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发表于 2012-9-8 06:24:36
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3,《中俄协定》——苏联,第一个平等对华的大国?
俄国十月革命后,苏俄曾于1919年和1920年两次发表对华宣言,表示愿意废除帝俄同中国订立的一切条约,无条件永久归还从中国夺取的一切领土。中国人因此倍感振奋,并对苏俄政权怀有好感。1924年5月31日签署《中俄解决悬案大纲》(即《中俄协定》),很多人以为,苏联履行了废除不平等条约的承诺,该协定可谓中国近代第一个平等条约。受苏联影响,中国民族主义情绪汹涌澎湃,还传入了“反帝”口号,要求与列强废约之呼声日涨。
苏联是真心诚意要归还掠夺于中国的利益吗?这不能不从苏俄的内政外交说起。苏维埃政权成立伊始,就遇到了cannabis烦。1918年,苏俄遭到英、法、加、美、日、捷、希、波等协约国集团的武装干涉,并陷入内战。为摆脱内政外交的困境,苏俄急于在东方打开缺口,频频向中国示好。1919年7月,苏俄政府眼见中国对德奥提出维护国家主权的要求,认为中国也会向其提出类似的要求,“这些对中国有利的要求,苏俄可以慷慨地予以满足,以便为自己获得一个盟友”。于是,7月25日苏俄发布第一次对华宣言,声明放弃对华不平等条约和无偿归还中东铁路一切权益,并呼吁中俄结为盟友。1920年3月,苏俄第一次对华宣言传到中国,北洋政府派遣张斯麟赴莫斯科考察,受到列宁亲自接待。9月,苏俄发表第二次对华宣言。此时苏联国内形势已经明显好转,因而该宣言虽然仍声明“以前俄国历届政府同中国订立的一切条约全部无效”,但中东路条款却后退为“另行签订使用中东铁路办法的专门条约”。1922年,中苏开始正式订约谈判。苏联的目标是获得中国承认,建立邦交,并最大限度维护其在华利益。中国的目标则是废除以前的不平等条约,并建立邦交。在谈判过程中,苏联坚定维护其通过对华不平等条约取得的利益,“数百年来中俄所订立条约何能一旦概行取消?故尚须研究”。在中苏疆界问题上,苏方唯一的让步是“不坚持江右六十四屯归俄国保有”,而对中东铁路,苏方甚至直接否认有将中东铁路无偿归还中国的条款。
俄国十月革命后,中国能够成功收回俄国占我权益,应归功于北洋政府与地方实力派的共同努力。帝俄政权覆灭后,北洋政府即仿对德奥故事,清理帝俄在华利益。主要包括以下内容:其一,1917年12月,东北当局派兵收复中东路主权,派遣中东路总裁,在察哈尔俄租界设置警察,各地设税务机关;其二,北洋政府单方面废止《中俄蒙协定》,并于1919年11月出兵外蒙及唐努乌梁海,撤销外蒙自治(1921年,苏联红军出兵外蒙,得而复失);其三,1920年5月,新疆当局与苏俄中亚当局签署《新俄局部通商协定》,取消免税特权;其四,1920年9月,北洋政府发布大总统令,“旧俄原驻华使领等官,久失其代表国家之资格,……即日明令宣布,将现在驻华之俄国公使领事等停止待遇”,随即北洋政府便颁布法令收回俄租界、领事裁判权。其五,1922年1月,北洋政府发布大总统令,取消《伊犁条约》俄商免税权,并向俄、英商收税。这些事件收回了旧俄在华绝大部分特权,造成了中俄谈判前的既成事实,并成为中俄谈判的基础。与其说苏联主动放弃了在华特权,不如说《中俄协定》确认了中国收回国家权益的现实。
