公民权利不平等 大城市交通拥堵

乔新生

　　行政干预治堵侵犯公民基本权益

　　新快报：这份治堵方案可能包括限制外地人口购车等强制性措施，而被舆论诟病为城市排外症作祟。我们注意到，类似的做法，似乎不鲜见。之前的住房“限购令”的思路也是如此。对此，各位有何评价？

　　李公明 ：以国家行政力量干预和解决社会公共问题，是我们政府从计划经济 时代以来一直沿用的方式，可以说至今仍然缺乏从基本的宪政观念上进行反思和纠偏。

　　行政干预的功利性使公权力根本就忘记了行政权力、国家干预的合理边界，忘记了政府能够做什么、不能做什么绝不是由政府自己来决定的。

　　因此，在进入所谓的市场经济时代以来，有两个根本性的特征主宰了中国式的市场经济格局：一是权力与资本的结合；二是行政权力对社会公共生活的干预。现在人们看到的北京治堵方案无疑是后者的典型个案，由于它比以往的措施更强硬，因而所折射出来的行政干预性质就越严重。

　　邹啸鸣 ：行政部门偏爱行政干预，往轻里说，是懒政，往重里说，是侵犯公民基本权益。从根子上说，是典型的计划经济理念作祟。按照计划经济的方式处理短缺难题，就是要解决“排他”问题。他们的思路就往往是将公民区分为三六九等，然后，等级越低下的公民，其权益越不受保护。或者干脆，行政部门剥夺掉等级低下的公民的应有的权利。

　　这种将人区分为三六九等的方式，不但会激起居民间的相互鄙视和敌视。更会激起对政府的敌视。这是最可怕的。真正的市场经济国家，不会出台这种针对外地人的“非国民待遇 ”。而是无论居民居住在什么地方，他们都会获得来自政府的一视同仁的公民权利 的保护。这叫“起点公平”。无论居住在哪里，都不会因此有自卑感。

　　公民权利越不平等，公民就越愿意往拥有更多特权的地方跑，因为那里的机会多。

　　燕农 ：如果说交通拥堵是近年来一线城市迅速爆发的“城市病”，那么这种“病”更像是“穷人患上了富贵病”。

　　一方面是目前我国尚有3597万绝对贫困人口，很多农村地区相对于城市依然是积贫积弱；一方面一线城市的交通拥堵问题已经让人非常头疼，不时出现的一眼望不到边的“蜗行长龙”，让人感慨“汽车成灾”。

　　之所以如此，是我们长期以来的政策干预和限制，譬如户籍政策以及由此附加的诸多二元福利待遇，还有经济手段的运用，使城市聚集了越来越多的社会资源。在城市构筑社会政治、经济、文化高地的同时，对农村尤其是城市周边地区的农村，甚至包括一线城市周边的城镇，形成了“空吸效应”。这是大城市交通拥堵的根本所在。

　　所以，通过行政干预和利用经济手段调控治堵，短期内或许会有效率，但长期看，很可能又是一个“政策补丁”，或者说会掉进“钱穆制度陷阱”。

　　公民应成治堵行政决策评价主体

　　新快报：事实上，无论是限行还是限购，它都涉及到对公民财产 支配权的限制，涉及到每一个公民的切身利益，邹老师刚才也提到了，这侵犯了公民的基本权益。事实上，作为一项公共政策，它本应该有充分的程序正义 和公平。

　　李公明：人们必须认识到，治堵是交通治理问题，而限行、限购却是对经济生活的自由度、个人财产的使用权、不同城市公民的平等权益等一系列权利问题的严重挑战；人们还应该认识到，即便是在交通问题上出现了难题，即便人们可以容忍临时的管制措施，但是以常态化的做法剥夺或压缩公民的合法权益的合法性问题是绝不可以含糊的。

　　从民主宪政最基本的要求来看，涉及这种性质的管制措施，政府必须在实质正义和程序正义双方面都履行义务，即以最充分的民主协商提出多种方案，再由公众投票决定。目前这种政府拍板、最多是搞几个专家论证作为点缀的做法毫无疑问是有违程序正义原则的。

　　邹啸鸣：行政部门单方面说了算，这就是典型的集权制度的体现。虽然政府嘴上挂着“权为民所用，利为民所谋”，但是，当你的行政决策都无需通过公民作为参与主体和评价主体的时候，这句美丽的政治允诺，就成为“政治正确”的空话和套话。因为它缺乏兑现的行政架构。

　　要保证公共政策的程序正义和公平，我的看法是，公民应该成为行政决策的参与主体及评价主体。就是说，必须首先对行政权力的边界进行界定和约束。他们行政的合法性，不在于“上级”行政部门是否认可，更重要的是公民的认可。

　　为什么呢？因为每个公民，包括那些拿着暂住证的居民，他们都是缴纳了一系列税收的合法公民，而纳税人就意味着行使公民权利，包括对行政许可范围的确认和否认权利。

　　燕农：这实质上是公共利益和公民个人利益的关系平衡问题，虽然公共利益最终也会落实到每个公民个体，成为公民个体利益的一部分，但是，公民让渡部分个人利益，来成就公共利益，需要有一个度的问题。

