魏宏：关于政治体制改革的宏观思路

邵梓捷

　序言


　　政治体制改革，既是邓小平生前所提出的我国改革开放总体方略的一个重要组成部分，也是自中共十三大以来历届党的全国代表大会报告中所重申的重要议题，更是我国社会科学诸多领域内的学者多年以来所持续关注和讨论的一个重要话题。应当说，在要不要进行政治体制改革的问题上，社会各方面的共识是：改。


　　然而，在怎样改的问题上，共识则一直难以形成。执政者更看重社会稳定、政令畅通和执政地位的重要性，强调在现有体制大框架内的调整和完善；而学界则更看重权力制约、民权保障和对执政党监督的重要性，强调对现有体制的突破和变革。由于此，我国的政治体制改革虽也取得一定的成就，但几十年来在总体上讲则是左右摇摆、进进退退，尤其是现在更处于一种徘徊、观望、不知所措和相对停滞的状态；也由于此，我国政体改革问题所面临的这种困境，不是仅靠激情洋溢地空喊几个理念性的口号、强调其必要性、重要性、紧迫性就能克服、摆脱和前行的，而是需要冷静地、理性地、深入地面对我国政治制度和政治生态的现实去思考、去探索、去寻找，尽可能地换位思维、相互理解，以找到能最大限度地为社会各方面所接受的方案来，方可获得希望、转机和进展。


　　在这种思维路径的约束之下，除了偏执的左右两极型观念的定势之外，执政者与学界在政改问题的认识上其实是有很大交集的。这不仅表现在执政者多年以来对来自学界的各种思想和建议的不断吸收，也表现在学界相当一些人开始软化先定的制度模式的理想标准，转换视角，立足我国的现实国情，从改革和完善两个方面而不仅仅是改革一个方面来思考我国的政改问题。不难预见，只要抱着建设性而不仅仅是批评性的态度，只要从经验理性而不仅仅是观念理性出发，政改方案的共识就是可能的。


　　诚然，由于政治体制在整个国家体制中的中枢地位，每一步改革都涉及到较多的人和事，在一定程度上甚至可以说是牵一发而动全身的，因而政改是一项复杂的工程，其方案的形成很难一蹴而就。在实践中，它极有可能是一个又一个在解决具体问题的探索过程中所形成的一个又一个具体方案在时间序列上的不断试错、修正和累进，而不是一个预设的大而全的宏观蓝图。


　　但是，这并不是说，对我国政治体制在宏观上的思考、研究和设计没有必要。在一定程度上甚至恰恰相反。正由于政治体制改革涉及较多人和事的复杂性，正由于它具有“牵一发而动全身”的整体性，因而对政治体制改革的宏观研究，就有助于站在一个制高点上、理清政治体制改革的宏观思路，把握政治体制改革的整体协调机制，缩短探索的路径、减少失败的次数，增加试错的成功概率，提高及时修正错误、避免重大损失的机会，使我国的政治体制改革在稳定、和谐、有序的环境中进行。


　　基于以上考虑，本文拟结合自己既往的研究成果，在我国现行宪法所确定的人民代表大会制度的前提之下，从法理的角度，就我国政治体制改革的宏观思路从以下三个方面作以简要的介绍，在供学界批评的同时，以期抛砖引玉，为推动我国政治体制改革共谋出路、共绣蓝图、共寻切实可行的方案。


　　一、制约机制的塑造


　　（一）国家机关的分权体制


　　政治体制改革的首要动因，是治理权力、规范其运行、防止其腐败和滥用。无疑，在如何治理权力的问题上，教育、惩罚和制度都各有其意义、不能相互替代：教育解决“不愿为”问题，惩罚解决“不敢为”问题，而制度则解决“不能为”的问题。显然，政治体制改革要解决的是制度问题，而不是教育和惩罚问题。


　　制度包括两个方面：一是制约，即，将公共权力划分成不同的权能，分别交给不同的机关去行使，使这些机关之间形成一种相互牵制的链条和平衡的机制，以防止集权所带来的专制；二是监督，即，将掌管某一类型（或具体事项）的公共权力，交给某个特定机关、部门或者个人独立去行使，再设定一个专门机关，或者建立一些必要的机制，让其他机关、媒体和普通百姓，来观察其是否按照授权的既定目的、精神和具体规定合法、合规、合理地在履行着其职责。因此，分权是制约的前提，也是监督有效性的前提。


　　谈到分权体制，人们常将其等同于西方国家、尤其是美国的“三权分立”体制。其实，这种理解是片面的。作为共性，分权体制，都是将政体职能划分为几种基本形式、分别赋予不同的机关去履行，以防止权力的过于集中；但作为个性，由于历史和文化背景的不同，分权体制并没有固定的模式。即，同样是分权体制，可以侧重于分立，也可以侧重于制约。


