胡舒立:紧日子该怎么过

reservoir

进入下半年，现实已经无可回避：中国地方政府财政增速大减，在最富庶的北京、上海、浙江和广东，财政收入增幅已从去年同期的20％-30％降至10％以内；前七个月，全国地方本级财政收入同比增长仅为13.8％，低于预期。祸不单行，地方政府的收入支柱“土地财政”也遭重创，今年上半年，全国300个城市的土地出让金总额较同比下降38％。

　　地方如此，中央也并不好过。据财政部消息，上半年全国税收仅完成5.5万亿元，同比增长不到10%，比去年同期回落近20个百分点。财政收支矛盾日渐突出。7月，全国财政收入同比增长8.2%，支出同比增长37.1%。在几乎所有主要城市，收入增幅与支出增幅均出现明显倒挂，有的城市甚至发生收入与支出绝对值倒挂。

　　在过了多年好日子之后，紧日子来了。紧日子该怎么过？

　　许多地方把逼到眼前的紧日子仍当成暂时现象。故此，他们节流之想不多，开源则无所不用其极。有些地方在强化税收征管时大翻旧账，全力攻坚，甚至提出“扩面征收、强基征收、颗粒归仓”的口号；有些地方继续收费摊派，而且花样翻新，进而靠大幅增加不合理的行政性罚款来填补收入。这种着眼于短期的做法势必难以为继。

　　财政收入增速下降很可能是中长期现象，这是中国经济结构性矛盾和周期性下行的必然结果，又与外部需求持续萎缩直接相关。如果中国能够调整结构，大胆改革，实现稳增长的目标，未来仍有机会伴随着国际经济的整体好转实现中速增长。但是，中国经济已由高速增长转入中速增长阶段。由此，过往政府财政收入超常规增长的局面，也已经去而不返了。

　　中国政府仍然会比较有钱，却很难维持近些年来每年20%-30％甚至更高的迅猛增长；未来财政偏紧将成为常态。要紧的是，如何在这一常态中推进财政体制改革，真正把政府该做的事情做好。

　　中国目前的财政支出占GDP的比例，已经与中高等发达国家接近，控制这一比例势在必行，否则，财政不可持续的后果将非常严重。在当前，控制支出的首要之举就是压缩政府开支，使之走上节俭型政府之路。现在，广东、浙江等省已经主动提出压缩行政性预算，各地政府应当跟上。严控行政开支、特别是其中的“三公”经费（公款招待、车辆购置维护、出国考察）、控制楼堂馆所建设费用，彻底改变大手大脚的恶习，正是政府内部行政管理的重要任务。

　　由俭入奢易，由奢入俭难，但再困难也要做起来。各级政府应抓紧研究制定紧缩开支的预案，根据财政收入增速回落程度逐步缩减支出，并通过规章约束、舆论监督，使政府养成节俭行事的好习惯。

　　政府的行政开支要压缩，其他支出则应有增有减，实施结构性调整。中国从1998年就宣布从建设型财政转向公共财政，但是，政府越位问题从未彻底解决。政府该做的事情远未做好。至今，国民在教育、卫生、养老等领域的保障水平还很低，养老领域更有大量历史欠账，基本公共服务均等化远未实现；环境保护亦欠账甚多，现实严峻，也需要靠大幅提升财政支出来应对。

　　随着中国进入中等收入社会，公民权利意识的觉醒和老龄化社会的到来，扩大这类公共性支出已经成为政府非做不可的事情。财政支出又受到可支配资金的总量约束，为此，大量用于建设的财政资金必须减下来。各级地方政府至今仍承担着大量建设项目支出，尤其是2008年经济刺激政策之下，有些地方政府自任经济“发动机”，加重了财政支出压力和债务负担。目前，这种倾向在改头换面后有变本加厉之势。果断削减建设性资金，切实增加民生支出，已成当务之急。

　　伴随着财政支出体制改革，还有更大范围的财政改革亟须启动：政府应寻求合理路径来增加财政收入，调整税制、提高国有企业红利上缴比例、减持国有股都是可行的办法；各级政府之间的财政关系应当理顺，地方政府应获得更大的财政自主权；财政效率必须提高，财政投入的绩效评价体系亟待建立，等等。这些课题均为牵涉面甚广的组合性改革，需要认真筹划，有序实施，其中又以旨在使预算更为规范、透明和民主的预算制度改革最为迫切，最受关注。正在进行的《预算法》修订是重要机会，应将法定授权原则落到实处，将目前的“一揽子授权”改为逐项授权，落实立法机构问责权。这可以成为改革的突破口。

　　在曾经的财富滚滚之后，政府收入增速下降，显系必然，也可能有益。政府如何纠正自身积习，如何尽职做好该做之事而不再缺位、错位、越位，终于到了必须抉择的关口。■

　　（本文为2012年9月10日出版的财新《新世纪》周刊第36期社评）