没一个城市不堵车：世界银行问诊中国城市交通

jianrenz

经济杂志记者刘建辉／中国的情况是独特的，很少有国家经历过像中国这样的汽车化超速发展，而此时恰好处在一系列职能和财政责任从中央下放到地方的分权化改革阶段。这是交通问题的深层病因。

从1994年国家发布汽车产业政策至今，中国在10多年的时间里成功地发展了具备世界水平的汽车工业，但是相伴而来的是一系列前所未有的城市交通问题，使城市生活质量和城市经济活力严重降低。世界银行6月14日发布的《加强机构建设，支持城市交通可持续发展》的研究报告分析了中国城市交通问题的性质变化，以及城市化和财政分权化背景下的相关机构问题。

报告认为，机构和制度建设的薄弱是中国城市交通问题的核心所在，中央政府应重新界定并加强其在城市交通方面的作用。尽管城市范围的交通问题（交通拥堵、空气污染和交通事故）在世界上并不罕见，但是它们却不相称地出现在私人汽车拥有量仍然处于较低水平的中国大多数城市中。主要是因为汽车化进程速度太快，使城市无法在很短时间内做出具有长远战略意义的积极应对行动。

大多数城市在满足交通需求时只是被动应对，缺乏整体安排。报告的两位主笔者之一，世界银行高级基础设施专家刘志说：“中国的经验是独特的，很少有国家经历过像中国这样的汽车化超速发展，历史上也没有任何一个国家像中国这样在仅一代人时间里实现3亿至4亿农村人口向城市的转移。更重要的是，在汽车化高速发展的同时，中国恰好处在将一系列职能和财政责任从中央下放到地方的分权化改革的关键阶段。”

中国的城市交通问题产生于城市化和财政放权的背景下，放权对城市管理的影响是深刻的。在放权安排中，市级政府在城市建设包括交通建设上承担了职能上和财政上的主要责任；中央政府的作用仅限于对城市总体规划、特大城市交通投资项目的评审和批准、制定技术标准和政策指南、促进技术交流和能力建设。

放权把提供服务的责任更多地转移到地方政府，地方政府因此面临着不断增加的财政支出负担，但却缺乏充足的征税权来满足支出的增长。1994年，中国税制改革，引入分税制，中央政府和下级政府按税种分别掌握征税权。然而由于财政与支出安排之间的不平衡，地方收入占总收入的比例平均约50%，而地方财政支出在总支出的比例高居70%。由此产生的缺口主要通过预算外资金来填补，包括从市政府所有的基础设施投资公司的借债，城市征收的附加税、受益人的捐赠和土地特许等。

预算外资金缺乏透明度并且容易产生隐性财政负债。从城市交通融资方面看，依赖预算外资金的做法是不可持续的。地产税、改良费和政府贷款是许多发达国家的城市基础设施融资的重要来源。但在中国，地产税和改良费刚起步，地方政府举债仍是违法行为。

不完善的城市机构和政策正在影响城市的效率以及交通环境。在地方层面，激励、规划、制衡和融资四方面机制的缺陷是制约知识转化为行动的主要原因，进而阻碍了可持续城市交通战略的制定与实施。

在财政压力如此之大的情况下，许多城市却投入大量资金，在市中心区外建设多层立交桥和高速公路。这些投资往往超前于交通需求，目的是为了吸引国外直接投资，而不是为了减轻城市中心区交通拥堵。报告的另一位主笔，世界银行驻中国代表处交通部主任格雷姆·史密斯（Graham
Smith）说，这是一种扭曲的激励机制，可持续观念和居民长期利益很容易被打折扣。

在城市规划机制方面，大部分中国城市所面临的一个挑战就是城市总体规划缺乏灵活性。许多城市发展得如此之快，以至于仅几年工夫城市的实际人口就已经超过整个规划时期（如20年）预算的人口数，并且实际上的城市功能区扩张到管辖区以外。广州市政府副主席戴逢介绍了广州的情况：广州市第14次城市总体规划1984年获得国务院的批准。到1989年，城市的空间扩张就已经接近其规划中的2000年极限。

现在人们逐渐认识到，需要一个战略规划过程来看待整个都市功能区域（不必是一个管辖区）的长期（30─50年）社会经济和空间发展，而不是每块土地的具体使用。不过，大多数城市仍缺乏战略规划的技术能力和实践经验。现在城市规划过程的另一个弱点是规划仍然是一项纯粹的专业性工作。没有有效的和真正意义的公众参与，城市规划容易受制于长官意识。很多时候，规划者为了适应市政府的短期行为不得不修改总体规划，并且放弃城市的长期利益。

现阶段的城市规划还缺乏相互制衡机制。中国的城市规划与执行过程受上一级主管部门与当地人民代表大会的监督。但是该过程的所有利益相关者缺乏明确的职能、责任与问责制度的约束，并且在发生问题或争端时缺乏适当的解决程序。

刘志说，中国目前的政治形势对推动机构改革极为有利，中央强调以人为本的发展思路，政策重点的变化也开始影响城市交通议程。政府越来越清楚地认识到仅凭道路的扩张不足以应对汽车化和交通拥堵。建设部于2004年4月颁布了公共交通发展指南。2004年5月，温家宝总理明确批示：“优先发展公共交通是符合中国实际的城市发展和交通发展的正确战略思想。”2005年9月，国务院办公厅转发了建设部等部门《关于优先发展公共交通意见的通知》。