　　我国的人民代表大会制度，由于人大代表不可能直接行使国家的日常治理权，也由于人大常委会、人民政府、人民法院和人民检察院在人事上不能相互兼任、职能上相互分开，因而并非学界主流观点所认为的那样、是“议行合一”的体制，而是人民代表大会之下的立法、行政、审判和检察四种权力的分立和制约体制。所不同的是，人大常委会的性质定位还不十分清楚。为此，需要首先在理论上划清人民主权与国家治理权的界限。在此基础上，建议将人民代表大会明确定位为人民行使主权的机关，将人大常委会与一府两院定位为行使国家日常治理权的机关。这样，人民代表大会制度下的分权与制约体制就会完善起来。


　　（二）立法权的制约与监督


　　立法权的制约与监督不为人们所关注。其实，它是权力治理问题的一个源头。在这方面，主要应解决这样几个问题：


　　其一、根据现行宪法的规定，宪法和基本法律的制定、修改和废止都是由全国人大来行使。这样，制宪主体与立法主体就混同在一起了。为此，建议要么将国家层面的所有立法权都交全国人大常委会来行使，要么提高制宪的门槛，比如在全国人大通过修宪案之后，增加一个全国政协的参与机制，或者增加一个由地方人大会议审议的机制，再或者增加一个全民公决的机制。当然，就现实国情来讲，全民公决成本太高，而其他机制则具有现实的可选择性。


　　其二、现行宪法中关于基本法律与其他法律的概念不清，在立法实践中难以区别。为此建议：一是根据下级机关不能给上级机关设定职权与职责的法理原则，凡宪法规定全国人大职权范围的立法事项，只能由全国人大制定；二是根据自己不能给自己授权的法理原则，凡授权全国人大常委会职权的法律，只能由全国人民代表大会来制定；三是根据同级机关不得相互制定法律的法理原则，再按照人民代表大会制度下的四权分立制衡体制，凡涉及人大常委会和一府两院之间职权关系的法律，就只能由全国人大制定。此外，应全部交全国人大常委会制定。即，将宪法性法律交全国人大制定，将非宪法性法律交全国人大常委会制定。


　　其三、立法议案的提出、审议和签署。具体包括：一是全国人大会议主席团作为临时机构、全国人大委员长会议作为内部议事协调机构、全国人大各专业委员会作为内部业务机构都不具有法律上的独立人格，故建议修改《立法法》，取消其立法提案权；二是全国政协由各方面的代表人物组成，不赋予其立法参与权，确实是资源的巨大浪费。故建议在全国和省级这两个层级上、在人大常委会立法的范围之内、在涉及民族宗教问题、以及国家主权、领土完整和对外事务的立法方面，赋予人民政协一定程度的立法审议权。三是法案签署是法律生效的必要条件。为保持签署文本与表决文本之间的绝对一致性，并避免签署环节的纯仪式化，建议：对于全国人大通过的法律，应由国家主席当场签署生效；而全国人大常委会通过的法律，则应由全国人大常委会委员长当场签名后、交国家主席签署，并赋予国家主席有限度的否决权。省级和较大市级人大及其常委会制定的地方性法规，也应分别照此进行规定。


　　（三）行政权的制约与监督


　　什么是行政权？相对于人民主权而言，它是国家的一种治理权；相对于国家的议事权而言，它是国家的一种管理权；相对于国家的立法权而言，它是国家的一种执法权；相对于国家的决策权而言，它是国家的一种执行权。


　　在这样的法律定位之下，建议如下：一是用“政府立规”代替“行政立法”来统称行政法规、行政规章和其他行政规范性文件的制定，以维护全国人大及其常委会独享国家立法权的宪政地位；二是修改《立法法》，删除其赋予国务院在法律之外依职权立法的规定，以维护行政法规只能根据宪法和法律制定的宪政原则；三是修改《立法法》，明确赋予各级人民政府根据上位法制定行政规章的职权，以改变现在的无序状态、使其规范化。


　　此外，就重大事项的决策而言，赋予人民政府参与性、执行性和应急性的决策权，是很必要的。然而，由于宪法和法律上的漏洞，在实践中，这种决策参与权却变成了决策享有权，执行性决策权变成了创制性决策权，应急性决策权成了终极性决策权，进而使人大和人大常委会的实际决策权旁落，而人民政府则成为实际上的决策机关。比如，各级人民政府的国民经济和社会发展计划、国家预算以及政府工作报告，在未经人大常委会预审的条件下，就直接提交人民代表大会审议，而人民代表大会由于人数多、会期短、以及代表兼职等特征、又不可能对这些议案进行实质性的深入审议。故建议修改宪法和地方组织法，明确规定上述议案应在提交本级人大审议之前，先提交本级人大常委会预审，并规定人民政府的其他日常重大决策事项也应提交本级人大常委会审议通过之后再执行。


　　（四）司法权的制约和监督


　　相对于立法权和行政权而言，司法权是国家权力结构中较弱的一个分支。由于历史和现实国情的不同，司法权的概念也不尽相同。在我国，从内涵上看，它是贯穿于解决具体案件的整个诉讼过程中的国家权力；从外延上看，它以审判权为中心，以审判权和检察权为主体，向两端扩展到侦查权和司法执行权，从而构成司法权的完整链条；在价值目标上，它是在立法机关的造法、行政机关的执法（管理性）职能之外，设定的一个以守护法律为己任的国家职能，以维护社会的正义。


