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施致中国国家主席党总书记习近平违法违纪控告状(三)

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发表于 2022-5-2 00:56:09 | 显示全部楼层 |阅读模式
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施致中国国家主席党总书记习近平违法违纪控告状
非基于公共利益房屋强拆驱逐行政强制执行行为违法

(一)关于中央纪委国家监委信访接待室广播的来访提示:“《中华人民共和国监察法》规定,对党组织、党员涉法涉诉、房屋拆迁的违纪违法控告,不属于纪检监察机关受理范围的应监督而不覆盖行为

2018年5月18日控告人向中央纪委国家监委信访接待室领导邮寄送达了其未在主流媒体和主要网站第一时间发布的《来访提示》内容为:“根据《中国共产党纪律检查机关控告申诉工作条例》、《中华人民共和国监察法》规定,纪检监察机关负责受理对党组织、党员和监察对象的检举、控告、申诉以及对党风廉政建设和反腐败工作的意见建议。涉法涉诉、土地征用、房屋拆迁、劳动和社会保障等信访事项,不属于纪检监察机关受理范围,请依照相关法律法规向有处理权的部门反映。纪检监察机关信访举报,实行分级负责,归口办理原则,请依照干部管理权限,逐级反映,不要越级上访、重复走访,请自觉遵守来访事项,不要携带危险物品进入大厅,不要在大厅滞留,感谢你对我们工作的配合和支持”有违宪疑问,要求其公开书面形式的《来访提示信息公开申
请书》从2018年5月18日、7月29日、9月5日、10月25日分别邮件了
———————————————————————————————————————————————————
① 黄浦区法院为非基于公共利益香港瑞安集团罗康瑞的利益。违法作出好比原告诉苹果,法院裁决给其香蕉,答非所问
枉法裁定准许强拆。黄浦区政府作出违宪违法侵犯人权《黄府执通005号执行通知书》强迁后,由开发商香港瑞安房
地产集团(私企)房地产集团(私企)罗康瑞出资建九年一贯制国际学校。参见第4页注释①。
次。(邮件编号:XA62805485831、XA56942692231、XC41178793311、XC4140997511)。但中央纪委国家监委信访室领导至今未向申请人邮寄其广播的违宪违法的《来访提示》及其发文单位的信息。
及时公开党务、政务、厂务、村(居)务等信息,保障群众知情权,一方面能够赢得群众的信任,进一步密切党群关系,另一方面,也有利于推动群众积极参与和监督身边的事务,更好地行使参与权和监督权。党员干部有义务有责任最大限度地保障群众的知情权。近年来,各级党委和政府一直在各项工作中不断扩大群众的知情权,出台了很多关于信息公开方面的规范性文件和制度。不按规定公开党务、政务、厂务、村(居)务等信息,侵犯群众知情权,是为党纪所不允许的(参见《党员必须远离的100种违纪行为》编写组编.北京:人民出版社,2017年7月版,第72页第77种)。
其一、违犯、不遵守、否定和侵犯了控告人享有《中华人民共和国监察法》第五十四条的强制性义务和接受民主监督权,监察机关应当依法公开监察工作信息,接受民主监督、社会监督、舆论监督。
【释义】  
本条是关于监察机关接受外部监督的规定。
规定本条的主要目的是设定监察机关自觉接受各方面监督的义务。
党的十九大报告指出,要加强对权力运行的制约和监督,让人民监督权力,让权力在阳光下运行,把权力关进制度的笼子。强化自上而下的组织监督,改进自下而上的民主监督,发挥同级相互监督作用,加强对党员领导干部的日常管理监督。
本条规定主要包括两个方面内容:
一是依法公开监察工作信息。各级监察委员会应当进一步建立健全监察工作信息发布机制,在主流媒体和主要网站第一时间发布监察工作信息,主动公开工作流程,自觉接受人民群众和新闻媒体监督。尤其是对于社会广泛关注、涉及人民群众切身利益的重大案件查办等工作,监察机关要严格执行有关规定,及时将有关情况向社会公开:
