新预算法缺失关键环节远未满足法制要求

黑眼睛1989

李炜光
八阕 http://www.popyard.org

现在国家预算法的修订正在进行，修改法已经在征求意见，证明改革已经进入实质性的阶段，还要看我们社会，整个国民通过各种形式，特别是网络这种形式关注政府财政预算问题，这是一种全民性的觉醒。 政府花钱表象背后透出的是政治改革问题 所以我有两个判断，第一，目前国家预算现象可以证明改革又往前深入了，而且这种改革的深入应该是进入到了一个实质性阶段。一般一个改革总是从经济层面然后涉及到了利益层面，关系越来越复杂，而且最后要进入政治层面，而预算本身首先是一个政治问题、法律问题。过去改革是绕过一块的，或者大家没有意识到，通过政府和人民之间现在反映出来的，特别是基层各级地方政府反映出来官民之间的一些矛盾，一些事件频繁发生，很多都跟政府花钱有关系。所以除了表面经济现象，政府花钱的表象背后透露出来的是政治改革问题。 第二点，标志着中国的公民社会正在形成，这个速度非常快，以至于我们在5、7年以前，如果说财政预算问题的话，可能是非常冷，非常偏的问题，现在不是说了，现在要说征税问题，要说政府花钱问题，还有三公四公消费问题，成每个人都关心的问题。这是我们社会发生的非常好的一个变化，标志着一个公平社会的形成，公平社会的形成才是我们改革的最终目标之一，中国的未来的希望就在这里。而且表现出来的一种趋势就是民众、民间走在了政府的前面，这是我自己的一个判断，不知道在多大程度上符合现在的实际。我们可以看一看民间实际上纳税人权利意识的觉醒，已经相当超前了，以至于政府的运作都有点跟不上了。 政府的改革有好多地方，庙堂之上的官员或者人大的委员常委们还没有意识到，还不知道自己怎么做，很茫然的时候，实际上民众从各个角度反映出了自己的心声，已经走在了社会的前面。中国的改革历来是如此，当民间的权利觉醒的时候，预示着一个新的社会或者新的制度就会形成。就像30年以前的小岗村农民自发的写血书来进行联产责任制的改革，后来带来了翻天覆地的变化，这一次我想也是。 我下面谈一些具体的想法，关于预算改革现在的重要性似乎不必过多的强调，因为大家都已经意识到了，包括官方和民间的，我看具体的问题。 新预算法缺失关键环节 远未满足法制要求 第一关于预算法的修订问题，预算法实际上是法制的问题，预算问题必须要运行在法制的轨道上，本身首先是一个法律的问题，是一个权力归属的问题，边界问题。现在的预算法还有整个的预算运作没有在法制的轨道上，这是现在预算改革很大的缺陷，而且现在的预算修订新的文本能在多大程度上满足这种法制的要求还是一个问题。 因为我没有看过新的文本，有很多话现在暂时不说。但是有几条应该有，首先预算法必须前面有一个《宪法》，《宪法》在这方面有欠缺的，《宪法》62条第10款强调了全国人民代表大会有权审议、批准国家预算执行报告，但是这显然是不够，一是它只是审报告，对于人民代表大会对预算的全程的监督甚至是控制的话，强调非常不够，这是一点。 再一点，人民代表大会对财政预算的权力中心的地位，他来决定预算，显然没有明确的规定。我国出现这种情况，预算的运行缺乏《宪法》，这是一个很大的缺乏，如果宪法没有，我们国家有一个财政基本法，把财政预算的法律都给规定下来也可以了，我们也没有，我们预算法在这方面本身欠缺就很明显。 预算法里，我简单归纳了这么几条欠缺，第一人大关于预算的权利只有五个条文，这显然是不够的，而且这五个条文说的非常粗了。 预算万一没被通过怎么办 法律都还没明确规定 第二个问题预算法立法宗旨，立法干什么?什么目的?原来预算法的文本写的不到位，不只是不到位，而且写的方向都有问题，只是强调了国家对预算的控制作用，是一种工具，但是对预算他的权力归属问题没有明确，预算是人人民的钱不是政府的钱，人们对这部分钱怎么花，花的结果怎么样，这一点上预算法宗旨上没有明确规定起来。 第三关于预算的超收、超支，这些没有规定，怎么调整?经过什么样的法律程序进行调整，没有规定。万一国家预算法在哪一年全国会议上没有得到通过，万一代表们突然对预算法非常不满意举手反对的人更多了，没法通过，怎么办?当然这可能性很小，几乎没有这种可能性，但是在法律上，国家预算法上不能没有规定，这在程序应该有预先的设定，没有的话，起码可以说预算法是不完备的。 第四，地方和财政的地方关系基本上没有说清楚这个问题，地方和中央了财权和财力的分配问题，还有地方和中央的财权，这个财权其实来自于责任，政府的责任，你有什么权利都是来自于他承担着为社会提供公共产品和公共服务的责任。