊
罐、腳手架等設施設備安全隱患。建立建築工程安全生產信息系統，健全施工企業
和從業人員安全信用體系，完善失信懲戒制度。建立完善鐵路、公路、水利、核電
等重點工程項目安全風險評估制度。嚴厲打擊超越資質範圍承攬工程、違法分包轉
包工程等不法行為。
《安全生產“十二五”規劃》 （2011 年 10 月 01 日）
（二）基本原則。統籌兼顧，協調發展。強化法治，綜合治理。突出預防，落
實責任。依靠科技，創新機制。
建築施工：加強工程招投標、資質審批、施工許可、現場作業等環節安全監
管，淘汰不符合安全生產條件的建築企業和施工工藝、技術及裝備。落實建設工程
參建各方安全生產主體責任。重點排查治理起重機、吊罐、腳手架和橋梁等設施設
備存在的安全隱患。建立建築工程安全生產信息動態數據庫，健全建築施工企業和
從業人員安全生產信用體系，完善失信懲戒制度。以鐵路、公路、水利、核電等重
點工程及橋梁、隧道等危險性較大項目為重點，建立完善設計、 施工階段安全風險
評估制度。

《省級政府安全生產工作考核辦法》 （2016 年 8 月 12 日）
第五條 考核內容包括以下方面：
（壹）健全責任體系。
（二）推進依法治理。
（三）完善體制機制。
（四）加強安全預防。
（五）強化基礎建設。
（六）防範遏制事故。
第九條 按照屬地管理原則，強化重特大事故防控情況考核，嚴格實行“壹票
否決”制度，發生特別重大事故的按不合格評定。
第十二條 對考核結果為不合格的省級政府，責令其在考核結果通報後壹個月
內，制定整改措施，向國務院安委會書面報告。國務院安委會辦公室負責督促落
實。
《安全生產“十三五”規劃》 （2017 年 01 月 12 日）
建築施工：完善建築施工安全管理制度，強化建設、勘察、 設計、施工和工程
監理安全責任。加強施工現場安全管理，嚴厲打擊建築施工轉包、違法發包分包和
違反工程建設強制性標準等行為。強化深基坑、高支模等危險性較大的分部分項工
程安全管理。嚴格建築勘察、設計、施工和監理單位資質管理，嚴禁無資質或超越
資質等級範圍承攬業務。建立市場準入、違規行為查處、誠信體系建設、施工事故
處罰相結合的管理制度。
專欄 8 建築施工事故防範重點
重點部位：大跨度橋梁及復雜隧道、高邊坡及高擋墻、高架管線、圍堰等。
關鍵環節：基坑支護及降水工程、結構拆除、土石方開挖、腳手架及模板支
撐、起重吊裝及安裝拆卸工程、爆破拆除等。
《國務院辦公廳關於促進建築業持續健康發展的意見》 （2017 年 02 月 21 日）
（六）加強安全生產管理。全面落實安全生產責任，加強施工現場安全防護，
特別要強化對深基坑、高支模、起重機械等危險性較大的分部分項工程的管理，以
及對不良地質地區重大工程項目的風險評估或論證。推進信息技術與安全生產深度
融合，加快建設建築施工安全監管信息系統，通過信息化手段加強安全生產管理。
建立健全全覆蓋、多層次、經常性的安全生產培訓制度，提升從業人員安全素質以
及各方主體的本質安全水平。

2003 年到 2018 年， 15 年間，國務院就安全生產發出了不少“通知” 、 “緊急通
知” 、 “意見” 、 “辦法” 等等。從《安全生產“十三五” 規劃》中可以看出，在建築業
安全生產方面，既有制度建設， “完善建築施工安全管理制度……加強施工現場安全管
理，嚴厲打擊建築施工轉包、違法發包分包和違反工程建設強制性標準等行為” ，也重視
了建築施工方方面面的細節，如建築施工事故防範關鍵環節包括“基坑支護及降水工程、
結構拆除、土石方開挖、腳手架及模板支撐、起重吊裝及安裝拆卸工程、爆破拆除等”
84
。
有關安全生產的立法，除了《建築法》、《安全生產法》，還有許多條例、辦法，例
如《建設工程安全生產管理條例》、《安全生產許可證條例》、《建築施工安全生產標準
化考評暫行辦法》、《建築施工項目經理質量安全責任十項規定（試行）》、《房屋建築
和市政基礎設施工程施工安全監督規定》、《危險性較大的分部分項工程安全管理規定》
等等。
國務院也制定了《省級政府安全生產工作考核辦法》 85，將安全生產列入省級政府考
核工作。考核結果分為 4 個等級：優秀、良好、合格、不合格。對考核結果為不合格的省
級政府，責令其在考核結果通報後壹個月內，制定整改措施，向國務院安委會書面報告。
國務院安委會辦公室負責督促落實。按照屬地管理原則，強化重特大事故防控情況考核，
嚴格實行“壹票否決” 制度，發生特別重大事故的按不合格評定。
此外，應急管理部、住建部等部委也就事故預防開展了相關工作。如果查看應急管理
部和住建部的網站，可以看到數不清的專項整治、安全生產大檢查，覆蓋工程建設的各方
面，如預防坍塌事故、加強玻璃幕墻安全防護等。每當發生重大安全生產事故後，緊接著
就會有關於吸取近期事故教訓進壹步加強安全生產工作的緊急通知。住建部則壹向勤勤懇
懇地發布建築業相關的國際標準、行業標準。
關於建築工人， 2007 年 3 月，由建設部、中央精神文明建設指導委員會、教育部、
中華全國總工會、共青團中央委員會發文，提出在建築工地創建農民工業余學校86。建築
面積或工程造價達到壹定規模的工程項目，工程開工後要依托施工現場設立農民工業余學
校，負責本企業農民工培訓工作。農民工業余學校的教育培訓內容要按照工程進度和農民
工的實際需要確定，重點是安全知識、法律法規、文明禮儀、社會公德、職業道德、衛生
防疫、操作技能等內容。 2014 年 4 月，住建部辦公廳發布關於開展建築業“千萬農民工
同上壹堂課” 安全培訓活動的通知87。安全培訓主要依托農民工業余學校開展培訓。安全
培訓的對象為從事壹線生產操作的建築業農民工，重點是新進場、新上崗的農民工和建築
施工特種作業人員。培訓時間每人累計應不少於 4 小時。

2018 年 12 月底，住建部辦公廳發布了關於 2018 年三季度建築施工安全專項治理行
動進展情況的通報，其中介紹了安全監管長效機制建設情況88。截至 2018 年三季度，全國
有 26 個地區的省級住房城鄉建設主管部門開展了建築施工安全生產層級考核工作，占全
部地區數量的 81.25%。安全監管長效機制的建設還包括推進建築施工安全監管信息共享
交換，建立全國建築施工安全監管信息系統，記錄建築施工安全生產不良信用信息。
與之形成鮮明對比的是， 2018 年前三季度事故起數和死亡人數仍然保持“雙上
升” ，較大及以上事故未得到有效遏制。且根據統計，自 2009 年起，建築業事故起數超
過煤礦，連續 9 年為工礦商貿事故最多行業89。
這裏我們還是要提出那個問題：這些年來，為了建築行業的安全問題，我國的工會做
了什麽？本應代表建築工人利益的建築行業工人工會做了什麽？
這麽多年，關於建築行業事故高發，我們其實壹直都在原地踏步。每次發生事故，從
中央到地方，各政府部門都忙的不可開交，發文件、通知、意見、通報，定期停工整改、
定點停工整改等等。但是，多年過去了，文件、通知、意見、通報還是同壹套行文，只是
改了日期，事故還是不斷上升。還是那個比喻，政府行政部門以發文件、通知、意見、通
報的形式，試圖減少建築行業事故發生，就像蒙著眼睛的驢子拉磨，拉了壹輩子，卻還在
原地打轉。
如果建築行業工人工會能夠行動起來，情況就會不壹樣。
如果“總承包、專業承包、勞務分包關系界限不清、職責不明，現場管理混亂，以包
代管、包而不管，安全技術交底和培訓教育流於形式，不按專項方案施工，施工現場違規
違章行為普遍” ，工會會員（工地現場施工工人）便會立即知會工會，以便工會向相關企
業提出要求改善。如果相關企業繼續不采取措施做出改善，工會便會依據《中華人民共和
國安全生產法》第 57 條第二款，以及《工會法》第 24 條“組織職工撤離危險現場” 。
試想，在預防事故的主體責任人仍是建築企業的情況下，如果建築施工現場有足夠多
的工會會員，便等於多出了壹組事故預防的主體監督人——工會會員，亦即是工地現場施
工工人。就算是建築企業存在僥幸心理，但工會會員（現場施工工人）卻不會心存僥幸。
因為，壹旦發生事故，第壹受害人就是他們自己和他們的家庭。
工會會員在工會的組織下發揮建築工地現場主體監督人的作用，既不會額外增加企業
的安全生產開支，更不需要政府增加預算。更重要的是，工會和工會會員作為建築工地現
場安全生產的主體監督人，壹定比政府人員和企業管理更加有效。
還是那個問題：工會在做什麽？這些年來， 或者往少了說， 自 2009 年建築業事故起
數超過煤礦而成為工礦商貿事故最多行業的這 9 年以來，我國的建築行業工人工會做了些
什麽呢？

