人类急需第四种独立权力——财政预算和决算权

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人类急需第四种独立权力——财政预算和决算权

                                                                                                                                                            

　　刘松萝

　　美国的经融危机和随后不断推出的量化货币宽松，欧洲债务危机以及中国的货币超发，都是明知难以为继却欲罢不能的事情。

　　按照惯常的经济和财政理论，适度的货币超发和财政赤字可以刺激经济的发展。经济发展了，赤字就会减少。问题是，什么是适度，怎样才能保持适度，超过适度以后怎么办？没有人能够回答。

　　适度货币超发和财政赤字理论后来变成：只要经济能够发展，或者能够维持，保持一定数量的赤字是可行的。由于我们目前的经济模式和经济理论是只能进不能退，赤字终于越来越大了。到了现在，赤字经济已经变成了彻头彻尾的高投入低产出。

　　记得社会主义国家在改革的时候，首先就是减少政府开支。财政危机或者潜在的财政危机，是促成改革的重要原因。那时人们说，因为不民主，所以对财政没有约束。欧美国家的问题出来以后，又有人说，这是因为民主制度导致民粹主义的泛滥，政客们不敢做违背大众意愿的事情。

　　在欧洲，危机发生以后，公众在街上抗议紧缩措施，声称凭什么让穷人承担官员和富人胡闹的后果？而富人认为，正是穷人不努力工作还贪图享乐，从而吃穷了国家，造成了债台高筑。在美国，两党不断为了财政赤字问题而争吵，而这两党在执政的时候都有过扩大财政赤字的举措。

　　美国、欧洲和中国的事情告诉我们，人类在现行体制下人类无法抑制货币和债务透支的冲动。威权体制下长官意志会干扰财政，民主体制下民意和政党利益也会干扰财政。

　 　在谈论社会主义国家的问题时，时髦的人们曾经不断地重复匈牙利经济学家亚诺什?科尔奈的“预算软约束”概念。现在看来，欧美的预算也是“软约束”。西方 经济学家曾经帮助东欧国家实行休克疗法，但在自己的家乡却不敢那样做。可以认为，西方国家在赤字和债务问题上正在步前社会主义国家的后尘。

　　当然，美国民主、共和两党有关财政赤字问题的谈判，以及在达不成协议的协议时候自动削减赤字，是一种试图改变预算“软约束”的努力。即将出现的“财政悬崖”，可以被认为是某种形式的“硬约束”。

　　自己管住自己是很难的。深陷赌博和毒品的人们，更不可能管住自己。

　　因此，人类需要建立除立法、司法和行政之外的第四种独立的权力——财政预算和决算权。

　 　也许需要建立独立的财政预算和决算法院，以约束政府、政治家和大众透支未来的冲动。财政预算和决算法院应该由法官、议会议长、议会财政委员会成员、学者 组成，必要的时候还可以挑选社会人士组成陪审团。法院的一部分组成人员，比如法官和学者，应该长期任职以避免行政部门的干扰。

　　财政预 算和决算法院应该具有以下职责：批准议会通过的财政法案，或者退一步，受理对财政法案的诉讼，从而避免出现一个政党利用议会多数强行通过不合理的财政法 案；在法律规定赤字上限之后，否决超限的预算法案；如果因紧急情况不得不突破赤字上限，预算法案必须经过法院的听证和裁决；当议会争执不下，无法通过预算 案的时候，法院有权代行财政职权，负责日常有限的拨款，以维持政府和社会的运转；当财政决算突破预算以后，法院有权审核，有权采取惩罚措施直至要求行政首 长辞职。

　　我们知道，为了发展经济不能违法，不能侵犯人权。按照同样的道理，发展经济也不能以无休止地扩大财政赤字为代价。财政预算和 决算法院的存在及其有可能采取的强制措施，或许会缓解财政的“软约束”现象。如果有独立的财政预算和决算法院，诸如美国的“财政悬崖”问题也许会解决得更 好一些。

　　有了明确的预算决算准则，再加上独立的财政预算和决算权力的存在，就可以制止政客在竞选中提出不切实际的目标，制止政府无节 制地扩大财政赤字。财政的“硬约束”建立以后，财政预算和决算法院还可以扮演中立的角色，分担以往政府的责任，告诉人民不可以无节制地挥霍，必要时还要告 诉人民应该忍耐了。

　　如前所述，财政预算和决算法院的作用，还包括在政党政治出现混乱和不负责任，以至于无法通过财政预算案的时候建立紧急的基本财政，以防止政府和社会“停摆”。

　 　财政预算和决算法院建立，从立法到运作，再到以后的惯例积累，应该本着以下两个原则：第一，与其他法院类似的被动原则，不主动干预政府的事务；第二，合 作的原则，避免第四种独立权力给社会造成更多的问题，避免成为扯皮和混战的一方，避免延长和加剧财政危机。这后一点，对于宪政不够成熟，各种独立权力经常 发生冲突的国家尤其重要。

　　如果财政预算和决算法院无法建立，或者大多数人认为没有必要建立，可以建立独立的财政预算和决算委员会，起到咨询的作用，必要时提出警示性的意见。