何清涟：中国监管者与被监管者为何“猫鼠一家亲”

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    中国警车停在中国证监会门口（2015年7月9日）
   
    话说习总救A股市场，结果是市没救成，但救市三军连同两主帅及钦命救市首席券商全都进了天牢，中信证券董事长王东明也于近日黯然退休。剩下的问题是：中国股市的腐败与内幕交易是否就此消声匿迹？中国证券行业是个高度依赖资本与人脉的系统，习王反腐是否能重构这个系统中权力与资本的关系？
   
    监管者与被监管者为何“猫鼠一家亲”
   
    要想了解中国股市，必须从了解中国证券金融利益集团的构成开始。这个利益集团围绕中国股市而形成，其有五类角色：1、行使市场监管职能的证监会；2、为上市公司服务及从事证券交易的中介机构，比如交易所、证券商、会计师事务所及律师事务所；3、上市公司；4、各类投资者（基金公司、各类机构投资者与股民）；5、各类专业媒体及股评人士。
   
    上述五类角色当中，除了第四类当中的股民之外，其余都是猫鼠一家亲。从根子上说，这种“一家亲”的关系是中国制度公然允许的。
   
    中国证监会、券商与基金之间的近亲繁殖，必然产生利益共生关系，让中国股市堕变为证券利益集团上下其手的内幕交易市。这一点，国内多家媒体持续不断指出。以下列举数项：
   
    从1996年至2011年3月间，共有58名原证监会官员出任券商和基金公司副总级高管。其中，15名任职券商，43名任职基金公司。（《资本市场证监谱系》，财经国家新闻网，5/16/2011）
   
    2014年5月19日，《投资时报》在《40位下海基金公司的证监官员们：多任职总经理》一文，指出，据不完全统计，有40名基金公司高管曾为中国证监会官员，他们的下海，催生了两位董事长、两位副董事长、15位总经理、6位副总经理和17位督察长。《资本市场证监谱系》一文指出：在证券行业中，与证监会相关部门的沟通能力在项目成功中所处的重要地位，“已成为业内一个尽人皆知但秘而不宣的秘密。”熟知业务运作的投行人士认为，发行市盈率由证监会确定，这直接决定了企业募集资金数量的多少。经验证明，股票承销量与公司高管来源于证监会的人数存在着一定程度上的正相关关系。因此，上市公司选择券商的标准除了有实力、有经验之外，主要是要有与证监会良好的沟通关系。2010年，主承销商排行前10名中，除了中信、光大证券等比较特殊外，其他几家券商集中了近年离职的证监会官员。近年稳居主承销商前3名的国信证券，高管人员有4位来自证监会系统。
   
    因证监会官员在股票承销中的重要作用，他们成为证券公司及投行业争抢的香饽饽。也因为这种猫鼠一家亲的关系，导致中国股市完全成了各路基金依靠内幕消息翻江倒海之地，媒体不断提醒中国社会关注这一现象。今年以来就有《证监会离职潮 官员都去哪儿了》、《监管机构、券商、基金公司主要人员近亲繁殖问题》等文问世。这些文章都明确指出一点：证监会是猫，券商是鼠，但证监会官员到券商中就职，模糊了监管者与被监管者的界限，让猫鼠成了一家亲。
   
    法律的模糊地带：监管者与被监管者身份互换
   
    一些券商将证监系统官员下海称为“神仙下凡”。这个说法可能借鉴了日本描述此类现象的说法，日本将官员到与原任职部门相关的企业去工作，称之为“下凡”。中国证监官员的“下凡”，乃是一种制度缺失。
   
    证监官员下凡到证券公司，这种关系很容易获得寻租便利，产生内幕交易。尽管媒体对这种危险关系早有批评，但由于中国政府立法常由利益相关的部门参与甚至主导，因此相关立法缝隙甚多。2000年，中国证监会出台的《证券经营机构高级管理人员任职资格管理暂行办法》，就没有明确规定监管者和被监管者之间角色转化的限制条件。这种疏漏并不是立法水平低所导致，因为该法规对上市公司独立董事的任职资格做了非常详尽的规定，当时就有人指出这两种任职之间“巨大的反差颇让人玩味”。2009年发布的《证监会工作人员行为准则》，对监管机构官员到被监管企业任职的回避期，仍然没有作出相应的规定。
   
