中国和美国：中小学校长权力的比较和分析

mincheng

者：崔彦

自80年代中期实行校长负责制以来，人们就一直在对校长管理权问题进行探讨。实践证明，中小学实行校长负责制是较为科学、可行的。《中华人民共和国教育法》中也明确规定：学校的教学及其他行政管理由校长负责。”依法管理，校长可以较好地履行自己的职责，充分行使法律法规赋予自己的权力，最大限度地提高管理效率。然而在实行校长负责制的实际工作中，却存在着一些突出的问题：如，校长的权力得不到保障；监督机制不健全；对校长缺乏激励机制等。一项有关校长的权力问题研究表明，不仅许多中小学校长不能对此做出正确回答，而且教育行政人员的回答也各持己见，对校长权力的种类、权力名称、权力的内涵和外延的看法都存在不一致。

本文将结合对美国中小学校长职权的分析，阐述我国中小学校长应有的权力及在实际工作中存在的问题，并力图对完善我国中小学校长的管理权有所启示。

美国中小学校长的权力分析

美国是典型的分权制国家，各学区、各州赋予校长的职权明显不同，州教委和地方教委依据有关的行政法、教学法、判例法在校长签订的工作合同中对校长职权予以规定。据资料显示，到80年代初，美国有8个州在学校法规中确立了校长的法律地位，并单独立法规定了校长的职责；9个州给校长以教师地位；其他33个州及哥伦比亚特区的学校校规中只提及了与校长工作有关的责任。

美国的中小学校长是负责学校全面工作的法人代表，不仅工作职权很大，对内负责全校工作，对外代表学校；而且职权范围十分宽泛，条目繁多。美国中小学校长的基本职权可分为以下四大类。

(一)教学管理权

在美国，教学的监督和管理被视为学校管理工作的核心。美国中小学校长的教学管理权主要表现在三个方面：第一是课程编制，即根据国家和学区的课程方案、课程指南等，针对本校学生的需求和学校目标，编制并实施反映学区观点的课程方案。第二是负责师资的在职培训，即校长必须保证教职员的继续教育，促进教师教学技能的提高和教学方法的改进。第三是教学评估，包括对教学方案和教学实践的全程评估。

(二)人事管理权

美国中小学校长的人事权包括学生人事管理权和教学人员人事管理权。

校长对学生的人事管理权主要体现在对学生人事工作人员的监督上。学生人事主要是针对学生的调查统计、心理健康、就业等而进行的工作。校长可任命咨询协调员，或成立学生人事服务委员会，以分担学生人事服务的繁重任务。

美国中小学校长对教学人员的人事管理拥有相当大的权力。尽管教学人员的招聘和辞退是学区的职责，但校长对教学人员的招聘、工作安排、教学人员能力的开发及辞退起着决定性作用。尤其是在学区依法终止教学人员的聘用关系时，校长的评价则成为学区人事决策的基础。

(三)校务管理权

美国中小学校长的校务管理名目繁多且复杂，主要包括以下几方面：编制财政计划和学校预算，购买物质设备和教科书；登录校产，保管学校各项设施；调控饮食服务、交通运输；校舍、校产的维护和维修；监督学校后勤工作人员的工作。

(四)处理公共关系权

美国学校与社区的合作极为重要。校长必须编制维护学校──社区关系的学校计划，使学校内外部人员保持双向有效的沟通。一方面，校长应加大宣传，让公众了解学校的目标和目的；另一方面，校长又要听取公众对学校的反映和意见，以获得他们的支持，共同致力于青少年的教育。

美国中学实行教学与行政分工制。该国70％的中学校长不亲自承担教学任务。校长的主要精力集中于处理好学校与社区居民、地方教育委员会的关系，以及为募集学校经费而努力。另就一项美国教育部对152所优秀学校的校长所进行的工作职责的主次顺序调查结果表明，优秀校长们都把“教学管理”、“教师工作评价”，
“课程设置”视为最主要的三项职责。这一调查结果与美国学者德雷克等人对校长的研究相符。他们的研究表明，美国存在两种类型的校长，一种是强调行政和经营的校长，他们对教学工作起监督作用，管理支持教学的资源，但更倾向于把使学校顺利运行的任务作为自己的主要职责，如制定预算、编制报告、搜集和传达信息等。一种是强调教育和教学的校长，他们更关心教学、教研和教改活动的进行，并经常性地评估教学质量，努力创造有益于学习的学校氛围。值得一提的是，美国较大中学的副校长也被赋予了明确的职责，除辅助校长监督日常校务工作外，还负有指导、管理学生的职权，其具体工作多达13项。