11.建築業“法外運行” 侵權者和維權者皆輸
無論是被欠薪，或遭遇工傷、工亡或職業病，絕大部分當事的工人和家屬，既沒有基
本法律知識，又沒錢請不起律師。再加上沒有勞動合同，無法證明勞動關系，走訴訟途徑
對他們來說無疑於水中撈月。而就算是少數幸運者能夠得到法律援助，願意拿起法律武器
進入訴訟，從尋找證據證明勞動關系到提起仲裁，如涉及工傷、工亡和職業病，又得申請
工傷認定，直到走完壹裁二審，程序繁復且耗時漫長。敗訴就不用說了。就算勝訴，老板
還是能拖著不執行判決90。
然後就是上訪這條死胡同。如果無奈進入上訪，等著討薪和維權建築工人或家屬的往
往是威脅、監視、截訪甚至拘留、判刑。很多被欠薪和因工傷、工亡得不到賠償的工人和
家屬，因此更成為了當地政府和公安的“維穩” 對象。結果，與勞資關系本無直接關聯的
警察也被拖進了勞資糾紛中。
在建築業這塊法外之地，討薪者和欠薪者，侵權者、維權者以及政府，甚至社會公
眾，大家的命運就像古羅馬鬥獸場裏的奴隸角鬥士，誰都沒有保障。
早在 2005 年，寧夏石嘴山便發生過壹起因欠薪引發的討薪悲劇。建築工人王斌余，
向工地上最末梢的包工頭討要被拖欠的 5000 元工資不果，找當地勞動局求助被推到法
院，法院又把他推回到勞動局。在勞動局裏，包工頭承諾先給 400 元，出門後便說只給
50 元。王斌余上門要錢，雙方發生口角，被包工頭扇了壹記耳光。壹怒之下，王斌余拔
刀殺了包工頭壹家四口人，結果被法院判處死刑。後來死者家人找到上家包工頭要被拖欠
的工資，上家包工頭卻以沒有勞動合同為由，矢口否認與被殺的最末梢包工頭有勞動關
系。
在看守所裏，王斌余對記者說： “我也沒有多少時間了。我爸說了，很支持記者的采
訪。妳們采訪我，文章發出來，可以讓更多的人關註我們農民工。領導到下面來，只看表
面大樓好著呢，我們在墻上施工，壹不小心就摔死了，妳知道修大樓多少民工死了？我知
道有保護我們農民工的政策，但下面人不執行，我們的權利還是得不到保障” 91。
采寫報道的記者感嘆“悲劇就是死的都是好人，沒有勝利者” ，因為“王斌余殺的並
不是備受詬病的包工頭，而是和他壹起打工的並幫助過他的工友及其無辜的親屬” 。而在
悲劇發生後，欠薪的上家包工頭居然矢口否認被害的末梢包工頭是他的工人。壹家四口被
殺，被害人家屬發出悲嗆的質問： “天哪，蘇誌剛都跟了他快兩年了，就因為沒簽合同
嗎？他還欠著我們幾個人的工錢沒給呢！ ” 。
在看守所，王斌余對死者家人說:“下輩子就是做牛做馬也要報答妳們全家” 92。
王斌余討薪悲劇 7 年後， 2012 年底，光明日報曾就欠薪和討薪問題發表過壹篇文
章，題目是《減少討薪：先對惡意欠薪說“不” 》。這篇文章在指出“沒有欠薪，自然就
不會有討薪” 的同時，卻將拖欠工程款與欠薪這壹對互為因果的問題割裂開來，更將跳
樓、堵路、裸奔、爬塔吊、跳河等討薪手段稱為“惡意討薪” 93。從此， “惡意討薪” 的
說法不脛而走。
此後，為了不被說成是“惡意討薪”，各地建築工人討薪行動的烈度的確有所緩和，
並出現了“創意” 討薪。憤怒鳥、關公、包公、狄仁傑、元芳、聖誕老人、唐老鴨、加菲
貓、財神爺、超人等，紛紛出現在討薪現場94。但是，討薪建築工人從“惡意” 轉向“創
意” ，並未改善建築業工人被欠薪的狀況。
2016 年 1 月， 也就是王斌余討薪悲劇發生後的第 11 年， 春節前，又是在寧夏，末梢
包工頭馬永平在銀川點燃了壹輛公交車，導致 18 無辜乘客死亡， 33 人受傷。
這起悲劇的原因並不復雜，末梢包工頭馬永平被拖欠 33 萬元工程款，發不出跟著他
幹活工人的工資，經過三年多討要沒有結果。 2013 年 6 月，馬永平帶著 15 名工人在寧夏
賀蘭縣洪廣鎮移民小區做水暖工程。當初定下的工資總額為 33.63 萬元。馬永平在壹份討
薪材料裏寫道： “三年裏我到處借錢墊付工人工資，有銀行貸款，有私人高利貸，有親戚
處借的低息款，還有幾人的工資未發。這些債務和利息使我妻離子散，有家不能回。 95”
就在點燃公交車的壹個月前， 2015 年 12 月 7 日，馬永平曾把壹桶汽油淋在身上，爬
上銀川商城對面隆悅賓館的天臺，並往朋友圈發了張自拍照。馬永平在朋友圈寫道： “如
果我是火炬，我毅然地燃燒自己……再見，美麗的銀川，原諒我再不能給妳添加壹磚壹
瓦” 96。馬永平上家的土建包工頭馬上拿著 9.9 萬元現金來到現場，洪廣鎮書記和派出所
民警也拿著 20 萬元現金來到現場。馬永平見到錢款下來後，土建包工頭把 9.9 萬元給了
他，但鎮書記和派出所的 20 萬元卻不給，鎮書記只是承諾， 12 月 30 日前會付清余款。
這次事件，寧夏電視臺“直播 60 分” 節目稱之為“惡意討薪” 97。節目裏，新華街派
出所副所長楊某表示： “馬永平的這種行為已經觸犯了治安處罰法，屬於擾亂公共秩序，
必須對他進行處罰” 。馬永平被拘留 10 天後於 12 月 18 日獲釋。獲釋後，馬永平用 9.9
萬元中的 5 萬元還了貸款，其余的補發了部分工人的工資。但鎮書記“12 月 30 日前付清
余款” 的承諾沒兌現98。
於是，便發生了 1 月 5 日的悲劇， 18 人枉死， 32 人受傷。
馬永平在絕筆信中寫道99：
“當拿起這支似有千斤的筆，遲遲不能落紙。我想不明白，事情怎麽會到這壹步。我
想我不是壹個沖動的人，也不是壹個神經病患者，更不是壹個嗜血的恐怖分子。但是，為
什麽會出現這樣的結局。

這都是妳們逼的，逼得我活不成了。丁 X 成，洪廣鎮政府，賀蘭縣政府，丁寶成，妳
可以有黃老五壹幫黑社會打手，可以行賄政府各部分不管我的事。大小政府，妳們可以用
謊言和暴力來掩蓋這壹切的不平等和妳們收了黑錢而不作為行徑，但掩蓋不了壹個為求最
基本生存權力的人的決心。妳們三年欠我二十多萬工資，妳們看著我死，我也不叫妳們好
活。受欺騙和壓迫的農民工兄弟們，我呼籲妳們站起來，采取任何手段，為我們的生存下
去的權力而鬥爭。 ”
馬永平絕筆信中的呼籲，並沒有喚起他的“農民工兄弟” 們群起采取“任何手段” 為
“我們的生存下去的權力而鬥爭” 。
兩個月後， 2016 年 3 月中，剛剛過完春節， 倒是發生了四川閬中法院對 8 名討薪建
築工人公審、公判、公開遊街示眾事件。法院認為“8 名被告人以暴力方法阻礙國家機關
工作人員依法執行公務，長時間在交通要道上對民警進行挾持，嚴重擾亂了社會管理秩
序。故其行為均已構成妨害公務罪” 。當地的媒體還寫道： “公判大會” 的召開，讓“不
少群眾表示自己接受了壹堂法治教育” 100。
活生生的現實告訴我們，解決建築業欠薪問題，僅僅依靠政府行政權力是壹條死路。
這跟政府是否民選，是否勤政作為，是否能夠被問責，沒有直接關系。地方縣市勞動行政
部門手中的那點兒“沒牙” 的行政權力，在老百姓跟前耍耍“官僚” 威風可以，打打太極
推手可以，懶政惰政可以。真的要解決像建築業欠薪這樣的經年累積的問題，就算是把地
方勞動行政部門的公務員都問責下課，甚至問責到每年換壹批人，也照樣解決不了。
正所謂“差之毫厘謬之千裏” 。方向搞錯了，便越走離目標越遠。解決建築業欠薪問
題，必須要由建築企業、建築行業工人工會、建築行業協會、 政府相關行政部門、建設單
位等通過談判、溝通、協調，再經媒體平臺讓公眾可以參與討論和辯論，才能找到解決之
道。
這裏還是要提出那個問題：工會在哪裏？建築行業工人工會可以做些什麽？

四、建築業“法外運行”之問——工會在哪裏？
從建設單位到政府批項部門，從建築總承包商到勞務分包公司，從包工頭到建築工
人，各司其職，使得建築行業得以運行。但與此同時，整個建築業的“法外運行”，也串
起了發生在建築行業的壹起起工傷、工亡、職業病、欠薪、討薪、殺人、自殺等悲劇。
2012 年 6 月 13 日，湖北省鐘祥市“村村通” 公路工程石牌鎮路段，無用工資質的分
包人安排農用貨車送工人下班回家，路上發生事故， 3 名工人死亡 6 人受傷。事故發生
後，工程總承包鐘祥市交通工程公司沒有受到處罰，並繼續將工程非法分包給沒有用工資
質的分包人。 9 個月後， 2013 年 3 月 29 日， 90 公裏外的張集段再次發生同樣事故，無用
工資質的分包人安排沒有駕照的司機接工人上班發生側翻事故， 5 名工人死亡 9 人傷殘。
3·29 事故後，遇難工友家屬要求政府追究非法分包責任，但當地政府不但不追責，反而
威脅遇難工友家屬，先火化遺體再談賠償。並揚言：越往後火化賠償越少。
如果時間可以倒流，壹切從頭來過。第壹次事故後，如果分包人違法安排貨車載工人
上下班的做法被追責；如果鐘祥交通工程公司違法將工程分包給不具備用工資質的個人被
追責；如果鐘祥交通局作為總發包單位被追責， 9 個月後 5 人遇難 9 人傷殘的第二次事故
就不會發生。
但是，追責總得有人追著不放才行。現實中，除了家屬，誰會追著不放呢？而家屬，
如果花時間、金錢和精力追責，日子還怎麽過呢？
那麽，工會做過什麽呢？
2014 年 4 月，來自雲南鎮雄的建築工人蘇傳遠，千裏迢迢跑到福建，在興盛建設工
程有限公司的工地上打工。由於工地安全防護設施不足，蘇遠傳幹了還不到兩個星期，便
從高處跌下，重傷昏迷不醒。事故發生後，公司拒絕依法為他申請工傷認定，拒絕依法支
付原工資待遇和護理費，更於蘇傳遠昏迷 7 個月後停付了所有醫療費。公司給家屬的理由
是：蘇傳遠是給包工頭打工的，不是興盛公司的員工。
蘇傳遠的妻子從雲南跑到福建日夜照顧昏迷不醒丈夫，家裏 83 歲的失明婆婆，則交
給兩個剛高考完的孩子照顧。蘇傳遠半睜著無神的雙眼躺在病床上的照片，讓人不忍直
視。
那麽，工會能做些什麽呢？

2014 年 5 月，來自四川南江縣的建築工人謝思才，開始在山東濰坊永泰置業有限公
司承建的工程項目工地做木工。幹了不到兩個月，謝思才便在工作中從高空摔下受重傷。
工傷保險基金拒絕依法先行支付工傷治療費，理由是永泰置業有限公司沒有依法給員工繳
納包括工傷保險在內的社會保險。幾個星期後，公司也停止支付醫療費，理由是謝思才沒
跟公司簽勞動合同，不是公司員工。天下真有這種道理！公司違法不跟員工簽訂勞動合
同，反到成了沒有勞動關系的證據！當家屬找政府信訪和安監局求助，卻被告知公司說的
對。憤怒之下，家屬跟幾名工友壹起到工地拉電閘抗議。這下有人管了。壹起拉電閘的家
屬和工友共六人，全被公安拘留了 10 天。四個月後，建築工人謝思才去世，家屬沒有得
到依法應該享有的工亡待遇。
謝思才的兒子謝長春在投訴中寫道： “公司至今仍拖欠近 30 余名農民工 20 多萬元的
血汗錢卻遲遲不予兌現。我父親在該工地因公致殘成為植物人，醫院急需的救命錢單位卻
拒付，我因此找單位討說法，遭到毒打，當地公安不伸張正義卻將我們行政拘留十天，至
今不給我們出具書面行政處罰書，無理剝奪我們行政訴訟權。天啊，在濰坊市咋就如此黑
暗！ ”
“絕望” 壹詞，已經無法描述壹個兒子此時的感受。
那麽，工會可否做些什麽呢？
2014 年，來自河南周口鄲城縣的建築工人王友誌與妻子周秀雲和兒子王奎琳，在山
西太原建築工地打工，至 12 月結算時，仍被拖欠 2.9 萬元工資。包工頭說是“上邊的大
老板不給他結” 。王友誌壹家人繼續住在位於工地內的工棚內討薪。 12 月 13 日，王奎林
上街買東西回來時保安員以沒戴安全帽為由攔住不讓進工地，雙方發生肢體沖突，保安員
報警。警察到現場聲稱“對妳們這些犯罪嫌疑人就不能態度好” ，並隨即將王友誌按在地
上銬了起來。周秀雲阻止警察帶走王友誌，警察王文軍過度使用暴力致周秀雲死亡。王友
誌和王奎琳被帶到派出所，並在派出所內遭警察群毆。王友誌被打斷六條肋骨。壹個星期
後，周秀雲被警察王文軍踩住頭發直挺挺躺在地上的照片和視頻在網上曝光，社交媒體平
臺壹片怒斥。警察王文軍被以故意傷害罪判刑 5 年，另外兩名涉事警察被判緩刑。
如果時間可以倒流，壹切從頭來過。事件中，如果建築工人王友誌沒被拖欠工資 2.9
萬元，便無需在完工後還住在工地內工棚裏討薪，也就不會發生因為沒戴安全帽保安員不
讓進門的事情；警察王文軍就無需接警到場；周秀雲也不會因為王文軍過度使用暴力而死
亡；王文軍等三名警察也就不會因此被判刑。當然，王文軍等三名警察，即使不在這次事
件中被判刑，也會在未來某次執法中因為過度使用暴力被處罰。因為，我國警察在執法中
過度使用暴力仍是常態。只是如果王友誌沒被拖欠工資，就不會有這次悲劇。從這個角度
來說，死者周秀雲及家人、王文軍等被判刑的警察，可以說都是這起拖欠工資事件的受害
人。

