学习时报:美国人生活中的政府

quzhizhu

——赴美培训、考察感受


2005年12月2日至23日，应美国旧金山美中交流协会的邀请，我们一行19人赴美就美国经济、政府运作及高新技术产业的发展等情况进行了考察和调研，并接受了美方有关政府官员和企业人士的培训，21天的考察、培训让我们较为全面、直观地了解了美国社会、经济的发展现状，但给我印象最深的还是美国政府在美国人生活中的定位问题。

关于政府存在的必要性

从考察中我们发现，美国各级政府在国家和社会生活中的存在都是极其有限的，什么时候政府才有存在的必要呢？按照美国人自己的说法就是当公民需要政府存在的时候，政府才能出现，而当市场可以调节、社会可以自治、公民可以自主的情况下，政府就没有出现的必要，因为在美国人的心目中，政府一直是“一个不得已而为之的恶”（潘恩）。由此可以看出，美国政府与公民及社会的关系中，是公民和社会居于更凸显的位置，而政府只是一个满足公民和社会需求的工具。比如，在美国地方政府的产生中，从郡（县）政府到基层的市政府都是基于公民的需求，就郡政府而言，它是以州政府所辖范围内的公民从其居住地到州政府办事所需要的时间为标准来设计的，按照当时通用的交通工具马车来计算，如果公民不能在一天之内从州政府办完事后返回驻地，在州政府下才可以下设一级郡政府；而市政府的设置更充分体现了公民的需求原则，因为市政府的成立是由当地居民自发产生的，也就是说当一个社区的居民认为郡政府所提供的公共服务，不能满足自己的需要，或者由于种种原因，由郡政府来提供公共服务还没有自己组建新的政府来提供公共服务的效率更高或质量更好的话，他们就会自发组成一个新的城市，并通过选举产生新的市政府，所以在美语中，市政府通常被称为“incorporate”，即注册而成立的法人组织。因而在一些大的社区或人口聚集地，为提供公共服务的方便基本上就会注册成立一个新的城市，这也是为什么美国城市多如牛毛的现象，比如在一个旧金山湾区就有100多个城市。但产生了城市并不意味着通常意义上的所有公共服务职能都要由市政府来承担，每个市政府到底应该承担起哪些职能也要根据公民的需求而定，而不是再小的政府也要“麻雀虽小、五脏俱全”，实际上许多小城市的政府并不提供供水、教育甚至消防、警察等服务，而是以合同的方式从临近大的城市政府或直接从郡政府购买这些服务，因为在他们看来，通过这种购买的方式要比由自己提供更划算。

关于政府的职能

那么政府到底应该具备哪些职能呢？从考察中我们发现，美国政府的职能基本上集中在这样几个方面：

1、服务功能：这是政府最主要的一项功能，或者说就服务的概念，即“为他人做有益的事”来说，政府存在的唯一合法事由就是服务。具体来说，政府服务包括以下几个方面的内容：a、规则服务。即政府要为社会和市场的运行提供基本的规则。可以说在美国社会的日常运营中，基本上看不到政府及公务员的身影，但整个社会却以一种非常有序的状态在运行，这就是规则的作用，而这些规则则主要是由政府来提供的。比如在美国的大城市中，正常情况下，你几乎看不到值勤的交通警察，但几乎所有的车辆都会按照交通规则行车。给我们印象很深的一个情况就是，在上下班高峰时，共乘车道上车辆较少，基本上可以畅行，而在普通车道即单人驾驶可以行驶的车道上，往往车辆拥塞，但几乎没有单人驾驶的车辆偷跑到共乘车道上来。当我们问起原因时，美国人告诉我们，也不是每个单人驾驶的人都那么高素质，最主要的还是规则的作用，即一旦被发现违背交通规则，不仅要接受很严厉的惩罚，更重要的是还会和个人信用联系起来，这将直接决定着车辆下年度的保险数额，在那些行车记录良好的车辆只需交两三百美元保险金的情况下，记录不好的车辆的保险要高达两千美元左右。b、信息服务。美国政府会为公众提供各种各样的信息，包括有关政府运作的法律、法规、程序以及各种福利信息，但更重要的还是市场信息。比如美国农业部门的很多官员每天都会亲自进入当地的农产品交易市场，收集各种农产品的价格等相关信息，同时通过各种现代通信技术同步了解世界上其他国家各类农产品的信息，包括各国各类农产品的种植面积、产量、销售价格等等，所有这些信息都会在政府的公共网站上公开，供农业经营者免费使用，农业经营者就可以根据这些信息决定自己的种植种类和面积。这也是为什么在美国各级政府中，农业部门都是雇员最多的部门之一的原因。同时政府还会委托相关的研究机构，就新的农业技术或其他与农业相关的问题进行专题研究，而研究结果也是政府从研究机构购买后，免费供公众使用的。c、提供公共产品。由于公共产品所具有的非竞争性和非排它性，追逐利润的私人资本是不会自动进入这一领域的，因此政府要担当起公共产品的提供责任，这些公共产品包括公民生活必须的道路、公园以及其他一些公共设施等。比如美国贯穿各州的高速公路，就是由联邦政府提供的，这些高速公路在开发较晚的西部基本上都是免费供公民使用的，即真正的“freeway”。而在开发较早的东部，由于当时政府还没有足够的资金全部免费向公众开放使用，所以政府会设卡收取一定的费用，以弥补政府财政的不足，并为公路养护提供一定的资金。

