公民选举权六十年

读报人

公民选举权六十年

魏兴荣

2009年第6期 炎黄春秋杂志

     1953年2月11日，中央人民政府委员会第二十二次会议通过《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法(草案)》。图为刘少奇在会上讲话。
　　选举权，最通俗的阐释是选择和推举领导者及被选择、推举为领导者的权利。对于我们国家来说，即使选举的对象是人大代表，代表受委托的最重要的权利也是去推选领导者。
选举权是一项政治权利，是公民最基本、最重要的政治权利，是一个国家的人民所必须享有的最低限度、最起码的政治权利，因此是一国宪法赋予公民权利中的必备权利。此项权利是否具有普遍性、真实性和制度保障性，关乎一国民众的地位与福祉，关乎一国执政者的执政合法性及执政方向的正确与否。尽管选举权几乎无一例外地载于各国的宪法中，但这种权利仅作为一种宣示、一种标榜还是具有制度保障的真实性，是将一个政治实体划分为民主与否的最基本、最重要的标准。



        我国公民选举权现状


　　回首1949年以来60年的历史，我们所制订的四部宪法都规定了公民享有选举权。但公民的选举权在现实中究竟是怎样的一种状况？让我们稍作解析。
　　现行宪法即1982年宪法第34条规定：中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权。宪法教科书上阐释此规定的特点时，总结出两大特点：普遍性和平等性。并进一步阐释说，普遍性是指一个国家内享有选举权的公民非常广泛，所有达到一定年龄的公民，不论其政治属性、社会属性等因素，都享有选举与被选举的权利。而平等性是指每个选民享有平等的选举权，不允许任何选民因民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限的不同，而在选举中允许某些公民享有特权或对某些公民加以限制或歧视。
　　欲使具有如此“普遍性”和“平等性”的选举权利从宪法文本走向现实生活，除了宪法的原则规定之外，须由相关法律作可操作性的具体规定。否则，字面上的权利则如不能充饥的画饼。我们国家的选举制度是基于间接选举而设计的，即公民无权直接选举各级行政官员，而是由公民选举的代表去参与对官员的选举；而选举代表也基本是间接选举，即除了县以下人大代表采取直接选举外，其余各级人大代表都是下一级代表选举上一级代表，如市人大代表选举省人大代表，省人大代表选举全国人大代表，即由代表选举代表，而不是选民直接选代表。因此，关于选举方面的具体规定我们更多地只能参照“代表《选举法》”（此选举法的全称虽为《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》，但其实际内容只涉及对代表选举的规范）的相关规定。
　　如何使各种选举真正体现民意，使公民的选举权真正得到行使，候选人的产生是否代表民意是至关重要的选举环节，也是选举公正的初始。我们的代表候选人是如何产生的呢？《选举法》第二十九条规定：各政党、各人民团体，可以联合或者单独推荐代表候选人。选民或者代表，十人以上联名，也可以推荐代表候选人。推荐者应向选举委员会或者大会主席团介绍候选人的情况。第三十三条规定：选举委员会或者人民代表大会主席团应当向选民或者代表介绍代表候选人的情况。推荐代表候选人的政党、人民团体和选民、代表可以在选民小组或者代表小组会议上介绍所推荐的代表候选人的情况。选举委员会可以组织代表候选人与选民见面，回答选民的问题。
　　以上规定存在的问题显而易见：
　　一是选举法第二十九条之规定限定了代表候选人产生的途径，从而强化了选举中的“党性”，弱化了民性。二十九条规定了政党、团体及选民或代表十人联名推荐代表候选人的三条渠道。除此之外，为何不设定代表候选人的个人自荐途径呢？因本条未设置候选人产生的“自荐”途径，一方面限制了公民的被选举权，另一方面也阻塞着“选民或代表十人联名”途径的畅通。因为联名一般是建立在自荐的基础上，不允许自荐，联名之渠道则会被渐渐淤堵。现实情况亦如此，当有联名推选候选人的情形发生时，为了“消解”该联名的成功性，常常要求被联名推举者本人表态及签字是否同意被推举，使被推举人陷入一种“尴尬”境地而违心退缩。久而久之，“十人联名”推举候选人的情况几乎已不复存在，而团体推荐也鲜见，剩下的只有政党（且多为执政党）这一强势集体推荐候选人的唯一渠道了。也正因为如此，省长们、市长们、县长们，这些原本应被代表监督的对象，却都顺利地成了各级人大代表的候选人，并最终成为代表。