那麽，如果工會曾經做過些什麽，結果會不會不壹樣呢？
2014 年 12 月 23 日淩晨 0： 26 分。四川雷波縣包工頭王建華給 13 歲的兒子發了份短
信遺言，讓孩子長大以後別像爸爸壹樣沒出息，並對孩子說對不起。收到留言後家人趕到
王建華住的地方，人不見了，地板上有壹灘鮮血。
兩天後， 12 月 25 日，雷波縣公安局、縣勞動監察大隊認定，承包了雷波縣無電地區
鋪設電線工程的包工頭王建華，拿著工人工資潛逃了。 12 月 26 日，將工程分包給王建華
的總承建商四川省送變電建設有限責任公司，在縣勞動局和公安局配合下開始向壹百多名
被王建華拖欠工資的工人發放工資。而就在此時，包工頭王建華的屍體卻從不遠處金沙江
底漂了上來。真相終於浮出水面，王建華不是攜款潛逃，而是被逼自殺。
為什麽說王建華是被逼自殺呢？
2013 年初，總承建商四川省送變電建設有限責任公司以 1391 萬元的價格，取得了雷
波縣無電地區鋪設電線工程，轉手卻以 677 萬元，也就是不到總價壹半的價格包給了王建
華。但是， 2013 年 3 月開工時，總承建商卻壹分錢沒付，王建華不想丟掉工程，便自己
貸款 126 萬元用於工程啟動開支。包工頭王建華不斷找總承建商要這筆錢，但對方卻壹直
拖著不給。直到 2014 年底完工， 總承建商仍不給錢。王建華沒錢給工人結算工資，壹時
想不開便投金沙江自盡了。
本案除了包工頭被逼自盡，還有幾個問題要問：壹是，工程總價近 1400 萬元，總承
建商卻以低於壹半的價格發包，這麽大的差價，合理嗎？合法嗎？二是，如果工程實際只
需要 700 萬元，雷波縣政府為什麽把發包價定在 1400 萬元呢？三是，如果工程真的需要
1400 萬元，那麽，總承包方以不到壹半的價格分包給包工頭，包工頭要想賺錢，除了偷
工減料或克扣工人工資，甚至拿著工人工資款潛逃，還有其它選擇嗎？四是，總承包留下
的 700 萬元，是壹家獨吞了嗎？其中多少給了當地政府部門官員呢？
王建華從來沒有想到過找工會。
王建華為什麽沒想過找工會呢？如果王建華當初找工會，工會又會做些什麽呢？
試想，如果湖北鐘祥“村村通” 公路工地上的工人都是建築行業工會會員，他們在進
入工地前就知道自己的權益受到建築行業集體協議的保障。如果包工頭使用貨車接載工人
上下班，工人便會拒絕冒險搭乘。如果包工頭因為工人拒絕搭乘貨車上下班而進行報復，
建築行業工會便會與建築企業協會進行交涉，包工頭執意違反安全生產法律規定的可能性
也就小了很多。
悲劇，壹個接壹個發生，就像詛咒，誰都不知道哪壹天會發生在誰身上。追責，就像
擲骰子，誰都不知道明天會輪到誰頭上。而最諷刺的是， “事後追責” 已經成為了壹道堅
固無比的“墻” ，遮住了尋找出路的眼睛。
自 2013 年至今，中國勞工通訊采訪過 37 起建築行業工傷、工亡、職業病、欠薪個案
的當事工人或工人家屬。訪談中，我們痛感中國建築工人之苦難。我們看到，從建築工人
到包工頭，從分包商到總承建商，從建設單位到政府相關部門負責人，以至於本不該介入
勞資糾紛的警察，每個人都可能是潛在的受害者。

五、建築業“法外運行”背後的困局
我國建築業，包括勞動關系、行業運行、職業健康和安全生產在內的全方位“法外運
行” ，經年已久。無論是在《勞動法》外運行，還是在《勞動合同法》外運行，還是在
《工傷保險條例》和《社會保險法》外運行，或者在《安全生產法》外運行，背後的困境
都是壹個，即，過分迷信於法律的完善，過分依賴於政府行政執法，過分寄望於輿論壓
力。與此同時，卻完全忽略了建築工人自身的潛力，忽略了建築行業工人工會的作用。
1.迷信於法律完善和加強執法的困局
勞動法律文本的不斷完善固然重要，但是如果把解決勞資利益協調問題的最大期望，
放在法律文本的完善上和法律條文技術層面的精致上， 則協調勞資利益這壹目的，反而會
被弱化。
前文提到，我國並不缺少規範建築行業和約束建築企業行為的法律法規，更不缺少從
國務院到地方政府和行政部門的規定、辦法、意見、通知、緊急通知等。但是，如此多的
法律法規和各級政府所發的行政文件，有法不依的現狀，為什麽還是得不到預期的改善
呢？原因之壹，便是我國勞動法律的立法過程，更像是壹個專家學者們的學術討論和爭論
過程，而非勞、資、政等各相關利益方爭執和妥協的結果。因此，我國勞動法律在給人
“太好了” 的印象的同時，也成為了落實最差的法律。
以 2008 年 1 月日正式實施的《勞動合同法》為例。第 14 條規定，“勞動者在該用人
單位連續工作滿十年的；用人單位初次實行勞動合同制度或者國有企業改制重新訂立勞動
合同時，勞動者在該用人單位連續工作滿十年且距法定退休年齡不足十年的；連續訂立二
次固定期限勞動合同，或者同意續訂、訂立勞動合同的，除勞動者提出訂立固定期限勞動
合同外，應當訂立無固定期限勞動合同。”不難想象，就這壹條，勞動關系學者們當初經
過了多麽激烈的“學術” 爭論。但是，出於社會主義制度下的勞動法律應該保護勞動者權
益的考慮，這壹條就通過了。
可是，從《勞動合同法》 2007 年 6 月 29 日通過，到 2008 年 1 月 1 日正式實施，這
段期間，大批企業（大型企業甚至是國企居多）為了規避法律中規定的“無固定期限勞動
合同” ，壹窩蜂的展開了裁員行動。 LG 電子（中國）公司於 2007 年 6 月底在總部和全國
各地分公司，大量裁減 5～9 年的老員工，其中“重災區” 成都分公司的裁員規模達到
20%。 9 月底開始，深圳華為 7000 多名工作滿 8 年的老員工，相繼向公司提交“請辭” 自54
願離職，這些員工是趕在 2008 年元旦之前“主動辭職” ，再“競業上崗” ，他們將與公
司簽訂 1-3 年的勞動合同101。
《勞動合同法》不但在實施前引發了裁員潮，從 2008 年實施至今 11 年間，諸如關於
勞務派遣、關於集體合同、關於非全日制用工等，本意為“保護勞動者利益” 的條款，均
沒有得到有效落實。至今為止，我國建築業大批工人仍簽不到勞動合同。上海王景林律師
根據實踐經驗，在自己的博客上寫道： “無固定期限勞動合同形同虛設” 102。上海市徐匯
區總工會職工法律援助中心簽約法援律師李翔寫道： “接待咨詢過程中，遇到壹個比較普
遍現象就是用人單位不與員工簽訂勞動合同，即使簽訂了合同也巧借各種理由拒絕提供合
同本文給員工留存” 103。王景林律師和李翔律師所述的情況發生在上海。不難想象，其它
省份及二、三線城市的情況會是怎樣。
2012 年 6 月，人大常委會修改《勞動合同法》，進壹步規範和限制使用勞務派遣
工。就修法，全國人大常委會委員朱永新說： “勞動合同法出臺後，勞動派遣成了規避風
險新的‘港灣’ ，出現問題時企業與勞務派遣方相互推諉，逃避應該承擔的責任” 。修改
後的“規定勞務派遣只能使用在臨時性、輔助性、替代性三類崗位” 。 但是，三年後，到
2015 年“非法使用勞務派遣工問題在國有企業表現依然突出” 104。
2013 年 12 月，人力資源社會保障部還通過了《勞務派遣暫行規定》，嚴格限定“用
工單位只能在臨時性、輔助性或者替代性的工作崗位上使用被派遣勞動者” ，並規定“臨
時性工作崗位是指存續時間不超過 6 個月的崗位；輔助性工作崗位是指為主營業務崗位提
供服務的非主營業務崗位；替代性工作崗位是指用工單位的勞動者因脫產學習、休假等原
因無法工作的壹定期間內，可以由其他勞動者替代工作的崗位” 。
法律如此精致的規定，並沒有改變因勞務派遣工濫用而引發的勞資糾紛。到 2015
年， “非法使用勞務派遣工問題在國有企業表現依然突出” 105 ， “勞務派遣用工日漸成
為勞動爭議案件多發的源頭” 106。
此後， 2016 年和 2017 年，連續兩屆人大會議期間，全國人大代表、河南天明城鄉建
設開發集團有限公司董事長姜明，建議修改《勞動合同法》，保留靈活用工的發展空間，
建立工資能高能低的機制，允許通過約定條件終止勞動合同等。
2016 年兩會上，時任財政部長樓繼偉在兩會期間回答記者提問時也提出，《勞動合
同法》 “在企業方面和雇員方面保護的程度是不平衡的” ，並表示，下壹步要修改《勞動
合同法》，把合理的地方保留，把過於僵化的部分剔除，以保證勞動力市場靈活性，體現
企業和勞動者的平衡。

