晚清宪政：那绝不是一出闹剧（图）

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资政院是过渡性的立法机构

1910年9月，资政院召集议员，正式成立。原定钦选和民选议员（各省谘议局选出的议员）各100名，由于新疆谘议局尚未成立，缺少两名民选议员，钦选议员也减少两名。

清政府设立资政院，是考虑到"中国上下议院一时未能成立，亟宜设资政院以立议院基础"。也就是说，目的在于培养锻炼议员的能力，为成立两院制的正式国会奠定基础。正因为是一个过渡性的立法机构，所以它不像立宪国家的议会那样实行两院制，而是由钦选和民选议员混合组织。其立法权也不如立宪国家的议院大，无权制定和修改宪法，但宪法以外的其他议案是有权议决的，只是通过以后，还要经过君主"裁夺"。然而它却拥有议决国家财政预算、决算、税法和公债的职权，拥有宪法以外各种新定法典及其修改的职权，还有质问、弹劾行政部门和大臣的权力，核议督抚侵夺谘议局权限的权力等；从法理上说，它是国家的最高立法和监督机关。

资政院会议非有议员2/3以上到会，不得开议；议决以到会议员过半数所决为准；议员在资政院议事范围内的发言，不受院外诘责。除涉及军事或外交秘密，会议一般不禁止旁听，充分表现了它的开放性和透明度。

审核预算一丝不苟

1910年10月3日，资政院召开第一届会议，议员特别是民选议员都极为珍惜"选民代表"的荣誉，严肃地履行职责。

资政院开会时，议员们对一切议案，不论是政府提出的，本院提出的，还是各省团体和民众陈请的，均按照立法程序，直言不讳地发表意见。议员在必要的时候，还可以要求改变议事日程。总裁或副总裁只负责组织会议和维持会场秩序，完全听凭议员议决，只有当赞成与反对的票数相等时，总裁或副总裁的态度才起作用。

议员们讨论修改法律条文和奏稿，总是字斟句酌，力求做到准确无误。审核1911年国家预算，更是一丝不苟。政府交出的预算总额短亏五千多万两。议员们认为，人民生活非常困苦，自己既是民众的代表，就应减轻民众的负担，决不能拿着纳税人的钱供政府挥霍浪费。因此，审核时要尽可能地裁冗员，节糜费。不过，他们并不是随意缩减，而是对机构设置、人员编制、事情该不该办、经费多少等等，认真推究核对。有不明白的地方，就请在场的政府特派员解释，合理的接受，不合理的进行辩驳。例如，邮传部的预算仅京奉铁路杂费中的纸笔一项即达6万多两；议员认为，就是随便用，也用不了这么多，于是核减了5万多两。该路还有另一笔经费叫"免票费"，是专门供钦差、总督、巡抚、将军到外边调查用的，共有8万多两；议员认为，各国只有议员有免票费，现在我们议员也不愿用，何况是钦差等人？故通通裁去。经过多次详细审核，将国家原预算总额37635万两核减掉7790万两，使岁入总额略有盈余。

议员们通过的许多议案，对于整顿国家财政金融，发展教育和工商业，开发边疆，加强法治建设，摧毁专制禁网，扩大人民民主权利，减轻民众负担，都是非常有利的。他们奏请赦免包括革命党人在内的国事犯，尤能表明出以公心，没有囿于本派本人的私利。在他们看来，赦甲党，不赦乙党，"殊非代表全体人民之意"；何况革命党人"亦因政治腐败，立宪无期，铤而走险"。作为人民代表，理应尽到自己的责任。所以他们大部分都主张不分党派，一体特赦。

为了捍卫资政院的立法职权，议员们不畏皇权，不惟政府之命是听。在这方面，除了向政府各部门提出几十件质问书以外，主要表现为弹劾军机大臣，批评指责上谕。

1910年10月资政院奏请速开国会后，朝廷宣布将召开国会的期限缩短3年，改为宣统五年（1913
年）。11月7日开会时，议员吴赐龄说:在立宪国家，议案表决之后，皇上裁可"不过是名义上之裁可"，没有不实行的道理。"今本院具奏案主张明年速开，而王大臣议定要宣统五年，则这议案效力全失，所谓资政院‘立议院基础'、‘养议院精神'者何在？"他指责朝廷违背以前的许诺，赢得场内一片掌声。议员于邦华又发言，抨击政府要员不速开国会"是为贪官污吏开搜括之门"。