中国中小学校长的权力分析

要确立校长的权力，首先就要弄清楚确立校长权力的法律依据。中华人民共和国教育法》第30条明确规定，学校的教学及其他行政管理由校长负责，但并没有对校长的权力及其范围做具体的规定。由于学校的教学和行政事务错宗复杂、千头万绪，包括教育教学、人事、机构、经费、校产、学生管理、社区服务等等，并且每一种权力又都存在范围、大小的问题，所以当前对校长权力的确立并没有定论。根据教育法》第28条、第30条的规定和《全国中小学校长任职条件和岗位要求》
4991年6月25日)中对校长主要职责的规定，并参考我国专家学者对此问题的论述，笔者认为我国中小学校长的权力主要包括以下几方面：

(一)教育教学管理权

教育教学是学校最主要的工作。校长代表国家管理学校，最根本的是进行教育教学管理。学校其他一切工作都是为教育教学工作服务的，校长的一切权力都是围绕这一权力提出来的。中小学校长对教育教学工作虽不必事必躬亲，但需负管理和指导之责，如对于课程安排、教材选择、教师教学、学生训导及课外活动等，应积极予以指导，以保证教育教学工作取得实效。具体讲，主要涉及：

1.领导和组织学校的教学、教改工作；组织学校人员制定、实施学期、学年教育教学计划，指导监督教育教学计划和活动的实施。

2.按照国家或地方的有关规定，组织学校的相关人员研究确定学校的课程设置、教材选用、授课时数。教育法第28条第一款规定，学校有按照章程、自主管理”
的权力。有学者认为，这里所说的自主，主要体现在教研教改的自主权上。随着我国教改的不断深入，校长在教材选择、选修课和活动课的设置上可行使相应的权力，力求办出有特色的学校。

3.领导和组织学校的思想政治、道德品质和行为习惯的教育工作。

（二）校务工作综合管理权

校长是学校行政负责人，既要加强学校校务的管理工作，又要改进管理工作制度，以保证学校工作有章可循，有法可依。

1.审批部门工作计划和总结，定期检查各部门工作，并向上级及全体教职员工报告工作。

2.按照上级党组织和教育行政部门的部署，结合任期责任目标，组织学校管理人员和教职员工拟订学校发展计划，并代表学校提交上级教育行政部门，按规定程序审批后实施。

3.按照国家的法律法规，遵循教育规律，拟定学校章程，提交教代会或学代会审议通过后颁布实施，并负责指导监督该章程的执行情况。

(三)人事管理权

校长的人事管理权包括学校全体教职员工从进到出的全程管理，校长必须拥有全程管理权。1．全面的教职工聘任权。校长应本着精简人员、提高效能的原则对教职工实行定编、定员、定岗、定责、定工作量，使学校教职工合理组合、优化队伍，并对被聘任的教职工颁发聘任证书，签订聘任合同。

《教育法》第34条规定：国家实行教师资格、职务、聘任制度，中国教育改革和发展纲要指出：审合理定编的基础上，对教职工实行岗位责任制和聘任制，这些规定为校长行使上述权力提供了法律依据。

2.领导班子组阁权。校长有权决定副校长职位的设立与否及其任命，有权聘任部门负责人、年级组长、教研组长，并报请教育行政主管部门进行资格审批。

(四)校产管理权

《教育法》第31条规定：学校及其他教育机构中的国有资产属国家所有。校长掌握校产管理权，就是代表国家对学校财产进行管理。教育法第28条在对学校行使的权利进行规定时指出：管理、使用本单位的设施和经费，国家保护学校及其他教育机构的合法权益不受侵犯。

为此，校长的校产管理权是指校长有权根据学校的实际情况添置、维修、使用、保管校舍校产，有权抵制任何单位和个人随意动用和平调学校设备；不得转让、出售、抵押学校土地和房屋或提供经济担保。

我国中小学校长权力行使过程中存在的问题分析

我国实施校长负责制，就是要让校长全面负责，有管理自主权。但目前实施的校长负责制，运行机制尚不完善，校长缺少权力与滥用权力的现象并存，监督不利和监督太滥的倾向同在。

(一)人事管理权的局限

正如上文所述，校长应拥有全面的学校人事管理权力，即有权聘任校中层干部和教职工。但在现实生活中，校长的人事管理权通常仅被理解为教职工的聘任权。虽说目前实行的是教职工全员聘任制，可校长却无权从校外选聘教师。至于领导班子组阁权更是无从落实。教育行政机关一般只愿意给校长干部聘任建议权或建议任命权，所以常见的情况是校领导干部从书记、副书记、副校长到团委书记大都是由上级教育行政部门研究决定，报请当地政府审批，然后下文任命的。校长对学校干部的任免基本上无权问津。

