思考公共财政奢华与欠账并存的根源

黑眼睛1989

广东东莞常平中学新校门花费130多万元，校长认为公办学校由公共财政支出不算多。公办学校的校长对一个校门用100多万习以为常，说明这个学校公共财政拨付从来“不差钱”，可是当这所学校的老师和学生在享受新大门带来的快乐与荣耀时，我们却同时看到另一种现象：仅北京近三百所打工子弟学校工作的六七千名教师与上万名学生生存环境差，工作境况窘迫：硬件设施不足使学生的实验，体育、音乐等课程教学困难，资金严重短缺致使教室里暖气不足，教师与学生只能坚守在低温教室里授课与学习；有学校为了节省开支，自来水也无法提供。与高强度付出不相适应却是低廉的工资和缺乏基本劳动权益保障的工作环境，平均工资约800-1000元，普遍没有社会保险，如此菲薄收入令多数教师生活拮据；更让人心痛的是还有许多孩子连打工子弟学校也上不起，被排斥在学校之外。。据北京举行的“２００９关爱农村留守流动儿童家庭教育系列活动启动仪式”上获悉，目前中国农村留守儿童数量约为５８００万人，其中１４周岁以下的农村留守儿童数量为４０００多万人。他们常年与父母分离，不仅不能享受到父母的疼爱，还不能在城市接受法定的基本义务教育。

一边是一个校门花公共财政100多万，一边是起码的义务教育都缺乏公共财政支持，教育领域的公共财政支出的奢侈浪费和欠账缺失并存。再从教育领域进而观察全社会，发现这种分化现象在公共服务的多个领域已经比较普遍，目前社会普遍存在的贫富差距扩大、城乡分离加剧、干群矛盾紧张，在一定程度上都与公共财政支出的奢侈浪费和欠账缺失并存有关，公共财政资金的分配严重不公显而易见，已经引起广大人民群众的强烈不满，必须寻找切实可行的解决办法。

以我之见，公共财政资金分配的奢侈浪费与欠账缺失并存的根源在于，行政等级为主体的公共财政配置体制，对人民群众作为公共财产主体的权利的抑制。只有依法赋予人民群众作为公共财政主体的的系统权利，才能根本解决目前愈演愈烈的财政分配两极分化问题。

依法赋予人民群众作为公共财产主体的所有者权利：政府运作的公共财政资金是全国人民上交的税收，全体人民是公共财产的所有者，政府只是公共财产的代理者。但是在行政等级为主的公共财政体制中，如何用制度机制将所有者与代理者之间的关系厘清，使代理者对所有者产生敬畏和尊敬，将所有者的资金公平使用在所有者身上还没有切实可行的方法。比如在北京、上海等大中城市打工的农民工们为城市的发展建设出力，他们与当地市民一样上交税收，他们同样是当地公共财政的所有者，可是他们却享受不到应该有的服务，连孩子随同父母一起生活，受教育的权利都被剥夺。因为现行的户籍制度与当地的政府财政的既得利益关联，政府往往以户籍为借口减轻自己的社会责任，将政府的利益置于社会公众的利益之上。政府行政配置公共财政的体系使名义上的公共财政很可能转化为各个地区、各个部门的小集团财政，使法治意义上的民众公共财产权变成了行政意义上的政府财产权，解决“留守儿童”问题，需要尽快打破城乡分割的户籍制度，改革地区分割的公共财政制度。民众作为公共财产纳税主体的所有者权利需要科学界定。

赋予人民群众作为公共财产主体的决策者权利。人民群众是公共财产的委托人。在公共财产获取和支出的决策程序中，应该有人民群众的事前、事中、事后的有序参与。各个阶层、各个利益相关者可以在科学的对话和谈判中表达自己的意愿，形成适度的妥协和共识，达成利益制衡的法律契约。但是，在行政等级为主的公共财政体制中，还都没有形成一套各种利益集团之间对话谈判的完善程序，偶尔有一些听证、论证只是为了一些具体的事件，也往往是政府官员已经定了调，谱了曲，只是让民意代表传唱。由于缺乏可对话谈判的决策程序，行政决策中存在太多的各方利益之间的不平等竞争甚至垄断。有的利益集团奢侈浪费成风，有的则基本生活都没有保障。《瞭望》周刊根据2008年的数据归纳，仅石油、电力、电信、烟草等垄断行业的员工不到全国职工人数的8%，但其收入相当于全国职工工资总额的60%左右。