11月8日，资政院上奏湖南发行公债事件，指出巡抚杨文鼎不交谘议局议决，显系侵夺谘议局权限，应令其将原案交谘议局议决，并量予处分。当日军机大臣副署的谕旨说:杨文鼎未交局议，系属疏漏；既经度支部议定，奉旨允准，着仍遵前旨办理。谕旨在会上宣布以后，民选议员指出:
谘议局章程属于国家法律，军机大臣这样副署谕旨，就是"以命令变更法律"。"立宪国精神全在法律，督抚违背法律而不予处分，则资政院可以不必设，谘议局亦可以不必办，宪亦可以不立！""似此无法律可守，不如就请皇上解散资政院！"大家一致要求暂时停议，请军机大臣特别是首席军机大臣奕劻到院答辩。军机大臣没人敢来，议员吵嚷不休，整个下午会场都处在紧张气愤的氛围之中。

不久，军机大臣答复了易宗夔的质问说帖，谓:军机大臣副署谕旨本于乾隆年间旧制，与外国的内阁副署用意不同。说帖所质问的军机大臣对于各部、各省行政是完全负责任还是不完全负责任的问题，无法答复。

弹劾军机大臣遭朝廷训斥

11月20日，资政院上奏:广西高等警察学堂限制外籍学生案，应照民政部章程不收外省学生办理；云南盐斤加价案，总督应交谘议局议决，未议决之前应停止施行。当日奉旨，前者交民政部察核具奏，后者交盐政大臣察核具奏。资政院上奏的是请旨裁夺事件，准与不准应当由皇帝直接裁决，而上谕竟委诸行政衙门察核，轻蔑资政院已到了无以复加的程度。

11月22日会议开始，议员们就撇开议事日程表，纷纷发言，交相指斥军机大臣。易宗夔说:立法机关是独立的，不能将其议决的议案交行政衙门去察核。军机大臣副署的两道谕旨，是"侵资政院的权，违资政院的法"，应该弹劾。他的倡议得到热烈支持。许多民选议员指出:"可见军机大臣要把资政院推倒了"，"（军机大臣）不足以辅弼皇上"。"既不负责任，还要军机大臣做甚么用？"为了"保全资政院的资格"，"尊重法律"，"今天对于此事必须存一个不怕解散的决心"，一定要弹劾军机大臣。发言常为震耳的掌声所打断。

之后，政府特派员出来代表军机大臣进行解释。

吴赐龄又发言:"此次弹劾案如军机大臣自己见得不是，就应自己辞职；若以资政院为不是，就应奏请解散资政院，断无调和之理。"

黎尚雯紧接着说:"我们与军机大臣势不两立。"

发言至此，议员们通过了具奏弹劾军机大臣案。

25日，朝廷颁下一道谕旨，广西、云南两事均依院议，以显示前两道谕旨并非有意蹂躏资政院章程，希图资政院取消弹劾。

这道上谕在资政院会上宣读之后，议员的意见发生分歧。有的认为既已奉旨依议，弹劾奏稿应该取消。有的认为近年内政外交弄得这样坏，都是由于军机大臣不得其人；现在军机大臣既然不负责任，就不应当用他们主持国事，仍需弹劾。后来虽然改为恳请"明定枢臣责任并速设责任内阁"具奏案上奏，但仍尖锐地指出:军机大臣不负责任，受禄惟恐其后，受责惟恐其先，徒有参预国务之名，毫无辅弼行政之实。请迅即组织内阁，并于内阁成立之前明降谕旨，将军机大臣担负的责任宣示天下，使其无所诿卸。

同一天，军机大臣联袂奏请辞职。摄政王载沣颁发两道硃谕（军机大臣回避，未副署），一是慰留军机大臣，二是不让资政院过问。后者写道:"设官制禄及黜陟百司之权，为朝廷大权。""军机大臣负责任与不负责任暨设立内阁事宜，朝廷自有权衡，非该院总裁等所得擅预，所请著毋庸议。

议员们非但没有被硃谕训斥所吓倒，反而产生更大的对立情绪，对朝廷也相当不恭了。

次日会议一开始，李素就发言说:"硃谕的意思，似乎以本院为不知大体，擅行干预，我们何必自己取辱？""解散倒觉痛快。"