首先你有什么权利，我们首先要看他有什么样的责任，有这种责任来产生一种权利，这种权利应该有法律授权过程，这样预算法才是合法的，这在预算法里也没有。 第五，人大内部各种程序法也没有，比如委员会的审议，什么时候开始，什么时候结束，然后什么时候转到下一个环节，全会审议，怎么审议，审议到什么程度，如何听证，如何讨论，如何表决，如何修正，这些东西在预算法都没有规定。这样新的预算法文本，如果在新的文本上还有欠缺的话，等于浪费时间。 预算财经委官员背景都跟财政预算不沾边 第二个问题，人大组织结构是有问题，现在人大主要是要有一个授权、预算和拨款，我们没有预算拨款委员会，但是应该有一定的法律程序来做这些事。财经委员会32个人，这32个人在专门委员会里面是第二位，第二位但是不是一个预算委员会是财经委员会，财经委员会什么都管，预算是其中之一，显然面太宽了，太宽了预算问题对他立法太重了。第二部门有预算工委，三个人，还大部分来自于财经委，而且这个部门就是负责一些协调，并没有权力决定什么事。国家显然应该设立一个专门跟财经委一样的预算委员会。 再看人员，现在的预算财经委和预算工委主要退居二线一些高官，这些高官也行，问题不在这儿，问题是这些人的学科背景不太对，一共32个人，这32个人里面有12个人是理工背景，3个人是文史背景，50%不是学这个的，这里面有省长、董事长等等，跟这个财政预算都不大沾边的，所以他们来做这个工作，显然从背景上，学术背景和工作的经历背景上都不太妥，这个问题能不能有所改变。 再就是人大代表，人大代表每年开会，他们是一个很大问题，首先对预算不敢兴趣，有的代表说什么?说我就不愿意投反对票，我这个人就不投，这样的代表说实在的，应该有一种程序，应该罢免的，毫无责任可言，连自己来干什么都不知道，这个是我们国家对于人大代表资格的问题是不是有些欠缺，人民代表不能脱离人民的。 预算透明不是专业问题 告诉钱干什么用就可以了 最后一个就是透明度问题。是不是说都要公开，当然不行，有一些涉及到国防、航天保密的，自然是不宜公开的。但是有一个前提，不能公开的东西也必须走法律的程序，你不能把很多领域都划为不能公开了，那些可以公开，那些必须公开，那些不能公开，这一定要经过一定法律程序加以明确，甚至民主，这必须运行在法制的轨道上。 关于说预算公开是“娱乐化”的炒作问题，我倒喜欢这种“娱乐化”，预算这个东西应该是看得懂，我倒不认为预算这个东西看不懂，其实那些专业的东西，如那些数字，那些关系非常复杂，那些模型，对于没有一般专业背景的人，老百姓当然看不懂。让人看懂不在于这些方面，应该是什么?如果预算都是做一些具体的事情，预算是修桥，还是铺路，预算如果具体到项目上就不会有人看不懂了。 预算从最基层开始，跟民众跟他的切实利益、生活、福利直接挂钩的话，你就是这么多钱，这堆钱今年要做什么事情，你告诉大家，这就已经是公开了。如果有几种选择让大家去这是公共选择，让大家去投票或者你去发表意见，这个钱干什么去?不用技术的东西，技术的东西自然有技术的人去解决。而且在美国一些乡镇里面，还有一些公民的预算或者财政委员会的东西，是下设在地方的。这个委员会解决了技术问题和大众参与的问题，这是一个桥梁，有些人专门对技术感兴趣，怎么算出来了，由专家来解释，大部分人不明白，我了解到这个钱干什么用就可以了。 而且这种委员会既有专家也有公民的代表，这样组合起来，他们还经常是有一些实权，就是地方某一种预备金，这样的一个资金归这个委员会掌握，所以不是可有可无的确实能解决地方一些问题。公开透明它是一个好事，尤其是我们学者，如果站在民间立场考虑这个问题，大家的钱，大家要用在大家的身上，在技术上我们有那么多专家，有这么多的学者，把复杂的预算问题用比较通俗的汉语给它表达出来，我想不是多难的事情，只要你认真，只要心诚做这件事情这是可以的。 再就是公民参与有时候说的外行话，这个问题怎么解决?美国上个世纪初纽约搞预算改革的时候，就采取预算展览的办法，公民培训，预算展览这种形式，这个问题既然很专业，大家又很关心，中心隔了一层专业性的问题，怎么了解预算的尝试，一直到现在美国还有财政预算的公民学校，甚至还有学分，有的时候一些NGO组织参与进来帮着做这种事情，你来上学还管一顿饭，当然大家愿意来了，这些事情我们做的少，现在都在面上没有深入进去，如果深入进去，首先是人民要有这个知识。现在人大代表就没有，首先得培训他们，所以我想培训很关键。