姜董事長從企業的角度出發，抱怨法律限制了用工靈活性，因此要求修改法律。樓部
長從政府的角度出發，認識到法律“在企業方面和雇員方面保護的程度是不平衡的” ，因
此認為應該修改法律。還有更多的從“傾斜保護原則” 出發的言論，認為應該訂立更加嚴
格的法律條文，規制企業違法行為，保護勞動者權益。來自三個不同角度的看法，均源於
壹個現實，那就是現有的法律難以貫徹執行。
但是，不要忘記，這部 11 年前實施的《勞動合同法》，實施後第 4 年已經修改過壹
次，但實施起來還是困難重重。總不能每隔 4 年就修改壹次吧！
再以塵肺病為例。
為了應對日益嚴重的制造業工人塵肺病問題，連續數年都有人大代表和政協委員，利
用全國兩會的機會大聲疾呼。 2012 年，只有壹位人大代表提出議案關註塵肺病人，到
2016 年兩會，這壹數字已經上升到 26 人107。
壹方面，更多政協委員和人大代表關註工傷職業病工人的權益保障，值得高興。另壹
方面，委員和代表們仍然陷於如何完善立法以及加強政府行政執法的困局裏，又令人沮
喪。
到 2017 年，全國政協委員、九三學社第十二屆中央委員會委員嚴慧英，已經連續四
年在兩會期間關註塵肺病人。 2017 年兩會上，她帶來了“關於將不能納入工傷保險基金
的塵肺病治療費用納入醫保基金的建議” 、 “關於修改塵肺病防治條例的建議” 、 “關於
建立健全職業安全教育機制的建議” 、 “關於制作塵肺病宣傳公益廣告並在全國公共媒體
刊播的建議” ，以及“將不參加工傷保險並且拒不支付勞動者工傷保險待遇的涉塵企業追
究其刑事責任的建議” 等，共 5 件提案108。但是毫無例外，嚴慧英委員的所有建議，全部
都是強調如何加強政府行政外力對勞資利益的協調。
同壹屆兩會上，就塵肺病工人權益保障問題，中國農林水利氣象工會前任主席，全國
政協委員盛明富則提出“必須打破塵肺病診斷機構的壟斷，推進市場化改革” 。盛明富直
言：只要壟斷存在，塵肺病鑒定就會被企業利益和地方政府權力所左右109。
代表企業的人大代表姜明，代表工會的政協委員盛明富，對塵肺病工人充滿同情心的
政協委員嚴慧英，政府官員樓繼偉，都看到了法律得不到有效執行的問題。但是，幾位或
迷信修法，或迷信執法，唯獨沒有人提出工會可以做什麽。
尤其是， 作為前工會主席的政協委員盛明富，與其在政協會議上提案加強政府執法力
度，不如在全國總工會代表大會上，以工會主席的身份提出工會議案，要求各地工會出面
代表本地已患塵肺病工人，與相關企業和政府部門進行協商談判，落實職業病待遇。要求
各地工會進入本地有粉塵作業的企業，組織工人加入工會，並由工會代表員工與企業進行
集體談判，改善工作場所的勞動條件，減少甚至杜絕塵肺病的發生。

但是，盛明富前工會主席並沒有從工會職能的角度提出工會方案。這壹點，尤其值得
我們深思。
2.建立勞資平等協商走出迷信困局
2018 年 3 月 28 日，北京中級人民法院壹分院副院長孫國鳴，在該院“勞動爭議審判
白皮書” 新聞發布會上指出： “勞動立法的現狀在壹定程度上無法有效適應審判的現實需
要。由於勞動法的規定過於原則，缺少配套法律法規，操作性有待提高，而部門規章和地
方性法規則立法層次低、主體多元、體系不完整，且在勞動法領域無法可依情況下能否引
用普通民事法律規則處理存在爭議，加之大量勞動爭議尤其是涉及社保爭議受制於行政法
規、部門規章，導致當前勞動爭議審判中法律適用面臨挑戰” 110。
孫國鳴副院長提到，該院審理的勞動爭議案件中“群體性案件呈現多發性、集團性。
我院 2016 年審結 5 件以上群體性案件 45 宗共計 451 件， 2017 年審結 5 件以上群體性案
件 26 宗共計 1089 件，分別占當年結案數的 21.66%和 45.38%。此外，群體性勞動爭議案
件還呈現集團化特點，壹宗案件涉及數十甚至數百名勞動者的情形多發” 。
孫國鳴副院長沒有提議修改完善勞動法律，而是建議“用人單位和勞動者應建立平等
協商保障機制” ，建議用人單位“與勞動者或工會代表平等協商” 。他還建議“勞動者應
依法參加工會，正確理解法律規定，合理預期自身權益，正確認識訴訟風險，在權益受到
侵害時，優先通過協商或調解的方式解決” 111。
姜董事長和樓部長，從《勞動合同法》應該平衡保護勞資雙方的角度出發，認為應該
修改和完善法律，擴大企業招聘和解雇的靈活性。政協委員嚴慧英和工會前主席盛明富，
則出於“傾斜保護原則” ，認為應該加大政府行政部門的執法力度。按他們的建議，我國
建築業欠薪問題，恐怕還得像驢子拉磨壹樣，在完善立法和加強執法這條死路上不斷兜圈
子。
孫國鳴副院長則跳出了完善立法和加強執法的困局，建議“用人單位和勞動者應建立
平等協商保障機制” 。孫國鳴副院長不但提到了工會在勞資平等協商中的重要性，更向勞
動者提出了“應依法參加工會” 的建議。 112。
孫國鳴副院長根據審判實踐給我們呈現出來的，壹是政府已經無法通過行使行政權力
由外向內、由上而下地完成勞資之間的利益協調；二是，就算法院也無力通過司法審判完
成勞資利益協調。換句話說，無論是政府行政還是司法，公權力在計劃經濟時代曾經無處
不在的強勢，在市場經濟運行中早已失去了昔日雄風。

因此，回到建築業欠薪的問題。解決問題，必須擺脫對政府公權力的迷信，通過建立
“勞” （建築行業工人工會） 、“資” （建築企業協會）平等協商，漸進地（也可能是非
常緩慢地）生成勞資協商共存的建築業勞動關系。
其實，近年來，在各種場合，壹直都有人不斷提出工會的作用問題。不過，由於 40
年改革開放壹直以提升生產力為主要矛盾，所以， 關於工會作用的聲音，也就壹直無法成
為主流意見。
2013 年，前中國工運學院教授馮同慶便撰文指出，外力的不適當幹預，傷害了勞資
關系，使雙方的契約、權利、信任等本原性基礎難以建立113。馮教授在文章裏寫道： “不
適當的外力替代勞資雙方的自主、自理、自治、自洽，無論其初衷如何，都會導致合作病
變，造成了中國近現代勞動狀況中深深的痛” 。馮教授還以《勞動合同法》為例，指出
“頒布後，由於用工標準嚴苛、倚重資源不足的行政力等，導致企業普遍規避法律，勞務
派遣、用工外包、用工個人化等形式大量出現，已經出現和將要出現更多本來可以避免的
勞動爭議或突發事件” 。馮教授的觀察結論是，不適當的外力替代勞資之間社會權利的建
構，特別明顯的是，愈是由此制造出問題，解決問題的方式就愈加強化不適當的外力幹
預。
2017 年 12 月，中國勞動關系副教授沈劍鋒在接受《工人日報》記者采訪時也認為，
建築業推行月薪制，至少要做三個方面的制度建設。其中之壹便是“農民工工會制度建設
問題” 114。
還是那個問題，我國的建築行業工人工會，在推動建立建築行業集體談判制度方面，
能否、應否做些什麽呢？
3.丹麥：社會民主主義制度下的靈活用工制度
這裏有必要提壹下丹麥的靈活用工制度。
與其他歐洲國家相比，在丹麥，終止雇傭合同的規定非常寬松。丹麥雇主只要出於正
當理由，便可以自由解雇員工。如果雇主解雇受聘 12 月內的員工，不需要支付解聘補
償。而且除非大規模裁員或有勞資雙方集體協議的具體約定，否則丹麥雇主解雇雇員時，
甚至無須與工會進行協商。即使進行協商，協商結果並不影響雇主解雇員工的權利。
因此，丹麥的企業能夠更加便利地對勞動力規模進行調整115。
丹麥有如此靈活的用工制度，全賴完善的社會保障制度，尤其是失業保險制度。
“丹麥政府與私有失業基金會合作來完成失業保險工作，各類私有失業基金會往往同
工會或某個行業協會有協作關系。丹麥有 36 個失業基金參與失業保險工作，其中 34 個經
辦工人失業保險工作， 2 個經辦經理失業保險工作。就業者必須選擇申請成為某壹失業基
金會的會員才有資格享受失業保險帶來的福利” 116。
那麽，丹麥靈活用工制度賴以存在的完善的包括失業保險在內的社會保障制度，是誰
提出來的呢？或者說，是由誰設計的呢？或者說，是哪個社保制度研究團隊的研究成果
呢？都不是。
丹麥的靈活用工制度及其賴以存在的社會保障制度（尤其是失業保險制度） ，是過去
壹百多年來，丹麥的企業 行業協會與各企業 行業工會，通過每年壹次的集體談判，慢慢
摸索出來的勞資共存、雙贏之策。這百多年裏，工會與雇主之間不斷通過螺旋式的爭執-
妥協-再爭執-再妥協，才壹步步形成了如今這個令人羨慕的制度。

六、結語：建築業走出法外運行——從工會開始
欠薪、不簽勞動合同、工傷保險參保率低、安全生產保障不足等問題，困擾我國建築
行業多年，至今仍看不到出路。
我們認為，這些問題的形成和常態化，甚至惡化，其根本原因，既不是因為建築企業
老板無良，也不是因為各級政府行政部門的官員麻木不作為，更不是因為建築工人沒有權
利意識。
換言之，妖魔化建築企業，將建築工人刻畫成無助的受害者，過度強調政府執法的效
果，無限誇大完善法律法規的作用，不可能導出解決建築業諸多問題的出路。
如果我們從立法、修法、執法、譴責、同情的困局中退出來， 也許能看到結癥所在，
並能找準解決問題的方法。
首先，我國的建築行業工人工會， 要盡快歸位。
建築行業工人工會，要從外在於勞、資、政的“第三者”角色，回歸到建築工人利益
代表者這壹“當事人” 身份上來；要從提供法律援助的事後“維權者” ，回歸到建築工地
上建築工人的“組織者” 身份上來，回歸到代表建築工人與建築企業協會集體談判的“談
判者” 身份上來。
建築行業工人工會歸位，不可能壹蹴而就解決我國建築業長期存在的所有頑疾沈屙，
工會歸位，只是尋找出路的起點。
2018 年 5 月，住建部組織起草了《建築工人實名制管理辦法（征求意見稿）》，公
開向社會征求意見117。
2018 年 11 月 2 日，全國建築工人管理服務信息平臺啟動試運行，建築工人實名制管
理在全國範圍內同步推開118。
建築行業工人工會歸位，可以從盡快籌備建立建築行業工會會員實名制平臺起步。平
臺應該具備建築企業招聘信息登記功能，以及各工種建築工人就業信息登記的功能。 通過
建築行業工人工會平臺，將各地建築業企業用工信息與各工種建築工人的就業信息銜接起
來，逐步實現建築業用工和就業由工會主導。
建築行業工人工會歸位， 應該盡快與全國建築行業協會及各地方建築行業分會展開溝
通，協商建立建築行業年度集體談判制度的可能性。
建築行業工人工會歸位， 應該開始籌備各地建築行業工人分會的培訓中心， 由工會主
辦建築工地安全生產知識培訓和考核，以及各工種職業技能培訓和級別考核。

經工會主辦的安全生產培訓並考核過的建築工人，建築企業無需再安排培訓。從工會
的就業登記人員中，建築企業可以聘請到技能有保證、 從業相對穩定的各工種建築工人。
建築行業工人工會歸位， 要求工會走出辦公大樓，走進建築工地現場，把建築工人組
織到工會中來。假以時日，工會便能夠擴展會員人數，在建築工人當中建立信任並具備代
表性，從而最終實現代表各地建築工人與建築企業協會進行集體談判。
有了建築行業集體談判制度， 我國建築工人被拖欠工資、沒有勞動合同、沒有社會保
險、安全生產和職業健康保障不足等問題，便能夠逐步得到解決。