易宗夔说:从前的谕旨是军机大臣署名，议员可以说话；这回是硃谕，"我们就没有说话的地方了"。由此看来，以后议决的一切议案"一概都归无效了"。"不但资政院绝无用处，就是以后的国会都可以不要了，这个是非常之危险的。因为立宪国精神是议院与政府对待，现在弄成议院与君主对待（即处于相对地位之意）。这个只有两个办法，一个是积极的专制，什么资政院，什么国会，什么立宪，都可不要；还有一个不得了的结果，这个人民没有别的法子，只好拿出他的暴动手段出来","所以我们要想个法子解决这个问题"，"还要上奏弹劾军机大臣"，如不准，就解散资政院。

吴赐龄说:"军机大臣平日将‘君主大权'四字附会欺哄皇上。遇事便抬出‘君主大权'，使旁人一句话也不能说，所以把这两道硃谕看来，愈见军机大臣欺君误国之罪。"还是"作为弹劾案为是"。

邵羲说:"以君主对待国会就不是立宪的精神。"

汪龙光说:"军机大臣一经责难，对于上则以辞职为要挟，对于下则挟天子以令诸侯，我们一般议员谁敢与皇上相对？将来必至无事敢议，无口可开，势必由立宪复返于专制，宪政前途非常危险。"此次具奏要把立宪的要素解释清楚，朝廷如以为是，"则是真立宪"，"如以为非，则是假立宪，不惟资政院无可存立，便连国会也可无庸开设了"。

于邦华、罗杰、陈树楷皆赞成弹劾，郑际平则主张解散资政院。

末代状元刘春霖也发言说:认为资政院不能过问军机大臣不负责任之事，"是与预备立宪很不合的"。

钦选议员陈懋鼎闻听他指责了摄政王载沣，赶快插言，请其对硃谕说话留意。刘春霖慷慨激昂地接着说:"自古有直言敢谏之人，实在是国家之福。""对于硃谕不能持积极主义，就得持消极主义，既不能说旁的话，惟有全体辞职。""此次再行具奏，将该大臣等据实弹劾，就请监国摄政王收回成命亦无不可，否则全体辞职亦无不可。"

辩论结束，多数通过了具奏明定军机大臣责任案。

议员们口口声声不敢与君主"对峙"，实际上处处指责批评上谕，千方百计要其收回成命。在立宪与专制的根本原则问题上，他们的立场是毫不含糊的。

弹劾奏折被留中

各省谘议局得知硃谕内容，纷请资政院再争，声明争之无效，愿与资政院同时解散，给以有力声援。

以后议员讨论奏稿，又产生严重分歧，结果原稿被否定，通过了请速设责任内阁的修正案。紧接着朝廷下令宪政编查馆赶紧编订内阁官制。溥伦觉得既让速定内阁官制，奏折似乎无必要再上，当晚把奏折追回，拿到12月26日的会议上征求意见。一派认为，军机大臣不负责任，弹劾的理由仍在。另一派认为，既命成立责任内阁，不必再进行弹劾。表决的结果取消了奏稿。

28日下午会议刚刚开始，李素就发言说:"我们资政院敷敷衍衍，反反复复，何面目以谢天下？本员今日有个倡议，前日之表决是取消奏稿，并非取消问题。我们此次须指实弹劾，不要再如前次之调停，方足以对天下。"邵羲、罗杰、黎尚雯、于邦华接连发言予以支持。总裁问大家要不要讨论，议员大呼无须讨论，于是上折弹劾，主要是说军机大臣溺职，难资辅弼。尽管奏折被留中（即皇帝将臣下的章奏留于宫中，不交议，也不批答），议员们的一片苦心并没有白费，在全国产生了很大影响。

达到与民主立宪同等的程度

第二届会议在1911年10月10日革命党人发动的武昌起义之后十几天召开，许多民选议员未赴会。在开议后的一个月内，通过了一些议案。其后由于独立各省已居全国大半，议员大部离去，剩下的议员不足法定人数，只好改开谈话会。

1912年2月12日，清王朝灭亡，第二届资政院会议通过的议案完全失去效力。不过，在会议期间，议员们打倒了违法违宪的皇族内阁；推翻了朝廷不准抗违的宪法钦定原则，取得资政院起草并议决宪法的神圣权利；废除了政府禁令，开放了党禁；排除了阻挠，争得了早日召开国会；他们起草的《十九信条》是中国第一部真正的资本主义宪法纲领，实行英国模式的议会政治、虚君共和，彻底废除了君主权力，一切权力皆归国会，在实质上达到了与民主立宪同等的程度。这些都清楚地表明了立宪派所执著追求的政治目标。