地方债务再飙升 江西土地财政被疯狂透支

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编者按/中国各级地方政府对于大规模投资建设的热情从来就没有消退过，不管是出于政府官员自身的考核需求还是受到国家经济刺激计划的鼓动，在2011年4万亿投资计划告一段落之后，现在各地大干快上的动力则来自于“造新城”及“稳增长”的需要，似乎谁都难以抵挡对于大建设、高增长的痴迷。

这本无可厚非，只要在自己的财政能力范围之内，只要能够按时归还银行贷款。但是，在地方政府收入过于依赖土地出让而如今土地市场不断萎缩的情况下，难以统计的地方政府融资平台仍在想方设法进行融资，比如江西很多地方政府收储的土地已经大大超出现实需求，只为获得更多的金融授信。“寅吃卯粮”已经不能描述这种痴狂，这将使得地方政府面临着越来越严重的巨额债务危险。

更要命的是，对于这些隐性地方债务，我们却还没有建立起相应的监控预警机制和地方偿债机制。

调查一

江西：土地财政被疯狂透支

“新的市政府很快就做好了。” 8月17日，在赣湘交界的江西萍乡市新城区的一片被拆除房屋的瓦砾上，当地居民董光明指着远处铺路作业的挖掘机说，但他家房子却被强行拆除了。

董光明所指的新路为齐民路，投资4500万元，为萍乡市新城区建设的一项重点工程。同时在建的重点工程还包括投资4.8亿元的市政中心、城投大厦、路网工程等。

这个总面积达8.7平方公里的新城区近几年的建设项目投资额超过200亿元，绝大部分资金来自当地的地方融资平台。而现在，这些债务都已经进入还款高峰期。

《中国经营报》记者从江西省财政厅了解到，2011年，江西各级政府共偿还了2010年中央代发的65亿元地方政府债及1.84亿元利息，还本付息支出执行数增长达68.6%。2012年，江西安排的还债数比2011年增长107.7%，债务偿还压力大增。

但是，在地方政府性债务偿还高峰期到来之时，包括萍乡在内，江西各地方并没有停止大额举债、开发投资项目的脚步。萍乡市新城区管委会一位官员对《中国经营报》记者说，新城区数十个项目所需的资金主要来自企业债、私募及银行贷款等，近一两年需求的资金量超过70亿元。

一个被各个地方政府隐藏起来的风险是，各级地方政府通过平台公司向银行系统贷款融资而持续累加的数百亿乃至上千亿的巨额债务最终如何偿还？

举债疯狂

萍乡、南昌、赣州等地在大规模举债建设“新区”或各类“园区”的同时，地方融资平台的债务总量亦在不断累加。

8月17日，中午毒辣的阳光并没有阻止建设者的脚步。在萍乡市芦溪县宣风镇，铺路工们正在铺设通往“宣风生物产业园”的主干道。

“宣风生物产业园”办公室一工作人员介绍，该园总面积25平方公里，总投资为10亿元。至2015年，此产业园将要引进100家生物企业，实现年产值100亿元的目标。

不过，记者在现场发现，除正在铺设中的主干道和一栋服务大楼等建筑工程外，宣风生物产业园并没有更大的工程项目开工。

上述工作人员提供的资料显示，“无资金、用地指标几乎为零”的宣风生物产业园在建设中遇到了重重困难。而为解资金困局，芦溪县财政局下属的“县城投公司”承担了融资的任务。

宣风生物产业园第一笔所需的1.02亿项目资金中，仅有4200万元为芦溪县城投公司“自筹”，其余6000万元为“非经营性城镇基础设施中长期贷款”项目资金。

和芦溪县相似，萍乡新城区的建设同样通过萍乡市的“城投公司”筹集。据了解，萍乡市在建及拟建的数十个重大项目的总投资额将超过200亿元，市财政提供的资金有限。

萍乡市新城区管委会(即萍乡市城市建设投资发展公司，简称“萍乡城投”)刘福良说，萍乡城投前期投入的资金来源包括发行15亿元企业债券，10亿元民生银行[5.87 -0.17% 股吧 研报]私募发行的次级债及赣州银行2亿元、南昌银地1亿元贷款等，而融资租赁及土地出让等则作为补充的融资手段。