在实际远离城市交通问题10年之后，中央政府清楚地认识到它在城市交通上有其职责。问题在于如何恰当地明确职责并有效地发挥作用。中央政府面临的主要困境是汽车产业政策与可持续性发展之间的明显冲突。节能汽车技术和清洁燃料可以是短期解决方案的一部分，但总体可持续性将依赖于有能力的机构和他们管理城市变化及交通需求的各种工具。刘志认为，中国并不缺乏可持续城市交通方案的知识。

关键在于是否具有起支撑作用的政策和机构，去保证以综合的方式运用这些政策手段。因此，政策方向的主要重点应放在建立支持机构和制定机构程序以利于国家和城市政府按如下四项标准做出决策：环境可持续，社会可接受，经济可承受和财务可行性。需要有一个很强的机构框架有效地协调在放权情况下国家和城市政府之间的关系、都市区域中地方政府之间的关系以及地方政府各部门之间的关系。

《加强机构建设，支持城市交通可持续发展》报告指出，中央政府应在政策导向和奖励先进实践方面发挥更大的作用。在建立的激励机制时，应当制定城市交通业绩标准和评估系统，以监督包括城市交通在内的城市发展业绩。此外，中央政府还应推动建立标准的城市交通规划（内容、程序、咨询等），这个规划应充分整合在城市规划过程中，它在财政方面应受约束并定期修编。同时，国家预算支持应该与规划过程挂钩。

在地方政府层面，需要有一个综合业绩指标体系。城市政府的业绩不仅由上级部门监督追踪，还要由一个代表市民长远利益并能维护解决利益冲突的程序的一个地方机构监督。美国的市议会就是一个这种机构的例子，中国地方人大应当扮演这么一个角色。公众参与最好由地方人大组织而不是市政府和有关机构组织。公众参与决策全过程应当是强制性的并由法律保障。

应改革城市规划程序。通过修订城市规划法，要求所有大城市都要进行战略规划。广州的经验表明，战略规划的价值在于，有助于帮助应对由快速经济增长引起的发展不确定性和克服城市总体规划固有的刚性。

建立城市交通规划和融资之间的有机联系有助于提高资金的使用效率。市级政府应当采取一套规划程序，在硬预算的约束下，建立资金优先排序，给成本效益最大的投资分配资金。建立硬预算约束的最重要步骤之一就是制定投资改善计划（CIP）。这种计划按城市基础设施各部门（交通、给水和排水、排污、供电、公园绿地、教育）安排优先次序。同时保持城市的财政公正以及硬预算约束。比如，可以优先扩大中心城市道路以容纳较高的公共汽车量，包括公交专用道。

为了避免地方政府过度花费，中央政府长期以来通过其审批程序来控制地方投资规模。然而，控制成效有限，过度花费时常发生。部分原因是审批程序仅用于重大项目而不是城市的投资改善计划。随着地方层面预算约束的硬化，投资改善计划的引入将有助于中央政府把握地方财政责任的潜在风险。

为了把目前不严格的基础设施规划程序转化成投资改善计划，刘志认为，中国应当进一步深化1994年开始的税制改革，努力减少城市收支中的不稳定因素。如财政部平衡各省收入所做出的年度调整，这对于地方政府可从省政府争取的资金来说产生了许多不稳定因素。

十几年前世界银行就开始援助中国的城市交通部门。从那时起，世行已承担了7个客户城市的交通贷款运作，目前至少与3个城市在做贷款准备工作。同时，世行正在和全球环境基金（GEF）合作推动一个城市交通伙伴关系示范项目。中国政府和世行都期望世行加强援助项目的有效性和可持续性。世行进行此项研究的一个目的是为世行业务战略提供基础。

格雷姆·史密斯说，世行可以是把机构建设的最佳实践经验带到中国并将其转化为中国的现实，并结合中国的新理念和战略（如“绿色GDP”和“以人为本“）来支持中国城市交通事业并传授城市交通管理的良好实践经验。

首先，在国家层面，通过传授有关国际经验，世行可与中央政府一起制定国家城市交通战略、政策和法规。世行的交通部门可以与城市部门以及经济部门合作，帮助中央政府制定一个可持续的城市基础设施财政框架，并在世行资助的城市项目中实施。同时世行还会考虑非常规的贷款业务程序以满足更多的经济发达城市的需求。

其次，在城市层面，未来贷款业务会在全球环境基金伙伴关系示范项目的战略框架中确定，使其有在全国推广的潜力。世行今后的贷款项目会考虑跨行政界线大都市区域项目，以有助于找出办法解决大都市和具有卫星城市的大城市的交通问题。世行还会以成本共享方式提供技术援助（如客户城市支付咨询服务费、世行支付员工投入费）。

《报告》指出，总的来说，世行应该从对公共交通改革的分析开始参与，然后与中央政府合作来拟出公共交通部门政策框架文件，并选择一些试图进行公共交通业改革的城市提供技术咨询服务。