案例詳情
案例 1 拖欠工程款 包工頭舒家明 v 青海海東地區援建辦與樂都縣援建辦
來自四川的民工頭舒家明自 2011 年底就在網上實名舉報青海省海東地區援建辦與樂
都縣援建辦，在玉樹抗震救災中涉嫌違規轉分包工程，勾結工程承包人搞假招投標、套取
救災資金，導致他所做的藏民住房工程完工壹年半之後，至今仍然拖欠部分工人工資，另
有當地參與工程的藏族災民至今仍然拿不到材料款和運輸費。這項救災工程多處違規違
法，數百萬元救災資金被套取，結果不但來自四川及其它 6 個省到青海玉樹地區抗震救災
的近壹百民工拿不到工資，地震災民也遲遲不能住進安置房。據 2012 年 1 月，國家審計
署審計報告的數據，災後重建項目中，涉及審批手續不全、未嚴格執行招投標規定、違規
轉分包等問題的項目多達 80 個，單位和個人擠占挪用、轉移和套取重建資金達 14.16 億
元。期間，舒家明他們為追討欠款而直接與承包人交涉，也有上訪、起訴，去到青海省、
海州地區、都樂縣、北京等地，為了討債維權，他們經歷了政府部門踢皮球、包庇、威
脅、毆打等遭遇。
案例 2 拖欠工資 譚某等 v 陜西神木縣爾林兔鎮政府
2013 年 11 月 18 日，壹群來自漢中的建築工人，聚集在陜西神木縣爾林兔鎮政府門
前，要求鎮政府發還拖欠的 14 萬工資。當年農歷四月，鎮政府出資修建廉租房時，這些
農民工包下所有木工方面的活，到農歷 8 月 16 日離開工地時，政府共計欠農民工 24 萬余
元工資，經過多次討要只要來 13 萬元，剩余的 11 萬之多壹直沒有音信。當天，跟往常壹
樣，政府采取拖字訣，拒絕承諾還錢。當負責接待的鎮長王某要開車離開時，討薪的工人
攔住了他的去路。鎮長王某跳下車，手拿兩塊磚頭，朝帶頭的兩名工人猛砸，其中壹人頭
被打破，後來送醫院縫了五針。討薪工人報警，警察到場後，才把打人的鎮長拉開。但是
在警車上，囂張的鎮長王某居然又當著警察的面，毆打了另壹名已經被他打傷的工人。
案例 3 工人工亡 張江棟 v 湖北省鐘祥市交通工程公司，包工頭楊華
2012 年，湖北省鐘祥市“村村通” 公路工程石牌鎮江沙三級公路改造工程沒有資質
的承包人安排農用貨車送工人下班回家，路上發生事故， 3 名工人死亡 6 人受傷。 9 個月
後， 2013 年 3 月 29 日， “村村通” 公路張集段工程，又是無資質的承包人安排“黑貨
車” 由沒駕照的司機接工人上班，結果發生側翻事故， 5 名工人死亡 9 人傷殘。 3·29 事
故發生後，當地政府仍不追究鐘祥交通工程公司非法承包責任，更在事故第二天便威脅遇
難工友家屬先火化遺體再談賠償。並揚言：越往後火化賠償越少。 3·29 事故遇難工友之
壹張江棟的家屬多年來頂著壓力，通過各種途徑維權，並試圖追究事故責任，但至今沒有
結果。62
案例 4 工人工傷 曹德利 v 國企中鐵五局
來自陜西寶雞鳳翔縣的曹德利，從 2013 年 4 月 1 號開始，在中鐵五局拉薩到日喀則
鐵路工程的尼木縣吞巴鄉工地上班，從事鐵軌道床鋪設工作。半年後， 10 月 15 日，在吊
裝橋梁時被掉下來的大塊模板砸中身體左側，造成左側鎖骨及左小腿骨折。事故發生後三
個星期， 11 月 7 日，中鐵五局便為他辦好了工傷認定和傷殘鑒定，並制作了壹份《工傷
賠償協議》。由於不了解《工傷保險條例》有關工傷待遇的具體內容，曹德利並不知道賠
償數額是怎麽算出來的。更過分的是，在賠償協議上簽了字之後，中鐵五局壹直以各種借
口不給錢。直到受傷後 9 個月，曹德利才拿到賠償金。
案例 5 工人工亡 謝思才 v 山東濰坊永泰置業有限公司
56 歲的謝思才，來自四川省南江縣紅巖鄉。 2014 年 5 月，謝思才開始在山東濰坊永
泰置業有限公司承建的濰坊工程職業技術學院項目做木工。幹了才不到兩個月，於 7 月 8
日在工作中從高空摔下受傷，送醫院後壹直昏迷。住院期間，公司只在頭幾個星期給了部
分醫療費，之後就不管了。四個多月後，謝思才去世。家屬找公司遭到推諉，找當地青州
市政府和青州市安監局，並通過人民網給濰坊市委書記杜昌文發求助信，但均無答復。悲
憤交加之下，家屬和幾名工友等六人壹起到工地拉電閘抗議，結果被關了 10 天，公安則
拒絕出具行政處罰決定書。而公司欠 30 余名工人的 20 多萬元工資還沒有兌現。
案例 6 工人工傷 蘇傳遠 v 福建省興盛建設工程有限公司
來自雲南鎮雄母享鎮坪橋村的蘇傳遠，為了多掙些錢供兩個先後考上大學的孩子讀
書，於 2014 年 4 月來到福建，在福建省興盛建設工程有限公司打工。幹了不到兩個星
期，由於工地安全防護設施不足，蘇傳遠從 25 層跌落到 24 層，此後昏迷不醒。事故發生
後兩個月，傷者家屬在興盛公司拒絕依法申請工傷認定的情況下，自己花錢請律師完成了
工傷認定。依照法律規定應該向傷者支付的原工資待遇和護理費，興盛公司也壹直拒絕支
付，並於事故發生後 7 個月停付了醫療費，理由是蘇傳遠是給包工頭打工的，不是興盛公
司的員工。
案例 7 拖欠工程款 包工頭王建華 v 四川省送變電建設有限責任公司
2014 年初，王建華通過朋友承包了四川省送變電建設有限責任公司的壹項農電網改
造工程，在雷波縣無電區埋電桿架電線。省電力公司發給四川省變送電建設公司的總價是
1391 萬元，但經過送變電建設有限責任公司轉手到王建華手裏只剩下不到壹半，變成了
667 萬元。而且 2 月份王建華帶著工人進場開工，直到 5 月份才得到第壹筆工程款。此後
壹直拖欠工程款。直到 12 月份，王建華被夾在催要工資的工人和拖欠工程款的省送變電
建設公司中間，無奈之下於 12 月 23 日投江自盡。從王建華失蹤到遺體被發現的 15 天63
裏，四川省送變電建設公司在明知沒給王建華足額劃撥工程款的情況下，卻誣陷他攜款潛
逃。
案例 8 拖欠工程款 包工頭郁紅華 v 新農村改造工程包工頭劉老板
42 歲的郁紅華，從壹名包工頭劉老板手裏拿到了江蘇蘇州吳中區金庭鎮政府新農村
改造工程下水道鋪設工程的壹部分，為其中兩個村子鋪下水管道。 2013 年 3 月，郁紅華
帶著 60 多名工人正式開工，幹了 10 個月， 2014 年壹月完工。當時口頭約定每米 28 元，
可結帳時，劉老板卻按每米 15 元計算，以致郁紅華無法足額結清所有工人的工資。在之
後的近壹年裏，郁紅華多次找劉老板要錢無果，找鎮政府勞動部門卻被告知沒協議沒合同
他們不管，後來，雙方又經鎮司法所幾次調解仍達不成協議。 2015 年 1 月 21 日，雙方又
壹次到鎮司法所調解，司法所調解人員在調解時對郁紅華說了壹句， “當初如果嫌 15 元
壹米太少妳大可不做嘛！ ” 郁紅華絕望之下喝下帶在身上的農藥“百草枯” ，於 2 月 9 號
死亡。
案例 9 工人工傷 楊通國 v 天築建築安裝有限公司
來自四川宜賓的鋼筋工楊通國，幾年來，每年開春後到新疆從事建築工作， 11 月份
回老家。 2014 年 7 月，楊通國進入新疆天築華鑫集團天築建築安裝有限公司承包的阿勒
泰富蘊縣廣匯煤炭綜合開發項目工地幹活，才幹了壹個月，便在工作中受了重傷。由於雇
主沒有跟工人簽勞動合同，也沒有繳納工傷保險，在支付了初期治療費之後，雇主不但沒
有依法向楊通國支付治療期間的工資，更拒絕支付第二次手術費用。 為了維護合法權益，
確認事實勞動關系，楊通國聘請律師，走上了仲裁和訴訟之路。
案例 10 拖欠工程款 包工頭居延芳 v 山東省濟寧市金鄉縣公安局
2012 年 8 月，包工頭居延芳經山東省濟寧市金鄉縣公安局副局長妹夫介紹，包下了
縣公安局新建辦公樓的水電工程，條件是給公安局副局長、副局長的妹夫，以及非法向居
延芳轉介工程承包資質的當地村書記，支付相當於工程總造價 35%的提成費。就在工程接
近完成之際，公安局副局長強行要求居延芳離場，將工程交給了村書記。最後，縣公安局
以居延芳沒有資質為名，拒絕支付已經完成的工程款近 200 萬元。此後，居延芳從金鄉縣
到北京，在各級信訪、紀委之間走了幾個來回，壹直沒有結果。
案例 11 拖欠工程款 包工頭胡祥貴 v 黑龍江鶴崗比優特商場業主
來自黑龍江肇慶的胡祥貴，幹了十幾年建築裝修包工頭，壹直都帶著工人從各類工程
項目總承包那裏分包活兒。 2011 年，胡祥貴想多賺些錢，便直接從鶴崗壹家甲方業主那
裏接下了新建商場的內外裝修工程。可沒想到，活兒幹完了，質量驗收也合格了，甲方卻
沒有支付內外裝修共約 100 萬元，其中內裝修 50 萬元全部都是工人工資。甲方拒絕支付
工人工資的理由是沒錢了，要等商場開業後慢慢還。胡祥貴到法院起訴，壹審判決甲方立64
即支付內裝修的 50 萬元工人工資，二審和省高院申訴程序也維持了原判，但至今，工人
們卻仍然拿不到被拖欠了 3 年的工資。
案例 12 拖欠工資 包工頭張三林與工人等 v 中城建六局
2012 年 8 月， 103 名來自四川的建築工人跟著包工頭張三林，進入中城建六局在遼寧
省阜新市承建的華鼎商業廣場施工工地幹主體工程，壹直幹到 2013 年 11 月底，由於中城
建六局與開發商就承建合同發生糾紛導致停工。停工時，中城建六局仍欠 103 名工人 480