2、协调功能：政府要作为公共利益的代表来执政，但如何保证政府的决策是公共利益的反映，而不是政府利益或优势集团利益的反映，这就要求政府决策方案的产生不能是政府关门决策的结果，而要在和公民及各种社会力量协商的基础上来制定政策。在这种协商的过程中，政府就是各种不同利益的协调者，随着现代社会的发展，利益主体的多元化，政府的这种协调功能将越来越明显。比如费尔费克斯县环保局的官员就告诉我们，他们也面临着公民一方面要求发展经济，以便有更多的就业机会；另一方面又要求自己所居住地方的绿地不能减少，新的工业用地不要在自己所居住的小区附近通过之间的矛盾。那么在决定一个新的工程地点的时候，他们会邀请相关公众、各种私人组织、规则制定者（如议员）、环保志愿者等和政府一起共同制定决策。在这个过程中，政府不会把自己的意愿强加在其他决策主体身上，而是作为协调者帮助各方达成一致意见。据他们介绍，通过这种协商，公民们在充分表达自己的意愿、并听取有关各方的理由和专业人士的介绍之后，基本上都能顾及大局，并达成一致意见。当然，如果通过协商仍然无法达成一致意见，政府也有说最后一句话的权力，但在最后的决策中利益受损并不同意该决策的公众，还可以通过与政府及其他团体的协商，获取一定的补偿。在这个过程中，政府发挥的还是协调功能。

3、监管功能：美国政府一般不会直接干涉公民的行为选择，因此他们基本上不会对市场主体或公民的行为选择进行事前的审批，以保证每个人都有充分的自主权，但他们会对个人自主选择的行为结果进行严格的监管。比如据联储局工作人员介绍，在美国开办银行并不是很难的事，联储局的设限门槛很低，只需要少量的预备金就可以了，但联储局会对银行的日常经营情况包括银行的贷款质量、贷款公平程度以及储户的安全情况等要进行监管，不符合联储局规定的银行会被取消经营资格。再比如，在美国市场上基本上没有假冒伪劣的产品，但这种情况的形成并不是政府对这些市场经营者经营资格进行审批的结果，可以说，任何人都可以从事任何经营活动，这完全是自主选择的结果，但个人一旦选择进入某个经营领域，就必须遵守某个领域的经营规则，而政府正是通过对其经营情况进行地监管，来判断一个人是否具备在该领域从事经营的资格的。

关于政府与市场的关系

就政府与市场的关系而言，相关文献可以说是汗牛充栋，即使就美国政府与市场的关系来说，相关介绍也比比皆是，通常的看法是：美国政府是远离市场、不干预市场的；政府这一“看得见的手”只在那些市场规则这一“看不见的手”无法发挥作用的领域发挥作用，凡市场规则能够自动解决的事务，政府就不会干涉。但通过这次考察，我又有了新的认识，美国政府一方面远离市场，即政府从来不直接从事具有竞争性的私人产品的经营行为，这也是美国基本上没有国有企业的原因；另一方面，美国政府离市场又是很近的，即有关市场的运行信息它基本上都会在第一时间内准确地掌控。比如前文提到的美国各级政府的农业部门，它们虽然不会直接指导当地农业经营者种植什么样的农作物，也不会为每种农产品定价，但很多政府官员都会每天亲自进入当地的农产品交易市场收集每种农产品的价格等相关信息，同时通过各种现代通信技术同步了解世界上其他国家各类农产品的交易情况，所有这些信息都会成为农业经营者了解市场和进行决策的重要依据。这些都说明，美国政府虽然不直接干涉市场，但它的市场意识却是很高的，或者说美国政府离市场是很近的。

另外一个很深的感触就是美国政府在行政管理领域内部的市场意识，即并不是每个政府都要直接提供政府需要承担的各类公共服务，而是根据成本效益分析，保留一些公共服务（如果完全没有保留的公共服务，这个政府根本就不需要存在），同时，也通过合同的方式从其他政府购买一些服务，比如警察服务或消防服务甚至供水服务等。这种成本效益分析也是一种市场意识，这种意识无疑会为纳税人节约很多公共资金。