地方融资平台义无反顾地承担起新一轮城市建设及产业项目投资的“主体”重任。除萍乡外，江西鹰潭、赣州等地同样在建设“信江新区”、“章江新区”，所需的数以百亿计的巨量资金都由当地城投公司融资筹集。赣州市城乡规划建设局相关负责人称，仅2012年，赣州市就有20个重点城市配套项目集中在章江新区，总投资额达到83亿元。

之前，赣州市的融资平台——赣州发展投资控股集团发行的15亿元企业债中，13亿元投入到章江新区的建设之中，仅有2亿元作为企业运营资金。

萍乡、南昌、赣州等地在大规举债建设“新区”或各类“园区”的同时，地方融资平台的债务总量亦在不断累加。如鹰潭实施的“信江新区”前期所需30多亿建设资金均来自当地政府投融资平台，后期诸多项目资金亦需要地方融资平台来解决。

南昌市财政局的数据显示，南昌市已有6家融资平台，在2012年投入的建设资金为20亿元。而在“十二五”期间，南昌计划再组建3至4家市级投融资平台，“融资能力”将扩大至600亿元至800亿元，而财政注入的资金比例仅为20%左右。

债务大山

因为地方融资平台的债务并没有列入其中，由地方政府各融资渠道产生的地方债务一时难以统计。

与阔步迈进、大额举债的高涨热情相对的是，江西各地方政府的还债节奏却要“低调”得多。

有知情者称，萍乡市今年仅安排600万元偿还去年用于包括保障性安居工程在内的银行债务。而萍乡“高借低还”的原因是，“财政困难、收支矛盾突出”。

而根据萍乡市财政局局长李维庆6月28日向萍乡市人大报告的数据，2011年该市本级财政一般预算决算收入总计27.74亿元，有近六成为上级的补助收入及上年结余、转贷财政部代发地方政府债券收入，而地方一般预算决算收入为6.52亿元，仅占四成多。

财务数据显示，萍乡市2011年一般预算收入50多亿元，而财政支出几乎为一般预算收入的两倍，达108亿元，收支严重失衡——萍乡没有更多的资金用于偿还债务，还贷的压力已越来越明显地表现出来。

李维庆向萍乡市人大提交相关审查报告时说，部分地方基层财政仍比较困难，财政收支矛盾依然突出，可集中的财力不多。

“财力不多”、偿债压力加大的不只是萍乡，江西省政府同样需要承受大幅增加的国债本息的压力。据了解，江西自2009起先后由中央代发政府债券62亿元、65亿元、70亿元，2012年的规模更是达到91亿元。

江西省财政厅的数据显示，2011年江西国债还本付息支出执行数增长68.6%，主要是因为偿还了前一年的本金及2010年的地方政府债券资金65亿元产生的1.84亿元利息。而随着各级政府偿债责任的逐步落实，2012年还本付息的额度亦随之增加。

江西今年国债还本付息支出预算数为2.97亿元，比2011年预算数增长107.7%，包括偿还相应的本金及2011年举借的36.2亿元地方国债而增加的1.54亿元利息。

值得格外注意的是，这远非江西省地方还债压力的全部，因为地方融资平台的债务并没有列入其中，由地方政府各融资渠道产生的地方债务一时难以统计。

　比如保障性住房建设，江西先后投入900多亿元，各地方政府亦投入700亿元，这些债务自2004年开始陆续产生，其中大部分资金为各地方融资平台通过发行企业债券或借贷等方式筹得，偿债压力不可避免。

江西宜春市万载县一位负责保障性住房建设工作的官员告诉记者，该县去年及今年的保障房建设任务为3500余套，所需资金超过4亿元。

来自上层的补贴及县财政资金远不能满足建设需要，银行又拒绝贷款，万载县城投公司只得以13%的年息从江西一家融资租赁公司筹资，融资成本高出常规融资成本一倍多，未来的还债压力将成倍增加。