　　二是选举法第三十三条客观上保护了代表候选人实体资格的非透明性，使选民和代表失去了辨别候选者优劣的起码依据。第三十三条的规定有三层意思：（一）选举委员会或者人民代表大会主席团应当向选民或者代表介绍代表候选人的情况；（二）推荐代表候选人的政党、人民团体和选民、代表可以在选民小组或者代表小组会议上介绍所推荐的代表候选人的情况；（三）选举委员会可以组织代表候选人与选民见面，回答选民的问题。其第一层意思中的“介绍候选人情况”具有单向性，缺乏介绍者与选民或代表的互动，致使介绍者可以随心所欲地简化介绍，在现实的选举过程中“介绍情况”成了一张写着候选人简历的纸，人们只能从中看到该候选人姓名、年龄和历任职务等简单情况，而其是否具备候选人所应具备的品格、能力方面的实体性资格，选民却无法获知；第二层意思中因写着政党、团体和选民、代表可以介绍所推荐的代表候选人情况，因一方面哪是政党推荐哪是团体推荐的候选人人们并不清楚，另一方面既然是“可以”介绍那也可以不介绍。所以在现实选举过程中这一环节从来没有出现过。至于第三层意思选举委员会可以组织代表候选人与选民见面，回答选民的问题，因规定中是“可以”而不是“必须”，选举委员会若嫌麻烦不想组织见面会，那也不违法。于是，在现实的选举过程中，此种“见面会”也被轻而易举地省略了。
　　如此这般，如果候选人一般系政党所定，选民或代表又无法获得候选人真实情况的知情权，那么选民或代表选代表时选择的依据是什么呢？没有选择依据的选择是一种不负责任的选择，是一种压根不存在选择而只能是走过场的名义“选择”。这种做法丧失选举的严肃性，使公民的选举权在无形中被消解了。
　　层层选出的代表是如此选举的，这样产生的代表能代表真正的民意去为民代行选举权吗？公民的选举权到此已大打折扣了。
　　除了代表的选举以外，对各级领导人的选举是如何规范的呢，让我们以选举国家层面的各类领导人为例，检视一下我国宪法的相关规定。
　　宪法第六十二条（四）至（八）项所规定的全国人民代表大会行使的选举方面的职权如下：
　　（四）选举中华人民共和国主席、副主席；
　　（五）根据中华人民共和国主席的提名，决定国务院总理的人选；根据国务院总理的提名，决定国务院副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长的人选；
　　（六）选举中央军事委员会主席；根据中央军事委员会主席的提名，决定中央军事委员会其他组成人员的人选；
　　（七）选举最高人民法院院长；
　　（八）选举最高人民检察院检察长。
　　从以上规定可以看出以下的问题：
　　（一）重要职位选举程序缺失。如全国人民代表大会的职权竟然不包括对委员长的选举。从宪法“国家机构”一章中，我们看不到委员长究竟归谁选举。
　　（二）提名程序规定不统一，有的职位有人提名，有的职位无人提名。如国务院总理由国家主席提名，而国家主席的选举无人提名，中央军事委员会主席、最高法院院长和最高人民检察院检察长的选举均无人提名。
　　（三）候选人的产生未设定选举规范，个别职位的领导提名制体现的是公权意志，而不是民意。
　　（四）过于简化而模糊的选举程序缺乏选举人参与的必要空间，使原本庄严的选举流于形式，失去尊严。
　　选举国家层面的领导人如此，选举各级地方的领导者也如此。代表选举机制加之领导选举机制构成我们国家整个选举制度的几乎全部。至于村民委员会、居民委员会的直选部分，因该“两委”均未列属国家政权序列，且因缺乏更大范围的规范选举环境等因素致使该部位选举乱象环生，我们暂且不论。在这样一种选举机制中，我们很难看到公民依据自己的意愿参与选举的制度空间。由此看来，宪法在公民权利章节中所“赋予”的公民选举权的内容仍滞留在文本层面，且一滞留达60年。而且此种滞留非现实当中有何障碍，不是歪嘴和尚念歪了真经，而是法律本身就不曾设置选举权下放的通道。
　　也正因为在这样的选举机制下，在众多的选民无知情权的情况下，各级人大代表们，各级官员们，每每都顺利地高票当选，成为公民的代言人或管理者。仅以全国人大十一届代表大会为例，看看全国人大代表所选的国家主席、总理、高院院长、高检检察长，所得赞成票率都在98％以上，如此高到几乎百分百的普遍高得票率，则很能说明我们的选举是怎样的一种情况。选国家领导人如此，选地方领导人如此，选人大代表、党代表皆如此。即使空投的各级高官人选，尽管代表们常委们对其政绩、能力、品行如何皆一无所知，这些候选人也一样能顺利当选。所有的选举都顺利进行。所有的选举都波澜不惊。所有的选举都没有悬念。