关于政府的公共性问题

关于政府的公共性问题，自古希腊罗马时期就有体认，比如柏拉图就提出“之所以要建立一个城邦，是因为我们每个人都不能单靠自己达到自足”，也就是说政府是为了满足大家的需求而出现的，因而它是属于大家的。自柏拉图之后，主流的政治思想家基本上都承认了政府的公共属性，特别是契约论思想更体现了这一点，即政府是由公民权利让渡而产生的，更凸显了政府属于公众所有的本质属性，据此美国前总统林肯更明确地指出政府应该是民有、民治和民享之政府。这次美国之行中，美国各级政府的很多做法都让我们切身地体会到了政府的这种“民有、民治和民享”之公共属性。

首先是民有。美国各级政府和部门都是向公众开放的（白宫和五角大楼也只是在“9·11”事件之后才不再开放），通过这种开放性也就体现了政府的“民有”之理念。我们此行的很多培训课程都是在国家机关中进行的，所以，在21天的行程中，我们先后访问了旧金山地区检察长办公室、美国联邦储备局旧金山分局、加州智囊机构小胡佛委员会、加州医疗与社会救助厅、沙加缅度郡失业与就业指导中心、加州凡图拉郡农业局、费尔费克斯环保局、联邦最高法院、美国国会、联邦参议院等单位，所到之处虽然基本上都要进行必要的安检，但所有的地方都是对公众开放的，而且也有专门负责公众来访的接待人员来回答任何有关这些机构的问题。给我印象最深的一幕是在加州州府，整个州府大楼内就像一个旅游景点，也许是临近新年的缘故，熙熙攘攘到处是人，就在州长施瓦辛格的办公室门口，一群七、八岁的小孩子席地而坐在听他们的带队老师讲述着加州的历史。而在我们即将离开的中午12点左右，又有一支据说是75岁以上的老人组成的合唱团在州府一楼大厅自搭简易舞台、自备乐器演起了大合唱。据陪同人员介绍，这样的合唱要持续整个十二月，每天都会有不同的合唱团来此演出，以庆祝新年的来临，而来此演出的大都是民间自发组建的一些小乐团，当然想来此演出还是要提前预约的，州政府相关人员会做出时间安排，但只要时间允许，都不会被拒绝。这些做法虽然都是一些细微之事，但它对拉近政府与民众的关系、增加政府行政的透明性以及公众对政府的了解，让公众感到政府是真正属于自己的等都起到了非常重要的作用。

其次是“民治”。美国各级政府尤其是地方政府都为公众直接参与政府决策提供了各种各样的途径，其中，最主要的就是由公民组织的各种委员会或理事会对政府决策的参与。例如，仅3.5万人的艾莫斯特镇就有近250人通过参加政府的各种委员会和理事会参与政府的决策。据他们介绍，实际上在美国地方政府的人员构成中，基本上都存在着两种人员，一种是作为政府全日制雇员的市经理和地方公务员，负责地方政府的日常管理工作；另一类就是组成各种委员会或理事会的公众，这些公众都是兼职的志愿者，他们没有任何报酬或只拿很少的补贴，但他们对政府的决策却承担着重要的参谋和咨询作用，而且，在美国地方政府中，凡是有关公众切身利益的决策，如公共工程的选址问题、税率的改变问题、地方政府的管理模式的变更问题等都必须经过这些委员会的讨论或听证。公民这种对地方政府治理的参与就充分显示了政府的“民治”理念。

最后是“民享”。在美国，几乎所有的公共设施，只要它是属于国家的，它就是属于公众的，公众都可以免费享用。你可以去参观金门大桥，在双峰山上鸟瞰旧金山全景，或者全家人一起到当地政府提供的热带植物园里观赏各种奇异的热带植物。你也可以在公园里游戏、小憩，或去罗斯福公园、林肯纪念馆、华盛顿纪念塔或杰斐逊纪念馆等著名政治人物的纪念性建筑去感悟他们的政治文化，或者到二战、越战、韩战等纪念广场走走看看，体会一下美国人对这些战争的思考，或拿票按他们安排的时间进入国会考察一下美国的政治体制及建国之历史等等。所有这一切都是免费的，甚至连藏有价值连城艺术品的国家美术馆、自然博物馆等各类博物馆也都是免费向公众开放的，真正体现了凡属国家的，都是公共的，而公共的也就意味着所有人包括外国游客都可以免费享用。公众对这些公共设施的免费享用，或许会使国家因此而失掉一些门票收入，但在这种免费享用中，公众所感受到的自己作为国家之主人的国家主人公意识，以及由这些意识而产生的与国家命运的息息相关，和对国家命运的关心和奉献精神，恐怕不是简单的门票收入所可以衡量的。

当然，美国政府在运作中也存在着许多问题，比如因人种不同而引起的不平等服务、过分拘泥于规则因而出现的公务员工作中的冷漠问题等，而且上述这些理念在具体的操作中是否能够完全落实，我们在短短21天的培训过程中也是不可能完全了解的，但这些基本的有关政府角色的理念却是值得我们学习和借鉴的，特别是在我们进一步完善社会主义市场经济体制、深化行政管理体制改革、建设一个服务于民的服务型政府的现实背景下，其他国家在政府角色定位中的一些好的经验和理念更值得我们深入地思考。