令人难以理解的是，面对巨大的偿债压力，各地方政府似乎并不担心，反而是扩大地方融资平台的规模。

萍乡市新城区一位官员说，他们没有很明显的偿债压力，因为“百亿元巨债并不需要一夜之间还清”。

“清偿”危机

“圈地”的“直接效益”显而易见。萍乡市一位了解内情的官员说，目前已征收的土地超过2000亩，还有1000亩也在收储之中，未来共有超过5000亩土地陆续收储。

在地方财力有限的情况下，类似萍乡城投的地方融资平台成为各地方政府的 “金融杠杆”。而各城市疯狂利用这些金融杠杆大规模“攻城略地”的理由只有一个：拓展城市空间，促进经济发展。

萍乡市市委书记刘和平在要求当地财政局官员“要壮大市本级财源，加快新城区和城投平台的建设”的同时，还指示“要发挥财政杠杆作用，加大融资和资本运作力度，推动经济社会发展”。

前述萍乡市新城区管委会官员说，城市的发展需要新的增长空间，大规模的城市建设则需要充足的资金支持。而金融机构愿意提供支持的根本原因是，政府手中掌握的土地及其潜在收益。

“圈地”的“直接效益”显而易见。萍乡市一位了解内情的官员说，目前已征收的土地超过2000亩，还有1000亩也在收储之中，未来共有超过5000亩土地陆续收储。

据称，萍乡市新城区共有一万多亩建设用地。若按目前每亩200万元的价值计算，一万亩土地的价值超过200亿元。依此数据，政府的征地成本仅1%至2%，几乎可以忽略不计。

土地的巨大“利差”正吸引着越来越多的政府官员参与到土地收储大战之中，并热衷于这种“寅吃卯粮”的举措。

比如，为做大市级投融资平台规模，南昌将全面启动“十纵十横”、轨道交通等城市重大、重点建设项目沿线周边的土地收储工作，“分期分批将收储的土地注入市级投融资平台”。

除南昌外，江西赣州、鹰潭在打造未来的“核心城区”章江新区、信江新区，投入的资金都在500亿至1000亿元之间，未来或需要投入更多资金。

这些地市用以融资的唯一可用“资产”均为土地，而本应由国土部门负责的“收储”工作均由各地的城投公司负责。

有专家认为，地方政府通过土地收益来进行城市扩张及产业项目建设，为后期经济发展提供动力的“投资拉动经济增长”的做法存在较大的投机性风险，无异于“饮鸩止渴”。

其中一个潜藏的风险是，在经济持续回落的形势下，政府的土地价值缩水，加之各项财税收入锐减，地方政府的偿债压力会随之增加，地方债务危机或因此一触即发，债务“深偿”风险不可避免。

目前的经济数据或能提出证明“危机”的凶险程度。财政部7月份的数据显示，1~6月税收总收入增速比去年同期回落19.8个百分点，原因是主要税种降幅较大。比如，1~6月，与土地相关的土地增值税、契税分别比去年同期增速回落76.4%、37.4%。

江西省统计局8月15日公布的数据亦表明，前7月，江西“地方财政收入839.5亿元，较上半年回落0.9个百分点”。江西经济也在降温，地方政府的收入同样在减少，地方债务的偿还面临更大的不确定性。比如萍乡，2011年城镇土地使用税完成2345万元，同比下降1.4%；契税完成2242万元，同比下降37.8%；其他收入完成2367万元，同比下降16.1%。下降的原因包括多个方面，土地关易及房地产市场低迷是其中的重要原因。

国务院发展研究中心金融研究所副所长巴曙松在谈及地方债务时认为，地方为了应对经济放缓的压力而启动大规模的基础设施建设带动了地方债务的大幅上升。地方政府应该以务实的态度，引导投融资平台软着陆，防止流动性风险，防止其真的变成信用风险。