    因为法律有意模糊，证监会系统的官员常在工作数年后，纷纷下凡至券商、基金公司、信托公司等企业去工作，其中最受欢迎的是处级官员，这种毫不回避的交叉任职，事实上是融合证监部门与券商之间的利益关系，因此，证监会对券商、基金的监管完全成了左手管右手。
   
    这些证监会官员下凡后是否成功，完全系于其证监会的靠山是否过硬。比如有“神仙”之称的胡关金，早年在国信证券和华西证券早期都获得很大成功，就在于他当时从证监会离职不久，得到当地政府特别是证监系统的大力支持，他在华西证券后期以及银河证券的失败，原因是失去靠山，也不再受当地政府青睐。原银河总裁肖时庆因受贿和内幕交易被判死缓，则是因其后台证监会副主席、国家开发银行副行长王益倒台。
   
    这种“猫鼠一家亲”的关系，使得内幕交易成为中国股市的常态，极少受到惩罚。中国《法治蓝皮书（2014）》提到：从行政责任看，证券法有48项法律责任条文，其中有40多项条文具体规定了行政处罚和行政措施，但形同虚设。有人研究后发现，从中国证券市场成立以来至《法治蓝皮书》发布日，共查处31起内幕交易案件，其中被处以行政处罚的内幕交易案件居多，为25件；被移交司法或追究刑事责任的仅为6件；提起民事诉讼的有两宗，且均以原告诉讼请求被驳回或撤诉方式结案。而相关法律完备得多的美国，仅2009-2010 财年提起证券刑事诉讼就高达139起。
   
    健全证券市场监管难在何处？
   
    2015年A股救市，是权力与市场对决，行动开始那天就已经注定其失败的命运。但这次救市过程中，中国股市利益集团的结构性弊病也暴露无遗。当局归之于“与境外势力合谋做空中国”，只是一个说辞。
   
    对于证监会官员“下凡”的弊端，中国政府已考虑革除。2014年中国证监会已出台规定：从2015年开始，离职后到被监管对象任职的将严格执行三年规避期，这一新规导致不少官员提前离职下海。据路透社11月18日消息，中国政府认为，今年夏季股市崩跌的部分原因在于监管机构在政策回应方面协调不力，正在考虑将银监会、保监会和证监会合并，成为一个统一的超级监督管理委员会。
   
    实施规避期是向美国学习。针对政商通道，美国政府不断建立监督管理的法律制度。早在1969年，美国就开始制定法律，监督前政府官员的行为。比如规定五角大楼官员在离职两年内，需要自行上报与国防承包企业的工作关系，相关企业每年也需要报告雇用前政府官员的情况。1978年还制定了《政治道德法》，其中对公职人员离职或退休后从事与其职务或工作有关的商业活动规定了1-2年的“冷却限制期”或终身“禁止期”，违反者要受刑事处分，用以防止官员在离职后利用以往的工作关系，以不正当的手段获取公共工程项目的合同而索贿受贿。
   
    但是，中国就算照搬美国的法律条文，也很难解决腐败问题。因为美国是三权分立，权力之间相互制约。中国是中共一党兼掌立法、司法、行政大权，这种状况注定了“猫鼠一家亲”不可避免。我的判断是：只要一党垄断权力的制度不改变，滋生腐败的土壤就会依旧，从这块土壤上长出的树木也会依旧。在现有制度下，重构证券行业中的权力与资本的关系，几乎没有可能，2015年的金融反腐，虽然会打中几十只鸟，还会惊飞林鸟一片，但这些鸟儿再飞回来时，仍然会栖息于旧枝之上。
   
    来源：美国之音