天下奇闻：官员频繁的调动与清廉无关却能为腐败助阵

肝胆俱裂

　　文/《瞭望》新闻周刊记者李松
　　“趁现在年轻，应多换几个地方任职，使自己多些资历”，4月18日，一位在云南工作的朋友对本刊记者说，“压力很大，如果到45岁还不是县(处)级，就没多少晋升机会了。”
　　这位朋友在该地担任“一把手”还不到两年，就接到调令要到其他地方任职。按他的说法，“这几年已折腾好几个职位，有些连屁股都没坐热。”
　　近年来，中央提出了推行干部任期制的要求，各地进行了不少有益的探索。但事实上，在一些地方，领导干部调动过于频繁、任职难以届满的现象比较普遍。
　　《瞭望》新闻周刊调查发现，主要官员随意无序的流动，不仅诱发了执政理念短期化、执政行为浮躁化、执政政绩泡沫化等问题，也破坏了正常的职务晋升规则，助长了“跑官要官”、“买官卖官”等腐败现象的蔓延。
　　受访的有关专家认为，要解决主要官员调动频繁的问题，还须从严格落实任期制入手，进一步完善干部任免调配与依法任免相统一的机制、加强各级人大和主管部门对官员任期制执行情况的监督检查力度。这是我国废除了官员职务终身制后，干部人事制度改革的一个方向。
　　“走马灯式”的超常规调动
　　近年来，不少地方主要官员换届后法定任期未满，就由上级主管部门宣布工作调动的情况较多，而且这种调动通常很突然，理由往往是简单的一句“根据工作需要”。
　　2006年8月6日，中央发布了《党政领导干部职务任期暂行规定》《党政领导干部交流工作规定》，这两个规定从制度上对官员任期和交流进行了细化和规范，强调要处理好官员任期与官员交流的关系。
　　实际上，与频繁调动相反，长期以来，主要官员在一个地方或一个职位上任职十几年的现象也屡见不鲜，从而为一些官员编织错综复杂的地方关系网，给小集团或个人谋取非法利益提供了便利。
　　这两个文件的出台，被认为是相互联系的“组合拳”——前者规定官员在任期内保持稳定，不要频繁调动；后者则规定官员在任期结束后加快流动，防止产生利益结合。这表明我们党在干部管理制度上，有了清醒的自我约束和革新意识。
　　受访专家指出，如果这两个文件能得到真正落实，官员任期过短或过长的问题，也将会得到有效解决。但本刊记者调查发现，情况并不尽如人意，反而，之前一直存在的官员频繁调动问题，却越是变本加厉了。
　　按《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十八条规定，“地方各级人民政府每届任期五年。”可在很多地方，不仅县上“一把手”调动频繁，乡镇班子更显突出，几乎是一年一任，往往干不满一届。
　　全国政协委员、中国市长协会副会长兼秘书长陶斯亮，曾经随机调查了我国150个城市。调查结果显示，这些城市在2002年到2006年的市长任期中，更换了一次市长的城市有92个，占61.3%；更换了两次的有38个城市，占25.3%；一直在做没有更换的占13.3%，只有20个城市。
　　一个典型案例是，自1993年至今，有9人先后担任河北省邯郸市长。2009年2月15日，54岁的郭大建被选举为邯郸市市长。在他之前的8位市长，任期平均不满两年。
　　制造权力寻租空间之嫌
　　多位受访者认为，对能干的官员应提拔重用，但频繁调动主要官员，容易制造权力寻租的空间，同时由于后任和前任官员发展思路不一致，政策朝令夕改，既不利于任期目标的实现和地方经济的发展，又影响党和政府形象。
　　本刊记者调查发现，因为任期过短，有的官员对需要长期规划、长期投入的基础性工作不感兴趣，却热衷于脱离当地的实际情况和承受能力，搞些短平快的“政绩工程”，结果给后任留下不少“大窟窿”、“烂摊子”。
　　每个地方要发展，需要领导干部在法定任期内摸索，对涉及的矛盾，也需要时间和耐心去解决。本刊记者在北京一些基层采访时，不少群众反映，现在有的官员到一个地方任职，基本“一年看，二年干，三年等着换”，甚至有的一上任就活动着如何离开，没把多少精力投入到工作中。
　　关于官员任期、交流的问题，中国人民大学政治学系张鸣教授接受本刊采访时认为，主要目的就是不准官员搞裙带政治。“地方官员走马灯式的调整，虽然不能就断言存在用人上的腐败问题，但有些官员到岗不久，还没熟悉或刚熟悉，就被调到其他地方，使地方施政缺乏长期性与稳定性。”
　　“在原领导要走但没走、新领导要来但还没就位时，有的机关很多工作就停滞下来了”，北京市直属机关一位年轻公务员认为，“如果频繁调动领导，容易打乱机关的工作部署，特别是一些人，整天就把精力放在揣摩新领导意图上，很少踏实去干工作、办实事。”
　　官员调动过于频繁还直接助长了买官卖官风气的形成。比如，山西省翼城县原县委书记武保安，上任后多次在各种会议上讲要对干部进行大交流、大调整，敛财达500万元。吉林省白山市政协原副主席、白山市委统战部原部长李铁成在担任靖宇县委书记期间，6年里将全县500余名干部调整了840余人次，平均每人动了两次，收受贿赂114万余元。