　　1、审判权。审判权作为一种在具体案件的争议中居中判断是非的权力，决定了法官只能服从法律、案件事实和自己的职业良知，而不能受其他非法律、非理性因素的干扰。因此，恢复1954年宪法关于“人民法院独立进行审判，只服从法律”的规定、确立审判权独立的原则就非常必要。具体地说，审判权的独立包括三个方面：一是人民法院相对于其他国家机关、尤其是行政机关的独立。为此，应将法院的财政权由同级政府转交同级人大来决定。二是下级法院对上级法院的独立。为此，应禁止上级法院在任何具体案件审理终结之前、对下级法院提供任何有关该案如何判决的意见。三是法官本人的独立。为此，应保障法官的职业身份，即，除非因违反法律或职业道德之外，不得因为法官对案件认知的不同而给法官任何处分。与此同时，尽管每一个案件都应以多数法官的意见作出判决，但应将少数法官的不同意见记录在案，并在判决书中写明对判决意见赞成和反对的票数。


　　当然，审判权的独立不意味不要制约与监督。但应注意四个问题：一是要规范最高人民法院的审判解释权，建立对审判解释涉嫌违反宪法和法律的有效的审查启动机制；二是应规范人大及其常委会的监督权，不得将人大机关的监督变成人大代表或人大常委会委员个人的监督；三是应完善人民检察院的抗诉制度，而不是轻易否定其合理性、进而取消它；四是应将审判权与司法执行权相分离，将后者交由司法行政部门去行使。


　　此外，在审判体制改革问题上，学界关于建立法院系统内部的垂直领导体制、建立与行政管辖区相分离的司法管辖区、以及建立独立的行政法院系统的设想，都是得不偿失的。作为替代方案，可考虑在现有司法管辖体制基础上，按照由对争议双方所在地均有管辖权的法院来受理二审案件的原则确定一审法院的级别；或者由最高法院派出审判庭受理跨省区的除死刑复核之外的普通案件；再或者按照方便双方当事人诉讼的原则，指定与争议双方距离大体接近的第三地法院来受理，以克服审判中的地方保护主义。


　　2、检察权。检察权，是一种专门的法律监督权，即，由专门的国家机关作为主体所享有的、依据法律的规定和程序，追究国家机关及其公务人员违法犯罪行为的具有司法性质的一种公权力。由于检察的对象是公权力，因而检察权地位的独立性就是十分必要和重要的。这同时又表明，学界一些人关于取消检察机关独立设置、将其职能纳入到司法行政部门之内的设想，就是肤浅的、有害的、不应当采纳的。不仅如此，检察权的独立性和职能还需要进一步强化。比如，应对同级人大负责，但不对同级人大常委会负责；执行上级检察机关督办案件的指令，但不执行上级检察机关不让承办某一案件的禁令；建立主检检察官独立办案的制度，服从检察长的行政领导，但不服从其业务干涉；强化对行政案件的抗诉职能；建立代表公益诉讼的制度等。


　　检察权不是司法环节链条的终端，其检察结论要提交法院审理后、才能有定论，因而其扩张、滥用的可能性相对来讲较小。尽管如此，在防止刑讯逼供、侵犯犯罪嫌疑人的人权，防止包庇犯罪、为嫌疑人开脱罪责，防止滥用监督权、侵犯其他国家的职权方面，也需要在制度上作一些具体的防范。


　　（五）我国的违宪审查制度


　　建立并完善我国的违宪审查制度，追究“一切违反宪法和法律的行为”，确保我国整个法律制度的根基不被动摇，对于维护国家的政治生活秩序，规范国家权力的规则运行，具有十分重要的意义。


　　在这方面，尽管宪法授予全国人大及其常委会行使“监督宪法的实施”的职权，但由于全国人大每年只召开一次会议，且违宪审查是一项专业性很强的工作，需要具体的承办机构、专业人员和操作程序来保障，作为民意机关的全国人大及其常委会实际上是力不从心的。由于此种原因，我国的违宪审查制度还处于事实上的探索阶段，并没有真正建立起来。


　　根据我国的国情，在坚持人民代表大会制度的前提之下，借鉴国外违宪审查的长处，建议取消全国人大及其常委会宪法实施的法律监督权，但保留各级人大及其常委会宪法和法律实施的政治监督权，并保留上级行政机关对下一级行政机关的行政监督权。在此基础上，授予各级人民法院以宪法判案的职权，并授予人民检察院宪法实施的法律监督权。这样，我国的违宪审查制度就是一种将违宪审查与违法审查相结合、将各级人大和人大常委会的政治性民意审查、各级政府的行政性工作审查、各级法院的个案随附审查和各级检察机关的专门性法律审查结合在一起的多元、多级的立体型、网络型的体系。它的好处在于，既坚守了违宪审查的专业性，又照顾到了它的政治性，具有普通法院、宪法法院、宪法委员会和人民代表机构审查的综合性特点。


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