萬元工資。此後，工人們不斷找中城建六局施工現場負責人，要求盡快結清工資並全額支
付，但對方總是以各種理由和借口推拖，工人們便提起了勞動仲裁並勝訴。收到裁決書
後，中城建六局非但沒有盡快支付非法拖欠的工人工資，反而在集團公司所在地安微省蚌
埠市蚌山區法院把壹百多名農民工告到了法院，致使勞動仲裁裁決書至今不能生效， 103
名工人仍然拿不到被拖欠了兩年之久的工資。
案例 13 拖欠工程款 河南二建 v 三門峽天元電力有限公司
1996 年 8 月，河南二建承建了原三門峽天元電力有限公司電廠工程，天元電力應付
工程款 551.8 萬元，但直到 2006 年，款項仍未支付，河南二建便按雙方事前協議，向中
國國際貿易仲裁委員會提起了仲裁申請。 2006 年 4 月，中國國際貿易仲裁委員會裁決，
要求天元電力公司工程款加違約金共 567.9 萬元。此後，從 2007 年到 2010 年間，此項裁
決經三門峽市中級法院三次強制執行，可每次款項劃撥到法院賬戶之後，都在市政法委書
記的幹預下，原封不動的退了回去。壹個發電企業拖欠施工工程款申請執行的案件，三門
峽中院從 2006 年開始執行，其間省高院院長五次作出批示，省人大表、全國人大代表在
會議期間兩次為民請命，省政法委書記責令省高院常務副院長親自督辦，可至今仍然是壹
張法律的白條。
案例 14 拖欠工資 包工頭周承東 v 大盛裝飾裝修工程公司
2015 年 7 月，來自湖北孝感的建築包工頭周成東，經朋友介紹，從大盛裝飾裝修工
程公司手裏，接下了武漢市王家灣中央生活區幾幢居民樓的外墻塗料工程。進場開工時，
既沒有簽訂勞務合同，也沒有勞動合同。結果，幹了壹個半月完工之後，大約 9 萬元的總
工程量，卻被扣減到了 2 萬六千元。周晨東討薪未果，於 9 月 26 日，也就是中秋節前壹
天，被帶到工地辦公室遭到毒打。行兇者不但逍遙法外，甚至連壹萬多元的醫療費都拒絕
支付。
案例 15 拖欠工資 王彥明等 v 永勝食品加工廠
2015 年 8 月初，建築木工王彥明從老家黑龍江哈爾濱帶著幾十名工人，與另外 300
多名各工種工人，跟著包工頭來到內蒙古紮賚特旗，承建壹座叫“永勝食品加工廠” 的廠
房。幹了三個月，包工頭兒還沒拿到錢，十月底，工人停工，工頭拿到了 200 萬元，發了65
壹部分工資。此後，便壹直沒再發工資。包工頭帶著工人們到紮賚特旗政府請求協助沒人
管，壹百多名工人留在政府辦公樓內拒絕離開，公安抓了壹部分工人， 其後包工頭仍被關
押。
案例 16 拖欠工資 鹹陽建築工 v 西安市臨潼區驪山新家園
2016 年 1 月 29 日， 10 多名來自鹹陽的建築工人，冒著大雪，聚集在西安市臨潼區驪
山新家園門口，討要從 2012 年 10 月到 2013 年 9 月間幹活，被拖欠的 34.2 萬元工資。討
薪工人在投訴材料裏透露，過去三年間，他們多次找臨潼區和西安市政府部門尋求協助，
壹直被推來推去。找臨潼區人社局，被推到區勞動監察大隊，找勞動監察大隊，又被推到
曲江管委會，找曲江管委會，又被推回到區勞動監察大隊。被推了三年，至今仍沒拿到被
拖欠的工資。
案例 17 克扣工程款 武漢壹建築勞務公司 v 水電四局
來自湖北武漢的建築勞務公司股東周幼嬌反映， 2010 年 4 月 14 日， 青海玉樹發生強
烈地震後，災區民房幾乎全部倒塌。她當年曾經作為震後重建參與者，帶領幾百名工人在
玉樹極端惡劣的氣候條件和自然環境下工作。 災後，國家對玉樹重建撥款 316.5 億元。
重建過程中，針對初期對玉樹施工現場人工、材料、機械的實際價格高於青海省公布價
格，建設項目實際成本遠超青海省規定的工程造價指導標準等實際情況，國家又將成本價
平均提高了差不多壹倍。但是，重建工作的主力，建築行業四家央企之壹的甲方，於
2012 年 4 月在沒有絲毫征兆的情況下撕毀項目合同，之後也沒有進行剩余款項的清算。
這家公司因參與玉樹震後重建，被甲方水電四局克扣工程款，結果發不出工人工資，公司
也陷入癱瘓。多年來，周幼嬌帶著拿不到工資的工人，來往於武漢、北京、西寧、玉樹之
間維權。參與重建的工人，有很多人至今仍沒拿到合理的工資；而小型建築公司，至今不
但沒賺到合理利潤，反而瀕臨破產。
案例 18 拖欠工程款 包工頭李洪偉等 v 四川渠縣政府，總包永強公司
2013 年，四川省渠縣政府決定以 BT 模式興建渠縣至三匯鎮快速通道。但是，本應自
籌全部 3.6 億元建設資金的工程總承包方，在沒有按合同約定向指定賬戶撥繳 3600 萬
元，相當於工程總造價百分之十的履約保證金的情況下，便拿到了“開工通知書” ，並據
此招攬施工隊伍，向 14 個施工隊共收取了 3000 萬元履約保證金。開工後，總承包方也沒
有按照合同約定按月向指定賬戶撥繳工程進度款，以至於各施工隊老板只能自己籌資支付
包括工人工資在內的工程開支。對此，渠縣政府非但不履行監管責任，反而卻壹再說服施
工隊老板繼續墊錢施工，直到施工隊老板們無錢可墊並停工。
案例 19 工人工亡 王秀龍 v 河北唐山遷西縣昌晟市政園林綠化有限公司66
2011 年 10 月 4 日，建築木工王秀龍在河北唐山遷西縣昌晟市政園林綠化有限公司的
項目施工時，從高處跌落導致高位截癱。事故發生後，用人單位拒不承認勞動關系，勞動
部門也不給認定工傷。此後，家屬通過勞動仲裁和訴訟程序，用了差不多壹年半的時間，
終於認定了勞動關系，但王秀龍沒有挨到評定傷殘等級，便去世了。王秀龍去世多年之
後，家屬不但仍然得不到合理的工亡賠償，反而因為上訪被多次拘留。
案例 20 工人工亡 李敏 v 中建六局，江蘇大盛建築工程勞務有限公司
49 歲的建築工人李敏，幾年來壹直跟著壹名包工頭在山西太原打工。 2016 年 9 月 7
日，由於勞務公司挪用工程款，包工頭發不出工資。壹起幹活兒的工友張永江，叫大家壹
起罷工找包工頭要錢，李敏沒有跟從。結果，張永江殺死包工頭， 之後又將正在幹活兒的
李敏殺死。悲劇發生後，壹直跟著李敏在太原幹活兒的兒子李佳霖，找工程總承包中建六
局路橋分公司，以及他們父子的直接用人單位，分包方江蘇大盛建築工程勞務有限公司，
要求出具勞動關系證明，以便提出工亡認定申請，均遭到拒絕。此後，李佳霖找太原市政
府各相關部門以及總工會請求協助，得到的回答都是“不歸我們管” 。
案例 21 拖欠工程款 包工頭宋楊祿 v 發包人張夢留，洛陽西工區政府改造工程
洛陽包工頭宋楊祿， 2001 年帶著壹百多工人，從總承包手裏包下了西工區政府重點
街道改造工程的門面房部分。完工後，門面房都出租了，總承包卻以質量問題為由，拒絕
支付工程款，百多名工人拿不到工資。後來，宋楊祿帶著工人圍堵總承包建築公司大門討
薪，結果被拉進去捆起來毒打，耳朵打聾了，還刀架脖子，讓他簽不再討薪保證書。這整
個過程，當地派出所壹名副所長壹直在場旁觀。此後，洛陽市政法委介入調查，但過程
中，洛陽公安局卻聲稱把所有證據材料都丟了，責任追究不了了。沖動之下，宋陽祿的兒
子以非法拘禁手段逼總承包商還錢，結果，包括宋陽祿父子三人在內的 7 名工人，被以重
罪“綁架罪” 分別判刑。當初因為與發包方的 150 萬元工程款爭議，發不出工人工資；之
後找政府部門求助討薪維權，又遭遇政府不作為；被非法拘禁北毆打威脅放棄討薪警方視
而不見甚至參與其中；最後，有工友控制欠薪老板並將老板扭送派出所，工友卻被以“綁
架罪” 重判；當地官方媒體又以嚴懲“綁匪” 為名對此大肆渲染。經歷了這麽多磨難，最
後， 150 萬的工資還是沒有討回來。
案例 22 拖欠工資 工人宋簡等 v 湖北黃岡蘄春縣政府燃氣管道工程
2015 年 5 月，來自重慶、貴州、四川、河南等地的八百多工人，跟著包工頭在湖北
省黃岡市蘄春縣，進行燃氣管道安裝作業。年底，當地政府突然宣布停工，結果幾百名工
人幹了 8 個月，卻壹分錢工資都沒拿到。 2016 年整整壹年，幾名工人代表千裏迢迢多次
到湖北蘄春討薪，分別找了蘄春縣信訪局四次，縣長信箱三次，縣委辦公室壹次，縣勞動
監察大隊十次以上，黃岡市信訪局壹次，黃岡市勞動監察支隊壹次。每個政府部門都說這
件事應該解決，但至今工人們卻仍然連到底應該向誰討薪都還搞不清。67
案例 23 工人工亡 陳幼平 v 成都華川公路建設集團有限公司
2017 年 1 月 2 日，湖北紅安縣二程鎮煙爐山村的蔡桂珍，收到來自四川達州營達高
速公路工地的電話，說她在高速公路工地從事鉆機打孔作業的丈夫陳幼平突然失蹤了。幾
天後，蔡桂珍在家人陪同下來到四川達州， 但陳幼平的雇主，成都華川公路建設集團有限
公司的工地負責人認定是失蹤而非事故，拒絕跟家屬溝通。壹位副經理居然放話說， “再
來找，我就讓妳們橫著出去。 ” 家屬為求真相，只能在當地公安局、鎮政府和安監局之間
奔波。最後， 1 月 18 日，挖掘機在陳幼平生前作業現場挖到了他的遺體。
案例 24 工人工傷 鄭海榮 v 泰宏發展有限公司，小包劉老板
2016 年 7 月 14 日，建築粉刷工鄭海榮在安陽市中華路與長江大道的空港新城工地工
作期間，由於工地防護不足，從高處跌落，造成腰椎爆裂性骨折，及肺挫傷。由於沒簽勞