有学者研究指出,中俄不平等条约实际并未在签订《中俄协定》后废止。根据《中俄协定》的第二条和第三条:“本协定签字之后一个月内,举行会议”,“将中国政府与前俄帝国政府所订立之一切公约、条约、协定、议定书及合同等项概行废止”。从这些条文看,苏联似乎废除了中俄所有不平等条约。但实际上是有条件废除,即必须“举行会议”,另签新约取代旧约后才可废止。显然,这为苏联继续争取在华特权留下了空间。《中俄协定》谈判过程中,北洋政府代表主张双方“签字”即时废除不平等条约,恢复两国平等地位,苏方代表却宁可谈判破裂都不肯在此要求上让步。最终,北洋政府代表提出妥协案,增加《密件议定书》后,双方才完成签约。按该秘密条款,“在新条约协议等项未经订定以前,所有以前公约、条约、协定、议定书、合同等项,概不实行”。这就是说,中俄旧约仍然有效,并未被废除,只是“不施行”而已。《中俄协定》的最终结果,仅仅是默认了北洋政府清理帝俄条约权益的成果。中苏恢复外交关系后,苏联对外仍自称是《辛丑条约》签约国,只是承诺将来会废止此约。在后来的中俄会议中,由于中苏分歧过大,实际从未达成任何新约,中苏关系也就一直处于模糊状态。
通过大力宣传“平等对华”,苏联比任何列强都更深的介入中国内政。俄罗斯解密档案显示,1920年,威廉斯基受列宁派遣,来华执行秘密任务,包括:用一切手段加剧中国与美、日的矛盾;通过出版和宣传活动,煽动中国民众反抗外国资本家的压迫;联系中国的革命组织,并帮助中国建立游击队。同年4月,俄共又派遣魏金斯基(吴廷康)来华,密谋建党,企图操控中国的革命运动。中国社科院李玉贞研究员认为:魏金斯基的到来,使温和的社会改良主义被俄国激进的社会革命理论所取代。随着苏俄革命意识形态的输入,以及列宁“帝国主义”理论的传播,中国出现“反帝”口号。1922年7月,中共“二大”会议规定,现阶段革命任务之一是“推翻国际帝国主义的压迫,达到中华民族完全独立”。次年,中共“三大”发表宣言“打倒军阀”、“打倒国际帝国主义”。为了向北洋政府施加压力,苏俄不仅向冯玉祥提供帮助,还与广东地方政府开展外交活动,并成功说服孙中山采取“联俄容共”方针。
孙中山与广州政府的外交政策,原本与北洋政府没有大的不同,也是主张“修约”、“国际共同开发中国”等。“联俄容共”以后,国民党在外交上开始标榜“反帝”、“废除不平等条约”,并写入国民党一大党纲。从此,“修约”和“废约”便成为两条泾渭分明的路线,水火难容。北洋政府因主张遵守既有条约,通过谈判逐步修正不平等条约,实现与列强互惠合作,并融入国际社会,被指责为“软弱无能”、“列强走狗”、“卖国贼”。中俄交涉期间,苏联不仅利用广州政府迫使北洋政府做出让步,国共两党还曾利用舆论宣传和群众运动,鼓吹承认苏联、支持俄约。
4,英、美的对华政策
1925年五卅惨案后,中国社会发生了翻天覆地的变化。一方面,苏俄的反帝理论和革命意识形态源源不断地输入中国,持续发酵,中国民族主义情绪不断高涨。另一方面,苏俄不仅在中国成功建党并实施有效控制,还对南方的国民党提供经济军事援助,使其迅速壮大,终成北伐之势,威胁北洋政府。这些新局面不仅深刻影响了北洋外交,使其修约立场更加强硬,也加速了列强不平等条约体系的瓦解,削弱了列强在华影响和势力。
五卅惨案后,英国发觉中国有倒向布尔什维克的危险,在华利益受到严重威胁,开始认真检讨其对华政策。其实早在1918年,驻华公使朱尔典就向英国外交部提出,新力量正在搅拌这个半觉醒的大国,中日分歧最终必会导致冲突,英国不应继续追随日本的瓜分政策,而应联合美国实施慷慨的对华政策,如修改对华不平等条约、交还租界、逐步放弃领事裁判权等。英国外交部当时并未采纳朱尔典的意见,而是继续奉行支持日本的策略,在巴黎和会上支持日本。五四以后,朱尔典的远见得到证实,英国外交部逐渐重视和接受朱尔典的意见,调整其远东政策。1922年华盛顿会议上,中、美、英合作,朱尔典以英国专家身份参加中日山东谈判,中国成功收回在巴黎和会失去的山东主权。1925年以后,英国已感到彻底修正对华政策的紧迫性。外相张伯伦写道,“我感到我个人及外交部政策都需要有关中国政策之指导”。1926年,伦敦外交部决心从中国撤退,放弃控制中国和使用武力,谋求建立平等关系。7月,英国外交部向议会提交《变更对华政策备忘录》,并获得通过。这样一来,修约便成为英国明确的对华政策。