      选举权得不到落实的弊端


　　不管宪法对公民选举权的文字规定说得多么具有普遍性和平等性，但现实中公民选举权的虚无状态是我们无法回避的。因为每一个具备选举权资格的公民都在经历着未曾享有过真正的选举权的复杂况味。
　　公民不能享有法定的选举权的弊端显而易见。
　　一是严重影响宪法的权威与尊严。如果连具有最高法律效力的一国宪法所赋予的公民的权利都只是纸上谈兵、聋子的耳朵，那么，让人相信宪法至上的地位从而加以敬畏则是不大可能的。人们会认为宪法也不过如此，不过是一张“写着人民权利的纸”（从另一角度曲解列宁的名言），说着好听，摆着好看，没有实用价值。如此，宪法的权威将大大降低。如果宪法所规定的公民权利处在不可实用的虚化状态，这样的宪法的权威性、正当性也自然大大降低，民轻薄它，官也不看重它。
　　二是影响执政者的公信力。宪法赋予了公民选举权，现实中公民却不能实际享有选举权，说明执政者存在说做不一的问题。试想，在一个家庭中，如果家长对孩子许诺说你有何种权利，而实际上却并不给他承诺过的权利，孩子会作何想？还会对家长给予信任和尊重吗？况且家长和执政者并不能类比，家长的位置是天然的，而执政者是被委托的。家长食言都会带来信任危机，执政者如此不更易使公信力丧失殆尽吗？
　　三是毒化从政之路的环境与土壤。如果各级代表和官员的产生都是执政党内定的，而非通过公民的意愿优选出来的，那么，这些代表是否能代表人民的利益、官员是否能执政为民对代表与官员来说就无关紧要了。因为“民”影响、决定不了他们的命运，他们无须对人民负责。现实中百姓拥戴的官员未必得到提拔，百姓反对甚至民愤昭昭的官员反而官运亨通，带病提拔成为一种并非鲜见的现象，这种种事实的叠加，给从政者和意愿从政的人一种强烈的负面信号：对上负责才是最重要的。这样的环境与土壤怎么能造就出更多一心为民的好官和真正代表人民利益的代表呢？
　　四是疏离官民关系，加剧官民矛盾，危及政权根基。当官员的官位来自人民手中的权利，他就会饮水思源，回报人民，千方百计为人民谋福利。当其官位与人民没有多少关系，人民在其心中就没有位置，他不仅不会竭尽所能的服务人民、造福人民，而且还会以权谋私，鱼肉百姓。当人民没有权利选择领导者时，他们就只能俯首听命、任人摆布，官员们就会颐指气使和滥用职权，就无须买老百姓的账，老百姓的地位就无从谈起。此种情况下的官民关系只能日益疏离，且矛盾日积月累，不断加剧。看看现实中各地层出不穷的官逼民反酿成的突发群体事件造成的严重后果，就可以判断出官民关系恶化的程度。长此以往，社会就会发生分裂，引发动荡，出现政治危机。
　　五是造就不负责任的公民社会。当公民及代表所参与的选举并不需要也不允许且不能够（不了解候选人）表达真实意愿时，当这种选举成为一种法定习惯时，国民的选举意识、民主意识、政治责任意识及公正意识、道德意识都会日益淡化。如果我们选举制度不断地培育这样的选民和社会政治氛围，这对国家、对社会、对公民都将是非常有害而危险的。我们常常慨叹、谴责社会中大量存在的道德缺失、诚信缺失的现象，我们想没想过这种现象是如何造成的？我们想没想过我们负有在体制上引领、提升公民道德水平、诚信意识的责任？