　　据报道，在安徽近年落马的18个腐败县委书记中，很多是刚上任就利用干部人事“洗牌”的机会卖官鬻爵、大肆敛财。
　　“对官员频繁调动，是对我国《宪法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的漠视”，北京中盛律师事务所杜立元律师接受采访时表示，“地方党政官员，是通过《选举法》《党章》《党政领导干部选拔任用工作条例》等规定选举、选拔出来的，需要经过严格的程序才能委以重任。但是官员任期未满，就由上级频繁调动，这与我国建设法治社会的目标背道而驰。”
　　多位受访者认为，主要官员在任期内频繁调动，在一定程度上，已经使地方的选举制，实际上变成了变相的任命制。
　　什么在催生“加速度”
　　从调查中可以看到，官员在任期内频繁调动，原因除制度存在漏洞外，主要是有的地方对选任制官员的理解存在偏差，习惯用对待委任制官员的办法，随意调整选任制官员的职务。
　　现行一些法规条文，不够严谨统一，给随意调动官员留下很多变通空间。比如，在任期制的规定中，是一个任期还是多个任期，是部分官员还是所有官员适用任期制，缺乏明确的规定。
　　另外，《中国共产党章程》第三十六条规定，“党的各级领导干部，无论是由民主选举产生的，或是由领导机关任命的，他们的职务都不是终身的，都可以变动或解除。”这条规定是为了防止职务终身制，但由于没有细化的任期规定，也就使干部经常调动或长期任职成为可能。
　　干部选任机制问题与一把手权力集中有关
“我国的干部选拔机制，习惯于集权于上。这是官员频繁调动的根源所在。”张鸣教授认为，“现在一些地方的主要官员，觉得自己的前途是把握在上级手里，所做的一切主要是为上级负责。所以搞形象工程、政绩工程。”
　　“缺乏统一的制度设计，缺少权威有效的组织实施体系，是任期制执行难的一个原因”，北京大学政府管理学院博士生导师李成言教授对本刊记者说，“在干部人事制度改革中，任期制并没有被作为硬任务，缺乏一种自上而下的约束力。实施与否、如何实施，各地随意性很大，基本取决于各地领导层的意图。”
　　在受访专家看来，频繁调动官员还与很多地方对“干部年轻化”的片面理解有关。按规定，在省级党委班子中，50岁以下的要有3名，45岁左右的要有1名。在市县乡换届中，干部年轻化力度也普遍加大，县党政正职主体为45岁左右。
　　本刊记者了解到，这些规定在客观上促使一些地方主管部门片面加快年轻干部的提拔速度。由于年龄的杠杆，特别是一些地方对任职年龄“一刀切”的做法，也加剧了年轻干部升职的焦虑感。
　　“在有些岗位出现空缺急需填补时，当然可对出类拔萃的官员及时调动、委以重任”，中国社科院尹韵公研究员接受本刊记者采访时指出，“对于一个地方而言，重要的是建立完善严格的官员任免机制，使官员在良好的规则中，安心做好自己份内的事情。”
　　任期制的“现实法则”
　　多位受访专家建议，亟须解决干部任免调配与依法任免如何统一的问题，保持换届后干部法定任期的稳定性，并将其作为我国民主选举制度、人大监督制度和党内民主制度完善的重要内容。
　　在西方国家，主要官员调动一般受制于选票的游戏规则。但是，对于那些关键岗位非领导职务公务员的换岗，美国和欧洲的大多数国家，主要是借助对公务员考核过程的完善和约束来完成。
　　“需要制订和修改党内规章，对各级官员的任期作出明确规定，尽快使各地摆脱目前各自探索、缺乏统一的制度规范的情况。”南开大学博士生导师齐善鸿教授接受本刊采访时表示，“对选举产生的官员，不应随意在任期内进行岗位调整。特殊情况下急需调动的，也应当向选举机关具体说明调动该官员的特殊原因和理由，并组织和接受选举机关对官员工作民主评价。”
　　值得欣慰的是，4月24日，全国人大常委会审议通过了全国人大常委会议事规则修正案草案。此次，修正案草案规定为：“任免案应当附有拟任免人选的基本情况和任免理由；必要的时候，有关负责人应当到会回答询问。”
　　对这样的规定，齐善鸿教授评价道，这是一个不小的进步，用“阳光任免”取代“密室行政”，可杜绝过去官员任免中“只有结果，未有原因”的现象。但是，关键是要得到真正落实。
　　“在官员考核与升迁中，应加入任期稳定性要求”，国家行政学院公共管理教研部汪玉凯教授认为，“对官员的考核选拔应在法律范围内进行，特别是对各级人代会选举出的官员。地方任期五年一届，除非特殊情况，不要过多地调动。”
　　“要完善官员政绩考核体系，建立完善的官员任期目标责任制度”，李成言教授认为，“人大选举的官员应在确定的任期内履行自己的职责。建立监督机制，重点对官员在任期内履行职责、行使职权、个人行为进行有效监督，确保官员在任期内有效地开展工作。”
　　“官员选拔不宜在年龄条件上搞‘一刀切’”，中国人民大学公共管理学院博士生导师毛寿龙教授认为，除了国家重要领导人要设置一个年龄下限外，其他官员则可通过任期制来进行规范。“无论年龄大小，如果有能力并被认可，就有资格担任某职，任期满后，无论年龄大小，都应按规定离职。”□