美国对华政策是一贯的,建立在威尔逊总统“十四点和平原则”基础之上。其具体成果有国际联盟的建立,以及华盛顿会议所确立的“华盛顿会议体系”。1921年11月11日,美、中、英、日、法、意、荷、比、葡等国在美国首都华盛顿举行国际会议,讨论限制海军军备,以及确立战后太平洋和远东秩序问题。美国认为,中国的领土完整和主权独立,对远东安全至关重要。因此,在1922年2月6日签署的《关于中国事件应适用各原则及政策之条约》(即《九国公约》)中,第一条即明确规定:“尊重中国之主权与独立暨领土与行政之完整,给予中国完全无碍之机会,以发展并维持一有力巩固之政府”。事实上,这被理解为华盛顿会议的基本精神之一。根据华盛顿会议的有关条款,会议闭幕后,将召开关税特别会议和法权会议,以帮助中国实现关税自主、裁撤领事裁判权。
5,北洋末期“修约”外交的新动向:到期修约,过期作废
五卅以后,北洋政府的“修约”外交向两个方向推进。一个是根据华盛顿会议精神,与列强交涉集体修约,一个是采取各个击破的方针,与各国单独交涉修约。
1925年6月24日,北洋政府向华会列强发出《修约照会》。照会援引国际法“情势变迁”原则,指出不平等条约是在“特种情形”下产生的,没有“充分自由之机会”讨论应共同遵守的永久原则,因此不能“继续有效”,“为对于中国公道计,为关系各方利害计,亟宜将中外条约重行修正,俾合于中国现状暨国际公理平允之原则……甚望贵国政府重念中国人民正当之愿望,对于中国政府一公平主义修正条约之提议,予以满足之答复”。北洋政府要求列强召开华盛顿会议所确定之“关税特别会议”和“法权会议”。
1925年10月26日,关税特别会议在北京居仁堂开幕。段祺瑞致大会欢迎词,重申中国坚持“关税自主”的立场,希望会议实现《九国公约》“尊重中国之主权与独立暨领土与行政之完整”之原则。在会议上,美、意、荷、葡、丹、比等各国都同意“关税自主”是中国应有之权利,分歧的焦点集中在中国是否“应在完全关税自主之前裁撤厘金”。为争取谈判主动,中方提出了裁撤厘金的具体步骤和时间表,作为实现关税自主前的过渡方案。所谓“厘金”是一种地方税,在地方强势的民国时代,是地方税收的主要来源。事实上,厘金的存在严重损害了中外商民的利益,摧残了新兴的商品经济,即使各国不要求,也是要裁厘的。经过激烈辩论,11月19日,各国一致通过中国关税自主并裁撤厘金案:“参与本会议各国代表,议决通过下列所拟关于关税自主条款,以便连同以后协定之其他各项事件,加入本会议将来所缔条约以内:除中国外各缔约国兹承认中国有享受关税自主之权利,应允解除各该国与中国间现行条约内之关税束缚,并允许中国国定关税定率条例于1929 年1 月1 日发生效力;中华民国政府声明裁撤厘金应与中国国定关税定率条例同时施行,并声明于民国18 年1 月1 日( 即1929 年1 月1 日) 实行裁厘”。1926年7月,关税会议宣告暂停,后因中国政局不稳,未能复开。1928年国民党北伐胜利,南京国民政府成为民国的中央政府,终于收获了关税会议的果实,厘金裁撤案亦被付诸实施。有人以为,北洋政府时期,地方主义盛行,裁撤厘金并不现实。其实厘金裁撤案设计有中央与地方税收抵补方案,补偿了地方的税收损失,因此地方并不一定会抵制裁厘。从后来的实践看,截至1931年,中国大部分地区废除了厘金,即使中央政府未能有效控制的四川省,也于1931年实现了裁厘。这似乎证明了当初厘金裁撤方案的周密性和可行性。