動合同，沒工傷保險，事故發生後，包工頭先墊了壹部分醫療費，之後發現後續治療費是
個無底洞，便不再給錢。半年來，家屬被各方踢皮球。總承包以沒勞動合同為由否認勞動
關系，申請仲裁確認勞動關系，包工頭拒絕出庭作證，而勞動仲裁只認包工頭證詞，否則
不予確認。而就“120 急救” 出具的工地現場救人記錄這壹鐵證，仲裁庭卻不予采納。
案例 25 工人工傷 唐冬林 v 天津市靜海區體育學院工程建設
2017 年 3 月 24 日，參加天津市靜海區體育學院工程建設的 22 歲建築工人唐冬林，
在吃完晚飯回宿舍的路上，被壹輛酒後駕駛的汽車撞成重傷。跟我國無數建築工地上的千
千萬萬建築工人壹樣，唐冬林既沒有勞動合同，也沒有工傷保險，幹壹天活掙壹天錢。那
麽，在吃完晚飯回宿舍的路上被車撞傷算不算工傷呢？最高人民法院於 2014 年 4 月通過
的《關於審理工傷保險行政案件若幹問題的規定》第六條第三款規定：從事屬於日常工作
生活所需要的活動，且在合理時間和合理路線的上下班途中；第四款規定：在合理時間內
其他合理路線的上下班途中，應該予以認定工傷。雖然下來了交通事故責任認定書，但是
唐冬林仍然得不到任何賠償和醫療待遇。
案例 26 工人工傷 張彪 v 甘肅省第壹建築集團公司
2017 年 7 月 14 日下午四點多，在蘭州市安寧區，由甘肅省第壹建築集團公司承建的
瑞南-紫郡住宅小區工地發生事故，壹名叫張彪的雜工，沒經過培訓，便被安排操作鋼筋
切割機，結果不慎把自己的五根腳趾切斷了。事故發生後，包工頭到醫院留下五千元錢，
便從此消失了。好在公司項目部到目前為止，並沒有耍賴，仍然支付著醫療費。不過，對
於申請工傷認定，項目部卻閃爍其詞。張彪的哥哥張凱找勞動行政部門請求協助，也經歷
了樓下推樓上，樓上再推樓上的“被踢皮球” 。
案例 27 工人工亡 煤礦司機 v 新疆中鐵十九局礦業投資公司68
2017 年 6 月 27 日中午 12 點多，新疆中鐵十九局礦業投資公司壹名來自湖北大冶的
司機，在吐魯番托克遜縣神華黑山露天煤礦作業期間，暈倒在駕駛位上。同車工友駕車送
他去醫院，卻遭到工地工頭阻攔，結果壹直耽擱到當晚 6 點多，才送到新疆人民醫院搶
救。醫生建議住院，但公司卻擅自辦理了出院手續，並對遠在湖北的家屬說，要住院，家
屬自己來新疆處理，醫療費家屬自己出，公司不會付錢。無奈之下，這名司機帶著重病，
上了從烏魯木齊到武漢的火車。結果，在路上不幸去世。
案例 28 拖欠工資 隋紅兵等 v 海南海峰建設有限公司
來自安徽亳州的幾十名工人，在陜西渭南合陽縣九龍公園別墅工地幹外墻保溫塗料工
程，從 2017 年 7 月進場到 10 月完工。三個月間，工程老板違反勞動法，沒有按月向工人
支付工資，每月只給每名工人預支 1500 元生活費。工程完工後，老板以質量問題為由，
拒絕足額支付工人工資。而由於當初沒有簽訂勞動合同，雙方就每平米工價各執壹詞，死
無對證。工人們到當地政府建設局了勞動監察部門投訴求助，結果被踢皮球。
案例 29 工人工傷 徐元清 v 河南安陽殷都區大眾煤礦井下礦井建設工程
2017 年 7 月 18 日，在河南省安陽市殷都區大眾煤礦井下礦井建設工程幹活兒的工人
徐元清，工作時因鋼絲繩老化受傷，右腳踝骨骨折。徐元清出院後，由於沒有勞動合同，
也沒有工傷保險，礦方和井建工程總承包以及帶著徐元清等 40 多名工人幹活兒的包工
頭，三方就賠償問題踢皮球。無奈之下，徐元清到殷都區安監局舉報，結果舉報材料卻被
轉到了項目部手裏。拄著拐杖到礦裏找，不但沒有結果，反而被保安打了壹頓打。最後，
在殷都區信訪辦主持下，跟包工頭達成壹次性賠償 5 萬元的私了協議。但這份由政府主持
的協議，居然沒給徐元清認定工傷。
案例 30 拖欠工資 閆京港等工人 v 中國燃氣公司天津薊州區煤改氣工程
壹群來自江蘇、山東、內蒙古的工人，從 2017 年九月開始，在中國燃氣公司位於天
津薊州區的煤改氣工程，為其中的六個村莊鋪設輸氣管道。據工人們反映，做為央企的中
國燃氣公司涉嫌非法多層轉包，導致工人工資遭到非法拖欠和克扣。而且工人們擔心，由
於中國燃氣公司從未發出過施工質量標準指引，薊州區煤改氣工程用戶將來在使用時，有
潛在的安全隱患。另外，被拖欠工資後，帶領工人維權的包工頭曾被聲稱是中國燃氣公司
項目部的人員從當地派出所強行帶走，並被強迫在更改過的工價單上簽字畫押。
案例 31 拖欠工資 謝文光 v 北京建工在深圳的地鐵工程
52 歲來自重慶的謝文光， 5 年前離開家鄉，開始跟著包工頭外出幹建築工。雖然從沒
簽過勞動合同，而且是年底壹次性跟包工頭結全年工資，但謝文光運氣算好，從未被拖欠
過工資。直到 2016 年，他和三個工友壹起，跟著壹個姓李的包工頭在北京建工的深圳工
地拆混凝土澆築模板。說好年底結賬，但到了年底，謝文光等三名工人等著結賬回家過69
年，包工頭兒卻讓他們留下銀行卡號，說是把錢打到每個人的銀行戶口裏。但此後，包工
頭就再也不接電話了。
案例 32 拖欠工資 楊濤等工人 v 中建二局，孝感力天勞務公司
壹群來自湖北利川的建築工人，從 2017 年 4 月開始，在青島市黃島區由中建二局承
建的萬達維多利亞灣住宅項目工地上做木工。工程於 2018 年 1 月 5 號封頂完工，但中建
二局卻沒有按時撥付工程款，導致勞務公司發不出工人工資，合計約壹百萬元。工人們找
中建二局，得到的答復是先支付 20 萬元，相當於每人壹萬元，余下的八十萬元今後分三
次發放，但卻沒有承諾在多長時間內分三次發放。工人找到到黃島開發區清欠辦，清欠辦
工作人員也只是重復中建二局的說法，沒有具體的作為。工人們再次聚集到中建二局，結
果在食堂就餐時，中建二局項目負責人與工人發生了肢體沖突，幾個工友受傷。期間，勞
務公司的人還威脅工人說要把帶頭討薪的人抓起來。
案例 33 拖欠工資 工人 v 四川九寨溝安樂鄉異地搬遷安置房工程
來自四川南充的建築工人跟著包工頭，到四川省九寨溝縣安樂鄉建異地搬遷安置房。
當初，勞務公司騙兩個包工頭說圖紙沒出來，讓他們簽了勞務合同先把活兒幹起來，以後
再調整工價。後來，包工頭要求按實際施工情況提高工價，但勞務公司卻百般推脫，同時
承諾絕不會讓包工頭吃虧。壹直拖到工程完工，結果工程款不夠付工人工資。工人們到縣
政府上訪，遭建築公司老板糾結黑社會威脅。最後，安樂鄉政府介入，要求已經沒了錢的
兩名包工頭承擔 70 萬元中的 50 萬，否則就抓兩人坐牢。
案例 34 拖欠工資 鄧征等工人 v 捷徑環保科技有限公司
2016 年底，幾十名建築工人跟著包工頭到河南中牟縣韓寺鎮，為鄭州東部餐廚垃圾
處理廠建辦公樓和廠房的主體工程。辦公樓主體開工的時候，廠房的工程圖紙還沒有定下
來，而且業主甲方的資金也沒有足額到位，本來半年的工程，結果壹年多才完工。 2018
年初完工後，仍欠 185 萬元工人工資發不出來。當初進場開工之前，勞務公司只是跟包工
頭簽了壹個勞務用工合同，並沒有依法跟每名工人簽訂勞動合同。在持續壹年多的非法用
工期間，當地勞動監察部門居然毫無察覺。
案例 35 拖欠工資 苑誌會 v 北京盛品空心建築裝飾工程有限公司
2018 年 4 月， 13 名來自河北保定的建築工人，從壹家在北京大興註冊的建築公司手
裏，包下了昌平區小湯山鎮兩座民房的建設工程。開工前，這家建築公司沒有依法跟工人
簽訂勞動合同，卻跟工人代表簽了壹份勞務分包協議。開工壹個多月主體完工後，材料供
應商拒絕繼續提供材料，原因是這家建築公司拖欠材料款，結果導致停工。 13 名工人提
出要求按已經完成的工程量結算共計 13 萬元的工資，但建築公司卻拒絕付款。70
案例 36 拖欠工資 包工頭李雲冬等 v 貴州盤州市石橋鎮鎮政府工程
2016 年 7 月，幾百名來自四川的建築工人來到貴州省盤州市石橋鎮，參與鎮政府面
子工程，為當地古村落民房美化外墻，因為當時在貴州召開的壹個國際會議，與會者要來
參觀這個古村。由於石橋鎮政府壹分錢資金都沒有，便要求帶工人幹活兒的班組長自帶資
金，而工人們則在沒有勞動合同、沒有工傷保險的情況下進場開工。可沒想到，工程進行
到壹半被鎮政府叫停，原因是國際會議改了議程不來參觀了。幾百名工人幹了幾個月壹分
錢工資沒拿到，自帶資金的班組長們更是債臺高築。他們到石橋鎮政府討要工資，鎮政府
不但矢口否認與這些工人有任何關系，鎮書記和政法委書記更對工人代表大打出手。討薪
兩年，仍有 294 名工人被拖欠四百多萬元工資，壹分錢都沒要到。
案例 37 拖欠工資 包工頭朱百勝等 v 陜西鑫昌德建設工程有限公司
2017 年 3 月，包工頭朱百勝帶著十幾名工人來到西安市長安區太乙宮街道，隔著另
外兩層包工頭，包下了由陜西鑫昌德建設工程有限公司總承包的壹項工程的屋頂上瓦工
序。半年後工程完工，該結帳發工資的時候，上兩層包工頭卻聯系不上了。十幾名工人壹
共十幾萬元工資沒了著落。朱百勝帶著工人找總承包，被告知“妳不是給我幹的活兒，妳
給誰幹活兒找誰去。”找長安區勞動局，勞動局卻對總承包違法多重轉包這壹事實視而不
見，說由於朱百勝跟上家包工頭簽了協議，屬合同糾紛，不歸勞動局管。壹年多過去了，
十幾萬元被賴賬的工資，仍找不到頭緒該跟誰要。71