（二）机构设置权的局限

机构设置权是指校长有权根据学校工作的实际需要，设置有关学校行政和业务机构权力。校长设置学校的机构，必须符合精简高效的原则，必须遵从职能机构组成的科学规律。但目前我国绝大部分学校的管理机构主要是沿袭原设旧机构，校长对机构设置的变动要受到当地政府和教育行政机关的牵制，很难放开手脚。

（三）招生自主权的局限

招生自主权本是校长教育教学管理权的题中应有之意。但许多校长认为。现行的学校招生制度是计划经济的产物，校长的自主权是规定范围内的“自主”。在市场经济下，只有招生自主，才能真正推动学校之间的竞争，才能促使学校迈向自我发展、自主管理的新体制。有校长认为，目前国家对禁止招收u校生的规定，无论对学校还是对学生都是不公平的，在某种程度上是对落后学校的保护。

启示及建议

尽管中美两国的中小学校长的权力及权限范围存在很大的相似性，但他们的工作重点却各不相同。从上文的分析和介绍中，可得出以下几点启示：

(一)对教育教学管理权的重视

学校教育以学生为施教之对象，故教师教学是学校教育之重心。学校具有健全、系统的组织和良好的行政，均以增进教学、减少阻碍为目的，以使教学获得最大功效。

现今世界各国中小学校长都把教育教学管理权作为主要职责。学生学业成绩的提高仍然是衡量一所学校办得好坏的重要标准。从上文的叙述可知，只有那些积极参与教学管理、教师工作评估和课程设置的校长才能把学校办成优秀学校。很显然，这种重视给学校教学计划的落实和学业成绩的提高带来极大的好处。这也为试图在教育领域取得突出成果的校长提供了一个值得仿效的方法。

我国中小学校长虽也把教育教学管理权列为主要职责，但却在处理行政事务及参加校内外会议上费时较多，几乎无法顾及教学指导，对于各教师教学能力如何、批改学生作业状况，多不明了。由此，校长的主要职责于无形中被忽略，未能尽职尽责。中小学校，如欲充分发挥其功效，达到其办学目标，校长必须负起教育教学指导与管理之责。

(二)校长须行使学校--社区关系协调权

随着社会主义市场经济体制改革的逐步深入，市场机制的运行模式将对教育领域产生巨大的冲击力。激烈的竞争不仅要求学校努力提高自己的办学质量，同时要时刻关注公众的呼声和社会的需求，尤其要协调好与学校所在社区的关系。校长的学校--社区关系协调权应涵盖如下几方面：建立有效的社交活动；发展和维持学校与各种人员的关系；指导学校内外部社团的活动；从学生、家长、教师、学区和区教委及其他机构处了解和获取各类信息，以最大限度地赢得各方的支持。

（三）加快副校长职权的法律规范

目前，我国已出台的有关学校管理和校长管理制度的政策文件中，均没有涉及到副校长的职权及其权限范围。各校一般根据本校规模和实际工作需要分设一到三名副校长，且分工也不明确。为此，国家和教育行政部门应制定相关的政策，并在法律、法规中对副校长的职权予以规范，促使校长和副校长各司其职、各负其责。

(四)校长权力的行使重在落实

从横向比较来看，我国中小学校长的权限范围还是比较宽泛的，与美国的中小学校长相比，在经费使用、人事管理方面似乎拥有更大的自主权。但为何很多校长在谈到学校管理中存在的困难时，都谈到校长的权力不够这一点呢?主要的症结还在于校长的部分权力尚未落实。首先，教育行政机关能否简政放权是落实校长权力的关键所在。教育行政机关对中小学校的管理应起宏观指导和监督作用，并为学校目标的达成和教学计划的实施服务。其次，完善校长负责制的运行机制是当务之急。中小学要做到依法治校、依法管理，并防止校长滥用权力，国家及政府就应出台相应的政策、法规、并对校长的资格、校长权力的赋予、责任的明确及应履行的义务做出具体、详尽和便于操作的规定。再次，教育行政机关要加快教育体制和干部人事制度的改革，实现校长责、权、利三者的统一。

(五)完善监督机制

校长负责制的顺利实施，不仅要求明确落实校长的权与责，而且要建立完善的监督机制。校长负责制与学校内部管理监督体系统一，才是健全的学校管理体制。监督制度的完善主要包括校务监督、财务监督、过程监督、结果监督、党支部监督、群众监督和领导班子内部监督等。校长必须严格执行民主集中制，明确党、政、工的职责，各司其职，共同推动学校的工作。