1926年1月12日,法权会议在北京居仁堂开幕。法权会议旨在考察中国的法制建设情况:如果中国司法状况达到合理标准,各国便同意撤销领事裁判权。在法权会议上,各国对中国的法律条文、司法实践同时加以考察。在法律条文方面,中方向大会提交了译成英、法等各国文字的中国法律文件,还在会议期间废除及新颁布了一些法令,如废止《惩治盗匪法》,颁布《法官考绩条例》、《地方检查厅法官员缺叙补规则》、《甄拔律师委员会章程》等。在司法实践方面,各国代表分组赴全国各省参观法院监狱,先后对武汉、九江、南昌、芜湖、安庆、南京、镇江、苏州、上海、杭州、青岛、奉天、长春、哈尔滨、吉林、天津等地进行实地考察。考察完毕,各国代表回到北京向大会提交《调查法权委员会报告书》。报告书认为,中国法制尚不完善,“1924年以来,各种宪法悉行废弃”,中国遂在事实上缺少宪法,这是中国法制的一大缺陷,此外,中国刑法及相关条例也不完备,一些地方新旧法律同时适用产生不少乱象。报告书给出了改良中国司法的建议,“(1)普通人民之司法事项须归法院掌管,但法院须有确实之保障,不受行政或军政、民政机关不正当的干涉;(2)中国政府须采纳报告书提出的计划,改良现有法律、司法与监狱制度,完成及公布民法、商法、刑法第二次修正案……”。报告书的结论是:在上述各建议实行至相当程度之前,如主要部分已经实行,“关系各国应中国政府之请求,可商议渐进撤销治外法权之办法,或分区,或部分,或以其他方法,可由双方协定”。
关税特别会议和法权会议虽有重大进展,却未能取得现时成就。北洋政府遂采“到期修约”策略,与各国单独进行修约交涉。从1926年开始,北洋政府先后与比利时、法国、日本、西班牙、英国、墨西哥、秘鲁等国交涉修约。在谈判过程中,若彼方不同意中方提出的修约条件,北洋政府动辄以“废约”相要挟。如1926年中比谈判过程中,比利时执意维持旧约,北洋政府毅然宣布废除《中比条约》,比利时不得不被迫让步,还要求无条件归还天津租界。1927年,北洋政府又宣布废止《中西条约》,“到期修约”几成“期满作废”。
中比修约交涉过程颇能显示北洋政府的外交特色,现简述之。1926年4月16日,北洋政府依据国际法关于“情势变迁”的原则及修约条款,向比利时提出修约提议,要求同年10月条约期满后,缔结新约取代旧约。比国推诿。9月,北洋政府提出与原约大体相同的过渡时期《临时办法》,但要求比利时承认中国关税自主和相互的领土管辖权。比利时不满,表示不能承认中国之《临时办法》,扬言要将中国诉至国际法庭。11月6日,北洋政府发布《外交部对于交涉终止中比条约之宣言》,毅然单方面废止《中比条约》。北洋政府宣布废约后,比利时将中国诉至国际法庭,还要求各国联合抗议和抵制。北洋政府倍感压力。为应对此次事件,外交部专门设立了“条约研究会”,研究现行条约及筹备改订新约。条约研究会认为:此案非法律问题,而是政治问题,应提交国际联盟大会讨论;关于是否在国际法庭出庭,决定征询当时四位国际著名法学家的意见,即美国的蓝辛、德国的殳金、瑞士的莫塔、希腊的波利蒂斯。蓝辛详查文件后,认为中国可以暂缓答辩,观察比利时下一步有何举动。殳金认为,国际法庭确有受理之权,中国不能逃避,而中国并非无理由辩护,国际公法最重要原则即“情势变迁”,中国现今之情形已与1865年大不相同,此世界所公认,旧约之修改当无疑问。正当外交部征询国际法专家意见时,国际情势转为对华有利。12月18日,英国向华会列强宣布《变更对华政策建议案》,主张列强应正视中国修约之正当要求,向中国表达愿意修约的善意。美国则采取暂时观望的态度,日本允诺中国开始商议修约。见此情形,比利时见风使舵,做出让步,主动要求归还天津租界。1927年3月16日,比方将中方提出的“中比新约草案”寄交比政府请示意见。英国公使蓝普森认为:比利时完全放弃了领事裁判权和协定关税等特权,草约表面上基于完全平等与互惠的原则,但实际对比利时人民并不平等,如比利时开放全国给华人贸易和居住,比利时在华却仅限于通商口岸。新约谈判已经取得很大进展,却因武汉国民政府外交部长陈友仁的阻挠,谈判未能继续。1928年11月22日,比利时与国民政府签约于南京。 |
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