　　尤其是涉及到公民财产支配权，即使出于公共利益的诉求，行政部门也不能随意通过行政政策来限制公民财产支配权，正如有法律学者指出的：在宪法上，财产权属于人权，是一项公权利，全体公民据此可以普遍享有对物的排他的、不可转让、不可剥夺的支配权。

　　所以，公共政策的出台，需要邀请公众参与讨论，包括听证，以平衡公民个体之间的利益诉求，以及公共利益和公民个体利益。

　　行政治堵越严厉公车消费越猖獗

　　新快报：值得玩味的是，11月初，央视披露北京公务用车已达70万辆，占该市机动车辆总量高达15%。另外，中国公车治理已经进行了16年，至今毫无头绪，有数据显示，目前每年公务用车消费支出高达1500亿元-2000亿元。

　　李公明：中国公车消费早已成为当代世界行政史和公共财政史上的奇观，中国政治文明建设中的耻辱。公车改革为何这样难？原因很简单，有权使用公车的人作为一个既得利益集团，必然反对和抵制公车改革，而改革的决定权又正是掌握在他们手里。他们不但反对改革，而且还会乘机以货币补贴的方式把特权变为合法的福利。因此，只要权力体制不改变，公车改革不可能有真正的成效。

　　在这种国情中，以行政治堵越严厉，公车消费必然越猖獗，而且会使许多官员乘用车巧立名目地转为不受限制的特殊公车。彻底遏止公车消费本来是行政干预必须履行的义务，现在却是“治民”不“治官”，完全把事情弄颠倒了。

　　邹啸鸣：我们来看看美国吧：联邦政府不允许公车私用和有任何特权。规定公务人员不得驾驶公车上下班，不得搭载亲朋好友，严禁捎带搭“顺风车” 的行人，未经单位同意，不得搭载非政府人员；不得前往餐厅、娱乐城等非公务活动场所；《美国法典》规定，联邦官员违规使用或批准使用公车，将受到停职一个月直至开除的处罚。为了便于公众监督，联邦政府对公车实行了标识管理———即核发公车专用牌照。

　　简单一句话，这都是典型的“治官”的举措。

　　燕农：举一个印象深刻的例子，2006年11月在北京召开中非合作论坛北京峰会期间，为确保交通顺畅，中央驻京单位按照50%、北京市属机关单位按80%的标准封存了所属公车，49万辆公车入库封存，同时配套其它交通管理措施。结果是全市道路交通状况总体良好。

　　这从一个侧面反映出，治堵的一个重要策略是加快推进公车改革。而且，公务员群体在社会生活层面，是具有一定的示范和引领效应的，偏重于治理私家车而不治公车，社会的出行观念就很难根本转变。

　　经济均衡发展方能根治城市拥堵

　　新快报：北京、天津、上海和重庆四个直辖市在谋划“十二五”发展时，均把“不堵车”列为具体目标；广州近期也在纠结于亚运后是否继续单双号限行的问题。而《人民日报》日前也撰文指出，治理城市交通拥堵不能成为应急工程。对解决城市的交通拥堵问题，各位有什么看法？

　　李公明：不能以不断加大行政干预和应急的功利心态治理交通，这应该成为全社会的共识。应该从遏止公车消费、大力推进真正的“公交优先”和“廉价公交”的层面上着手，从生活价值观念的宣传、公众对公共财政的知情权和监督权、城市道路规划与城市发展战略 的结合等方面进行协商，使交通治堵成为建设公民社会 与公共福利社会的重要实践。目前，最重要的是对于行政干预的性质与公民社会的基本原则等问题形成社会共识。

　　邹啸鸣：治理城市拥堵，的确必须放眼长远，更需要从制度创新层面打开思路。既不能放弃“交通供求”这个中心，又不能局限于“交通”这个狭隘的视野来开药方。

　　我认为，主要方法有：既要增加有效道路供给，又要想方设法提升公共交通效率，让公共交通的高效便宜产生足够的吸引力，以此鼓励居民选择公交，减少轿车使用频率。当然更需要有效控制公务用车的浪费。这主要依赖行政经费必须公示，方便居民监督。

　　更重要的一点，是要从维护公民权利的公平性为起点，让各地方经济得到充足的发展，让城乡的经济都得到起点公平的发展机会。就像华盛顿那样，只是将自己作为确定规则的中心，而不是配置资源的中心。这样，才会将车流和人流，从北京、天津、上海和重庆等“直辖市”，从广州这样的省会城市，吸引到各非省会城市。

　　只有各地经济都得到均衡发展，当前的这种大城市极端拥堵的问题，才会得到彻底的根治。

　　燕农：北京此前实行的单双号限行政策表明，这只是一种临时缓解交通拥堵的措施，不是治本之策。相反，却有可能在一时缓堵的局面下，掩盖问题、积累成更严重的拥堵现象。所以，城市治堵的确不能成为应急工程。

　　我认为，第一，必须将城市交通拥堵问题纳入长期的整体规划当中来，进行科学配套的谋划，不能头疼医头；第二，需要从公车改革入手，转变社会的出行观念；第三，科学合理地大力发展公共交通，将政策目光转移到社会利益上来，不能再紧盯着城市经济利益，否则，城市生态将越来越脆弱，不仅会以交通的形式，还会以很多其它的形式表现出“瘫痪”。

（新快报）