無法面對工人 投江自盡的包工頭
農村電網建設包工頭因長期被欠工程款自殺身亡
2014 年初，王建華通過朋友承包了四川省送變電建設有限責任公司的壹項農電網改
造工程，在雷波縣無電區埋電桿架電線。
省電力公司發給四川省變送電建設公司的總價是
1391 萬元，但經過送變電建設有限責任公司轉手到王建華手裏只剩下不到壹半，變成了
667 萬元。總承包方手心手背壹翻，變賺了 700 多萬。而且， 2 月份王建華帶著工人進場
開工，直到 5 月份才得到第壹筆工程款。此後壹直被拖欠工程款。可以說，工程進行的兩
年期間，包工頭王建華壹直在以不足 35%的工程撥款，保證百分百的工程進度。直到 12
月份，王建華被夾在催要工資的工人和拖欠工程款的省送變電建設公司中間，無奈之下於
12 月 23 日投江自盡。從王建華失蹤到遺體被發現的 15 天裏，四川省送變電建設公司在
明知沒給王建華足額劃撥工程款的情況下，還誣陷他攜款潛逃。
王建華姐姐王曉華的敘述如下：
我兄弟王建華被拖欠工程款，最後走投無路自殺。現在就是給了我們點錢，想草草了
事了。給錢的是我們縣的黨委政府和保險人，黨委政府出面解決，隨便給了 40 萬塊錢。
40 萬是安葬費和撫養費，贍養費全部加在壹起。但其實，我兄弟失蹤那段時間，我們自
己去找人很花錢，光是找人的各方面經費就花了 30 多萬，而他們只給我們 40 萬。
說起這個事，是因為我弟弟作為包工頭，承包了壹個工程，發包方是四川省電力局。
這個工程是農網改造，在農村沒電的地區做事，具體就是栽電線桿、挖窩子、架線、安電
表這些。開工的時候，我弟弟墊支 100 多萬，慢慢的就是 200 多萬欠下來。結果，四五個
月也沒有給他錢。 100 多號工人整天追著他要工資，我弟弟他也沒錢，沒錢他就去找公
司，找這個總承包方去催錢，承包商又不給，所以他就被擠在中間，受夾板氣。
有壹天，有個同事中午喊他吃飯的時候，推開門發現地上有壹灘血。就報案了。結果
弟弟上面的那個公司也報案了。對方報的案呢，是說我弟弟攜款潛逃了。此外，還有雷波
縣政府的各個機關各個單位都是這樣認為的，認為我弟弟攜款潛逃。可實際上，攜什麽
款？他們都沒給錢我弟弟，攜什麽款呢？
2014 年 12 月 24 號報案時，他們報失蹤，說我弟弟攜款潛逃。後來是，到了 2015 年
的元月 7 號，在江裏面找到我弟弟。在金沙江裏找到了我弟弟的屍體。而此時，公安局根
據我弟弟住的地方留了壹份遺書，就判斷我弟弟是自殺了。72
他接的這個工程是在涼山州雷波縣做電力工程，不過總發包方應該是四川省電力局。
本來我們也不懂，我弟弟去世過後，才了解說這個是省上的工程，就是說這個工程是歸省
上管，不是縣裏管。
這個施工單位的總承包方是四川省送變電建設有限公司。我兄弟是怎麽拿到這項工程
的呢？是通過他的壹個朋友，涼山州電力局壹個總監介紹的。涼山電力局的總監給我兄弟
介紹了這個送變電公司的工程，這項工程總發包的價格是 1391 萬，公裏數具體是多少我
不是很清楚。
然後呢，這工程到我兄弟手裏就剩了 667 萬。 1391 萬的總工程價，包到我兄弟手裏
就是 667 萬，壹半都不到嘛。也就是說這總承包方截留了超過總發包價的壹半還多。而且
我兄弟是包下了這項工程的所有，就是連工帶料都包下來。
這個事我們了解到的，就是他們雙方簽過壹個協議，但是沒日期也沒蓋公章，就只有
壹個四川省送變電有限公司的任誌平和我弟弟簽了壹個名字。任誌平是省送變電有限公司
的項目經理。這個協議的標題是勞務合同，甲方就是四川省送變電公司，寫 667 萬把這個
工程承包給我弟弟。雙方就只有這樣壹個合同，具體他們公司還有沒有別的，我們也不清
楚，到現在我們都沒看到。
在我弟弟出事之後，這個公司有出面，但他們說我弟弟是他們的職工，會解決他的安
葬費。所以他們是按照員工的這個待遇去付安葬費。他們是安葬了，給了我弟弟的安葬
費，娃娃的撫養費， 82 歲老人的贍養費，以我們全省的平均工資來給他算，算完了就給
他安葬費。
如果要是弟弟要用自己的錢，自己墊付的錢去開工，那怎麽又是職工呢？而協議又
講過這是壹個承包關系？
其實，我兄弟不是為這個公司打工，他不拿公司工資的——他沒有拿過他們壹分錢工
資。他們的事實關系是承包關系，因為我兄弟是從這個四川省送變電建設責任有限公司承
包了壹項工程，而且給的價只是總包價的壹半，但是這個公司不知道出於什麽理由，又給
我兄弟安了壹個他們公司項目部經理的壹個職位。
這事兒就是個光天化日下的謊言，原本是承包關系，但他們給我兄弟安了壹個項目部
經理，說我弟弟是四川省電力有限公司的項目經理，這個項目經理是總承包方給我兄弟的
壹個頭銜。這個所謂的項目部，在法律上是直接受到總承包方的管理。法律上來講，四川
省送變電建設有限公司他們是老板，說我兄弟是替他打工。
當然，簽那個協議的時候，他們也知道我弟弟是沒有從事這項工程資質的。總承包方
用這種方法承包給我弟弟，其實是屬於違法的分包。所以現在呢，公司現在不說這個，現
在根本不談工程，不談活動，就只談撫恤金。只談談我弟弟是他們的項目經理，是他的職73
工，就按照職工標準來給他解決。我們每次談承包的事，讓他們講這個問題，他們都是避
開不說，他們不作任何回答。
什麽時候開工？開工之前，總承包方做了什麽？
這個工程是 2014 年 2 月 15 日開工的，開工之前總承包方沒有預付工程款。我弟弟
從 2 月 15 日進的場，是我老公幫他找的工人，壹共 100 來號人。這期間的材料啊、運費
啊、什麽啊，所有產生的費用都是我弟弟自己墊付的。我弟弟是跟朋友借錢，墊了 100 多
萬 ，總共應該是 126 萬多。公司從 5 月 15 日，過了三個月之後，才給他第壹次付款，付
了 10 萬。從 5 月 15 日開始補款，補到 8 月，補了 270 多萬。據說，開工前這個工程的總
發包方——省電力公司也沒有向總承包方——四川省送變電建設責任有限公司預付工程款
撥款，所以其實在開工的時候承包方也沒有拿到工程款， 也付不出錢來給我弟弟工程
款。
工程方面我們了解,以前做就是要根據進度撥款，壹開始就先給 10%或 20%。發包方完
全不給錢的情況不多。以前壹般來說是會給錢的，經常就撥 10%或者 20%。但為什麽這壹
次就壹分錢沒有，而弟弟就要自己墊錢？我們也不清楚。
具體工程方面，我弟弟他們挖坑啊，栽電桿啊，架線啊，安電表，啥事子都做。
這個發包方，從 5 月份開始給這個總承包方撥了款，但是承包方並沒有把錢全部給到
我弟弟手裏，他每個月只是撥壹部分款，他想撥多少就撥多少，最後累積起來越欠越多。
我兄弟是肯定催他們的，但是不可能妳需要多少給妳多少，是他想給妳多少給妳多少。
到年底 12 月份的時候， 壹共欠了多少錢？工資、材料、運營什麽的欠 100 多萬嘛，
再加上壹開始， 這個開工的時候，墊支了 100 多萬，就等於是 200 多萬欠下來。
弟弟可能就是受不了這個壓力，就是，可能是投江自盡了。
弟弟的死因成謎…
我們貼了尋人啟示嘛，然後有村民找到，村民發現了他的遺體，然後就告訴我們的，
給打撈上來了。在江裏面，金沙江裏找到的。
我們去公安局報了失蹤，可是公安局他們都還是壹直在做他攜款潛逃這方面的案子。
因為公司那邊報案說我弟弟攜款潛逃，還有雷波縣政府的各個機關各個單位都是這樣子認
為的。從 2014 年 12 月 24 號，他們報的失蹤，說我弟弟攜款潛逃；攜的什麽款？他們連
錢都沒給，攜什麽款呢？最後， 2015 年元月 7 號在江裏面找到我弟弟。
對我弟弟的驗屍結果，驗屍說的是喉管裏面沒有吸塵物，肺裏面也沒有吸塵物。他給
我們講，解釋的是說這個江水太清、沒得吸塵物。就是說喉管裏和那個肺裏沒有吸進的東
西，就是水沒有嗆到肺裏。（這是什麽意思？按我們通常的理解，就是說這人如果還活著74
的時候，還呼吸的時候，掉在水裏，那是會嗆到水，嗆到肺的呀。 ——也就是說進水的時
候已經不呼吸了。）
即便如此，公安局對我弟弟還是認定自殺。公安解釋的是，水太清了所以沒得吸塵
物，他們是這樣解釋的。我們是農民工，也不懂這些事，我們壹直都懷疑應該是他殺嘛。
我們跟警方提出過這個疑問，但提出了他們根本置之不理，根本不過問。我們也就沒再
問，當地政府根本就不理不睬，沒有說理的地方。
兄弟是個什麽樣的人？
我兄弟過去是在工廠上班，在我們縣裏面的國營企業上班，是糖廠的車間主任。他工
作積極，人品好，還選上了政協委員。過去十來年，他是工作幹的好，積極表現這種，才
選上的政協委員。他是壹個性格比較開朗，做事踏實的人，死的時候才 43 歲。他自己是
個很講誠信的人，結果頭壹回幹承包，就遇到拖欠工資這種事。左催右催，今天說要給人
家發工資，明天又說要發工資，承諾了無數回都達不到，所以無法面對工人。
這次他第壹次做承包， 結果就作為包工頭被夾在工人和發包方、和這個總承包中間，
日子不好過，受夾板氣。錢都拿不到，無法面對人家，很艱難的差事。賠本賺吆喝，最後
就死路壹條，陪上壹條命。
他的 667 萬這工程款，活是差不多幹了 80%多。但是工程款絕對沒有支付 80%多。總
共就支付了我弟弟 400 多萬， 450 多萬。還欠下我弟弟 200 多萬。我弟弟最後拿到了 456
萬，他就給工人發工錢，發了 80%吧，還有 5 個人沒拿到，屬於管理的沒拿到，可能有幾
十萬塊吧。
家屬還能有什麽打算呢？追回欠款，追究責任？
現在還沒有心思處理這些事，現在我們主要處理我弟弟死人的這個問題吧。
我們肯定是想要追究承包的責任，這個背後的黑幕真相，包括發包商合謀牟取暴利劃
走壹半以上的總工程款。但是作為我們農民工來說，沒權利，也沒錢去和他們糾纏，最終
還不曉得怎麽辦。關鍵還有，對方現在是有權有勢，可以說是連當地政府都圍著他轉，那
肯定是他的勢力是相當的大，因為他們這個多余的錢都全部用來買通這些關系。我們農民
工不曉得從哪方面著手。
當地的這個雷波縣政府，包括公安、政府勞動部門等等都是幫助那個公司方、承包方
壓制我們，說要用解決職工的撫恤金了事。他們說我們必須把這個撫恤金拿走，不拿走的
話就這樣那樣。公安也好，政府也好，都是來壓制我們。
弟弟的遺體，我們已經拉回我們這兒的涼山州把他火化了。下壹步的打算？求助於政
府也好像無助的那種感覺。我們在網上發帖，也希望社會能夠支援我們。因為我們農民工
本來現在妳投入的資金也得不到回收，還有農民工法律知識也好，都很淡薄，肯定需要社
會能夠給我們伸出援助的手。75
結果，因為發帖，他們就喊我們簽壹個協議，說不能在媒體上做任何負面的宣傳，假
如說是我們說了對他們不利的話，他們還要追究我們的法律責任。我們當地政府，我們所
在的當地政府和雷波縣的政府，他們組織了壹個協調小組，他們喊我們去，說我們必須這
樣子簽。
簽這個協議的時候我們也提出了疑問的，就是說我們做正當的行為，說說我們自己的
心裏的話，或者說心聲也好，應該是可以的。但是我們還是簽了字，因為這件事也是拖了
好久才給了我們壹個草草的解決方案，我們親屬是根本承受不了這種壓力嘛，如果不簽這
個承諾就啥都不給我們。就說是我們不簽這個承諾，就不給錢我們。
所以現在，我們先簽了這個承諾，就把錢先拿到，然後把弟弟的後事先辦了。給錢的
是我們縣的黨委政府和保險人，黨委政府出面解決，隨便給了 40 萬塊錢。 40 萬是安葬費
和撫養費，贍養費全部加在壹起。但其實，我兄弟失蹤那段時間，我們自己去找人很花
錢，光是找人的各方面經費就花了 30 多萬，而他們只給我們 40 萬。
雖然簽了這個所謂的承諾，但是我們不會閉嘴的，還會繼續說。我們希望，最後能夠
給我兄弟壹個公正的解決。