        改革选举机制，推动政治文明


　　什么样的选举是真正意义上的选举，什么样的选举是劳民伤财徒有其名的选举，是不言而喻的。在信息化、互联网时代，我们切不可低估公民日益提高的鉴别力。事实是任何空洞的说教都无法掩饰的。官员们位居高堂俸禄丰厚，他们的俸禄来自纳税人，他们手中的权力也唯有来自人民的推举授予才正当。如果人民的选举权利不能落到实处，官员的权力不是来自人民，那么官位就来自自授或官授，少数人秘密相商一平衡一妥协就把权力瓜分了，这样的权力未经人民授予也不受人民监督则不能保证权为民用。这样的权力最终走向专权与腐败也势在必然。
　　2008年世界范围的大选有两个引人注目的焦点，一个是大洋彼岸的美国，一个是偏安一隅的同胞之地台湾。他们的大选激情燃烧到本土之外，竞争之激烈扣人心弦，透明程度之高让世人洞悉。他们的大选成为一个国家或地区的政治盛事，成为表达民意的最集中最重要的渠道，成为凝聚人心的盛典。人们像过节一样历经一段激情燃烧的岁月，海外的选民也放下手头的一切，万里迢迢自费回家，参与数年一度的选举，表达心中的意愿。经过这样的大选，一个领导者走上政治舞台的峰巅位置，那是经历风雨后见彩虹，一旦胜出，那是多么激动人心和无上光荣！就像2008的北京奥运，任何一个冠军的桂冠都是在公平公开的规则下、在全世界的注目下拼搏而得的，是多少年的艰辛汗水换取的，所以他们无须掩饰胜利者的骄傲与狂欢，他们用各种方式向世人激情宣泄光荣时刻的美妙感觉。体育如此，政治也如此。公正、公平、公开之下，方有荣耀，方有体面。
　　建国近60年了，改革开放30周年了，选举权写入宪法也54年了。30年我们的国家发生了太大的变化，经济从计划走向市场，改革开放成就辉煌。但顺应潮流顺应民意需要变化的选举制度却始终未变，未改革也未开放。在回顾、庆祝改革开放的巨大成就的时刻，在庆祝建国60周年的时刻，我们确实到了以重建选举制度、落实公民选举权为突破口，推动政治体制改革，实现政治文明的时候了，否则，我们精神层面的大国地位便无以确立。至少，我们到了该设计方案的时候了，到了该设立时间表的时候了，到了该倾听民意之声的时候了。因为无论如何，从人治走向法治、从专制走向民主，都是我们对未来不可逆转的正确抉择。



                                           （责任编辑　吴　思）



[ 本帖最后由 读报人 于 2009-6-15 18:26 编辑 ]