刘武俊 : 对立法腐败说不

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● 刘武俊  

    众所周知，法治领域一直是权力腐败现象的“重灾区”。提起法治领域的腐败，人们通常会本能地想到“司法腐败”这一众矢之的，对司法腐败的声讨和谴责之声可谓不绝于耳。诚然，司法腐败的确是权力腐败在法治领域的重要表征，不过，颇具隐蔽性的立法腐败也是不容漠视的权力腐败现象。相对于司法腐败，立法腐败的潜在危害性尚未引起包括法律界在内的社会各界的警惕和重视，鲜有对立法腐败的警示之声。倘若说司法是社会正义的最后一道防线，那么立法可以视为社会正义的第一道堤坝，是法治长城的重要基石。立法谋私、立法“走私”、立法不作为等立法腐败现象势必会对社会正义和法律的尊严造成难以估量的戕害，滋生“劣法”甚至“恶法”的立法活动势必可能蜕变为动摇法治长城之根基的“豆腐渣工程”，其后果不言而喻。
     
    倘若说司法腐败往往表现为一种个体性腐败，那么立法腐败则往往表现为典型的集团型腐败，是一定的利益集团谋取私利而滋生的怪胎。立法中的地方或部门利益保护主义是立法腐败最突出的表征，也是滋生立法腐败的一大“病灶”。地方或部门利益保护主义在地方立法和行政立法中表现尤为明显。在利益保护的驱动下，不少地方或部门都热衷于在立法中争权夺利，力图通过立法这一权威手段为本部门或本集团划定一块垄断性的势力范围，以至某些法规规章带有明显的部门或集团痕迹，立法也因此而蜕变为谋取部门私利或集团私利的谋私工具，蜕变为为部门或集团垄断性利益保驾护航的秘密武器，法律这一“公共物品”也蜕变为服务于少数利益集团的“私人物品”。正是在立法的保护伞下，某些畸形的利益格局或权力关系被合法化，某些垄断性的政策或长官意志通过立法程序摇身变为冠冕堂皇的法律。立法谋私现象在行政立法中表现尤甚，由于按照惯例行政法规规章通常由相关的政府主管部门主持起草，这种立法惯例实际上为某些行政机关利用立法谋取本部门或本集团的私利提供了得天独厚的可乘之机，因而不少由政府部门起草的法律法规草案带有明显的部门利益色彩，立法决策部门往往为协调不同政府部门之间的利益冲突而煞费苦心，这也是某些法律法规迟迟难以出台的幕后缘由所在。

    当然，将在相当程度上掌握法律法规草案命运的政府法制部门或国家权力机关视为不敢怠慢更不感得罪的“祖宗”，煞费苦心对上述立法决策部门大搞公关术，对其唯命是从，以出国考察或立法调研为由游山玩水、用公款请客送礼，早已是立法界公开的秘密，这显然属于一种颇为隐蔽的立法腐败现象，但实践中尚无认真查处上述腐败行为的迹象。
     
    倘若说司法腐败污染的是法治的水流，那么立法腐败则是败坏了法治的水源，其严重后果不言而喻。立法腐败现象意味着立法民主性的缺席，更是对立法合法性和正义性的亵渎。依我之见，“良法”应当通过这样从以下几个方面着手遏制立法腐败现象：
     
    其一，实行“开门立法”，让民主的阳光驱散立法腐败的阴霾。
     
    现代意义上的立法是一项“阳光下的事业”，“开门立法”是立法民主性和立法公开性的应有之义，是立法充分吸纳民意和表达民意的必由之路，也是立法谋私现象的致命克星。根据立法法的规定，立法应当广泛听取各方面的意见，听取意见可采取座谈会、讨论会、听证会等多种形式。可见，“开门立法”是立法法对立法活动的基本要求，“闭门造车”或“暗箱操作”是民主立法之大忌。实践证明，及时通过媒体向社会各界公布法律草案，举行立法听证会或专家论证会广泛征求方方面面的意见，可以最大限度地吸纳民意和遏制恣意，防止显失公正的“劣法”或“恶法”的产生。
     
    其二，推行“立法回避”制度，建构遏制立法腐败的程序性屏障。
     
    回避是程序正义的应有之义，回避的法理意义在于通过“作茧自缚”式的时空隔离，将恣意、私欲等可能影响公正决策的因素予以最大限度地排除。相对而言，回避制度在司法领域最为成熟（法官回避已有专门规定），行政领域的回避也比较完善（有关法规对公务员的任职及公务回避有明确规定），而立法回避尚未引起足够的重视，立法法未对立法回避作专门规定，这不能不说是立法法的一大缺憾。依我之见，应当积极推行立法回避制度，亦即凡直接涉及某部门利益的立法起草工作，该部门原则上应当回避，不能参与更不能主持立法起草工作，而应由地位相对超脱的国家权力机关有关专门委员会或委托专家学者起草。可以说，立法恣意现象的滋生与“立法回避”理念及制度的缺席不无关联，因而立法回避制度堪称遏制立法腐败的程序性屏障。
     
    其三，人大代表或委员在立法审议中对有部门或地方利益保护倾向的法律法规草案要敢于说“不”。
     
    倘若将法官的使命定位为“护法”，那么立法者的使命堪称“铸法”，其神圣职责不言而喻。人大代表或委员一定要把好关，要敢于对有部门或地方利益保护倾向的法案说“不”，不让“劣法”、“恶法”轻易出台。值得一提的是，在公路法修改过程中，由于对征收燃油税涉及增加农民负担问题，全国人大常委会委员敢于指出国务院实施方案欠公允和不可行，使得该法案在九届全国人大常委会第9次会议上被否决，开创了全国人大之先河。我深感这一维护立法公正性的否决之举颇值得称道。
     
    作为法治进程的第一推动力，立法始终在中国法制建设中占有毋庸置疑的首要地位。不过，我们在为不断飙升的立法成就欣欣然的同时，一定要警惕“立法恣意”这一颇具隐蔽性的幽灵，一定要清醒认识到立法腐败现象不容低估的灾难性后果。
     
    作者单位：司法部司法研究所
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