警察与法治

心尘

警察与法治
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贺卫方
Murray Scot Tanner and Eric Green，“Principals and Secret Agents: Central vs. Local Control Over Policing and Obstacles to ‘Rule of Law’ in China，”The China Quarterly, Vol.191, September 2007.本文的英文发表于同期《中国季刊》。
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在中国政治学和法学界乃至整个中国学术界，关于警察的研究都是相当边缘化的。随着媒体的日趋活跃，尤其是网络媒体的兴起，一些警察侵犯人权的事件，越来越容易引发全国性的关注。但是，对于这类事件与警察管理体制之间的关系，警察管理权力的中央与地方间分割及其对于中国的法治社会建设目标究竟有怎样的影响，人们却很少讨论。
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Scot Tanner和Eric Green先生的这篇文章从中央－地方权力划分的角度对于中国的警察管理制度作出分析，他们描述了中国共产党与警察之间关系的历史演进，展示了现行体制的基本特色，尤其是中央通过政策权威、组织人事、财政预算以及监控体系对于地方警察的控制努力及其困难，还有这样的体制对于警察行为的影响。他们的结论对于观察中国法治化进程的人们颇具启发意义——这种体制虽然给不同地方推进社会治安和法治建设的多样化模式提供了一定的空间，但是如果依据韦伯式的对法治的理解，却构成了难以克服的障碍。
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作为一个“内部人”（an insider），我愿意在Tanner和Green先生的富于洞察力的文章之外增加一些补充性的评论。首先是中国现行政治结构和体制对于警察的特殊依赖。在任何地方，警察都是维护社会秩序的重要力量，但是，中国的政治却对于警察有某种特殊的依赖，那就是警察经常成为维护中国共产党对国家权力垄断、压制任何对于这种体制的反抗的重要力量。我们不妨看一下中国警察的誓词：“我宣誓，我志愿做一名人民警察，我保证忠于中国共产党，忠于祖国，忠于人民，忠于法律，服从命令，听从指挥，严守纪律，保守秘密，公正执法，清正廉洁，不怕艰苦，不怕牺牲，全心全意为人民服务，坚决维护国家和人民的利益。我愿献身于崇高的人民公安事业，为实现自己的誓言而努力奋斗。”警察所具有的这种政治角色形成了双刃剑效应，那就是在换取了忠诚之后，政党也不得不赋予警察更多的裁量权和政治权力，这也会对于共产党要推进的法治社会的目标产生危害。
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从历史的角度观察，可以说从中共作为一种具有影响力的政治力量出现开始，警察或秘密警察的首脑便经常占据显赫的政治地位。2002年第十六次代表大会确定周永康作为党的政治局委员、书记处书记、政法委常务副书记，同时也是公安部部长，实际上成为统帅整个司法和公安系统的主要领导人之一，正是这一传统的延续。此后，各地几乎都仿行此例，公安局首长同时大多担任党的委员会常委或政法委书记，形成普遍的警察权高于司法权的现象。
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在执法以及司法过程中，警察也享有很多超越法治的裁量权，例如对于公民人身和财产的限制，尤其是广受诟病的超期羁押以及劳动教养等权力。在刑事案件的侦查和起诉诸阶段，公安部门的优于检察院和法院的强势地位也是显而易见，以致于连一些诉讼法专家也用一种颇为通俗的比喻来表明三者之间的关系：公安是做饭的，检察院是侍者，而法院只是吃饭的人——后者只能吃前面的人们提供的食物。我们也可以想见，当公民提起一项针对公安部门的诉讼时，法院会面临怎样的压力。事实上，在我看来，警察权相对于司法权的这种强势地位是中国建设法治社会的更大的阻力。
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因此，我要补充的第二个问题是，司法权是否可以在中央与地方关系以及整个法治建设的层面上为警察问题的解决带来一种新的平衡。跟公安系统的情况有些类似，“统一领导，分级管理”以及“条块结合，以块为主”差不多也是适用于检察院和法院的管理模式。值得注意的是，1950年代中国引进苏联的检察体制，却在两个关键环节上作了变更，一是没有接受“一般监督权”，而是把检察院的监督对象限制在通常所谓的“政法系统”；二是与苏联的垂直领导体制不同，中国改为“条块结合”式的管理模式。发生这样变化的原因不是特别清楚，或许跟中国缺乏俄罗斯－苏联独特的检察体制的传统有关。总之，由于类似的管理模式，所以Tanner和Green先生在警察系统中所发现的那些弊端在司法系统几乎都可以看得到。同时，考虑到司法独立的重要性，这样的弊端在司法系统里就格外危害严重。
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过去近二十年的司法改革已经越来越触及到这个体制性的缺陷了。作为一个常识，司法制度保持最基本的独立性对于纠纷解决的重要性不言而喻。而且，独立的司法本身就是一种协调中央地方关系的重要因素。无论是单一制国家，还是联邦制国家，都可以通过法院管辖权的安排，使得中央地方关系得以获得动态的调整，或者——从中央这个角度说——使得中央可以通过司法对于地方政府进行一定的监督和控制。然而，两个方面的原因却使得在中国这样的控制无法实现。
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第一个因素是制度的安排。尽管宪法规定法院不受行政权的干预，但是，由于财政和人事权力均受制于同级人大和行政权，因此法院在处理涉及到本地利益的案件时难以摆脱政府权力的影响。此外，地方行政首脑又几乎都兼任着地方党委的副书记，因此，通过党的领导这个途径总是可以畅通无阻地对于法院发号施令。还有，前面我们已经看到，从政党权力架构的角度看，公安部门的首长还占据着更为优势的地位，这样，不只是警察，连法院也“平克顿化”了（Pinkertonization，可以造这样的词么？），如此司法，又如何能够对于警察权实行有效的监督和约束呢？
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第二个因素是政党和国家治理术上的“路径依赖”，即过多地依赖政党系统、军队、警察以及传媒，但司法不过是较为次要的一种依靠。因此，法院以及检察院管理体制上的种种积弊就难以唤起彻底改革的决心和有效措施。近年来，面对司法地方控制所带来的地方保护和对于市场经济的危害，最高当局虽然也很是焦虑，但是，因为不敢采取较为激烈的改革措施，也就只能诉诸于没有多少效果的教育运动。例如，过去的一年多在全国范围内开展的“社会主义法治理念教育”，其中重要的内容就是强调“服务大局”和服从“党的领导”。可是，地方党委的指令也是党的领导，这样，司法机关也不得不像公安部门一样，以服从本地党的领导为主，因为即便这样的服从是错误的，但是如果上面试图追究，至少还有同级党委和行政提供保护，遮蔽有关信息。但是，违背地方党政意志，却足以导致即时的处罚或报复。
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这样一来，就自然引出末了最后一个需要补充的问题，那就是新闻自由。Tanner和Green先生也提到所谓agent所享有的information advantage，也分析了有关警察和警事的信息的难以获取。在中国，这种信息优势由于不存在新闻自由而格外明显。因为党国体制下对公安的依赖，所以在官方媒体——在中国说官方媒体就指所有传统媒体——对于公安领域的负面报道一直给予严格控制，导致地方公安部门或警察愈发为所欲为，并加剧了中央监控的难度。尽管网络媒体的兴起多少改变了那种封闭格局，但是，今后的走势究竟如何，现在还难以判断。