赋予人民群众公共财产知情主体的权利：行政为主的公共财政 分配体制基本是一个封闭的系统，政府与社会民众之间缺乏互动的财政信息交流，而没有信息公开，社会民众对公共财政使用的具体过程、具体内容不知情。不知情情况下，公共财政是否用于公共不得而知，公共财政是否打着公共的旗号损害公共利益不得而知。目前的公共财政体系基本上还是一个黑箱，对民众的信息开放度较低。如上海财经大学蒋洪教授和同事们从2008年下半年开展了名为《中国省级财政信息透明度评估报告》的研究。体会“并没有多少省份主动提供更多的财政信息。”在蒋洪们精心设计的问卷中，共有113个问题。他们希望31个省(市、自治区)财政厅提供2006年的财政信息，只要回答问题，每题计10分。再加上态度和责任心50分，总分是1180分。整个调查过程颇多曲折。2008年10月，项目组发动学生通过网络和公开资料找寻各省地方信息公开办公室联系方式，有6个省没有公布。2008年11月，课题组又以上海财经大学名义发出31封挂号邮件至各省财政厅。这一次，仍然有12个省没有任何回应。在19个有回音的省财政厅中，仅福建、安徽、辽宁等省提供了有价值的财政信息。09年1月8日他们又发出了31封函件。除多次给各省财政厅发出调查报告表，蒋还以全国政协委员的身份，发函至31个省人大财经委，并预约这些人大预算方面的负责人。但让蒋洪感到意外的是，只有江苏和山东有回复。在他们发回的反馈中，江苏能完整获得113项财政信息中18项，还有14项只能部分获得。山东只能获得15项完整信息，部分只有5项。即使是提供信息最全面的福建省，仍然有40项信息无法获得。“我们所采用的是低要求的评分标准，离国际规范相差很大，但即使这样，各地也做得很差。”蒋洪说，“我们只考察信息能否得到，至于信息是否真实，记账是否规范，是否及时都没有考察。我们调查的只是2006年的数据，根本就没有考察及时性。是否有第三方独立审查后的数据都没有管。”“换句话说，我们的标准低到只要你拿出数据，不管什么稿子，我们都认账，都给分。即使这么低的标准，各地平均分只达到了20%。”。更有甚者，2009年“公共预算观察”志愿者团队成员李德涛10月8号通过电子邮件和在线提交的方式提出各地公共财政预算的申请，第一个是上海市财政局的回复——‘国家秘密’。只有广州市财政局电话回复，将114个部门财政预算放到网页上。但是对于财政开支的细节，人民群众仍然无从知晓。

赋予人民群众公共财产自治的权利，政府财政不能保打天下，就像市场经济主体能干的事情政府一般不要干预一样，社区层面的公共事务，社区民众可以自治的，政府大可不必事必躬亲。比如两极分化严重的突出问题是劳动者收益低且缺乏社会保障。如果劳动者有一个自己的组织，能够以群体的力量与老板谈判，工资问题包括社会保障等问题都可以更及时地解决。组织起来的劳动者才有力量，政府应该意识到。比如生态补偿，现在主要是由中央政府的转移支付解决，造成生态收益地区的奢侈浪费与生态贡献地区的欠账缺失并存，完全可以探索生态受益地区民众与生态贡献地民众之间自组织的谈判和协商，参考市场价格确定补偿标准，达到生态补偿相关利益方的利益均衡。但是在现有行政本位的公共财政体制中，政府明明不能用行政力量解决的问题，却缺乏主动性扶持民众自组织解决。这样使政府本身增添了不必要的负担，又激化了社会民众与政府之间的矛盾。所以民众自己组织起来，将一部分政府的公共财政转为基层自治型公共财政，可以解放政府，也可以释放民众的权利，一举两得。政府需要搭建一个平台，为民众自治解决公共事务提供条件。

赋予人民群众公共财产问责主体的权利。行政等级为主的公共财政配置体制忽视人民群众作为公共财产监督者问责者的主体权利。缺乏社会民众监督公共财产代理人行为，致使政府代理公共财产的随意性，主观性。中国是一个发展中国家，但公务奢华的程度超过世界上任何一个发达国家，中科院一份调查报告表明：从1995年到2007年，去掉通胀成分后，政府财政收入增加5.7倍，而城镇居民人均可支配收入只增加1.4倍，农民人均纯收入才增1.2倍。政府的税收收益加上非税收益大致到10万亿，占GDP的三分之一。三公消费——公车、公款吃喝、公费出国就近1万亿，差不多占公共财政支出的三分之一，我国行政管理费在财政支出中所占比重高居世界前列。目前行政为主体的公共财政配置体制，财政支出的主要部分仍然是生产建设投资。作为政府行为，我们习惯于直接以财政资金作为生产建设投资，而不是主要以发行公债等市场经济的方法筹措必要的基建资金。需要政府真正投入的社会医疗、教育、科研、住房、就业、养老、文化等社会保障的公共财政支出比例还是较小。即便是比较小的比例，分配又不均衡。据统计，我国的医疗资源80%在城市，20%在农村。据世界卫生组织公布的数据，中国卫生分配公平性在全世界排名中居第188位，列全球倒数第4位。在中国政府投入的医疗费用中，80%是为850万以党政干部为主的群体服务的。而很多农民因为没有医保而致贫。

综上所述，当前存在的公共财政支出的奢侈浪费与欠账缺失并存的问题，固然有政策方法失误的原因，但是从根本上看，是由于社会民众公共财政主体权利的抑制和忽视造成的，解决公共财政分配存在的问题，需要赋予民众作为公共财政主体的所有权、决策权、知情权、自治权、监督问责权。为此，需要政府的自我改革。