————《中华人民共和国监察法》释义,中共中央纪律检查委员会中华人民共和国国家监察委员会法规室编写,北京:中国方正出版社,2018年3月版,第241~242页。
其二、违犯和侵犯了控告人享有《中国共产党党务公开条例(试行)》第二条规定:“本条例所称党务公开,是指党的组织将其实施党的领导活动、加强党的建设工作的有关事务,按规定在党内或者向党外公开。”第三条规定:“本条例适用于党的中央组织,党的纪律检查机关、工作机关以及其他党的组织。”
其三、违犯和侵犯了控告人享有《中国共产党党务公开条例(试行)》第七条的强制性义务和人民监督权的规定:“党的组织贯彻落实党的基本理论、……落实全面从严治党责任……,除涉及党和国家秘密不得公开或者依照有关规定不宜公开的事项外,一般应当公开。加强对权力运行的制约和监督,让人民监督权力,让权力在阳光下运行”。
其四、违犯和侵犯了控告人享有《中国共产党纪律处分条例》第一百一十一条的强制性义务和群众知情权的规定:“不按照规定公开党务、政务、厂务、村(居)务等,侵犯群众知情权,对直接责任者和领导责任者,情节较重的,给予警告或者严重警告处分”。
(二)关于中央纪委国家监委信访接待室对控告人反映国家机关和国家工
作人员,党员领导干部在涉及房屋拆迁中的违纪违法犯罪控告,均以“涉法涉
诉、房屋拆迁”,不属于纪检监察机关受理范围的违宪违法违纪行为。
很明显,这是对《宪法》,对法律的羞辱。中国监察制度改革为实现国家监察全面覆盖,其意义重大。当下,要特别警惕个别涉腐人员利令智昏,公然以身试法,给国家监察制度搞下马威,意图贬损《中华人民共和国宪法》和《监察法》及其监察委的公信力,以达到杯葛反腐大业的目的。
第一、中央纪委国家监委信访接待室的工作人员对控告人递交和邮寄的《违纪违法犯罪控告状》至今拒不“接收”也不“受理”的不作为行为,已经违犯、超越、否定、不遵守、不履行和侵犯了控告人享有《中华人民共和国宪法》第四十一条的禁止性规定和基本权利:“中华人民共和国公民对于对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利,对于公民的申诉、控告或者检举,有关国家机关必须查清事实,负责处理。任何人不得压制和打击报复。”
本条所规定的国家机关是指国家的各级权力机关、行政机关、审判机关、检察机关及其所属部门,所规定的国家工作人员,是指上述国家机关的领导人员和普通工作人员。
控告权是指公民向有关国家机关指控或者告发某些国家机关及其工作人员各种违法失职行为的权利。包括到司法机关就有关的刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼的案件进行告发,到党的纪律检查机关告发,到行政机关告发等。
————许安标 刘松山著《中华人民共和国宪法》通释,中国法制出版社中国法制出版社,2004年版,第150页。
第二、中央纪委国家监委信访接待室的工作人员对控告人递交和邮寄的《违纪违法犯罪控告状》至今拒不“接收”也不“受理”的不作为行为,已经违犯、超越、否定、不遵守、不履行和侵犯了控告人享有《中华人民共和国监察法》第一条的立法目的:“为了深化国家监察体制改革,加强对所有行使公权力的公职人员的监督,实现国家监察全面覆盖,深入开展反腐败工作,推进国家治理体系和治理能力现代化,根据宪法,制定本法。”
【释义】
本条是关于立法目的和立法依据的规定。
规定本条的主要目的是明确制定、实施监察法所要实现的价值和所要达到的目标,以及监察法的上位法依据。
监察法的立法目的主要有四个方面:
一是深化国家监察体制改革。这是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策部署,是事关全局的重大政治体制改革,涉及政治权力、政治体制、政治关系的重大调整,目的是加强党对反腐败工作的统一领导,构建集中统一、权威高效的监察体系。党的十九大对此作出战略部署,要求将改革试点工作在全国推开,组建国家、省、市、县监蔡委员会,制定监察法。出台监察法就是贯彻落实党中央的决策部署,使党的主张通过法定程序成为国家意志,以立法形式将实践证明是行之有效的做法和经验上升为法律,将改革的成果固定化、法治化。
二是加强对所有行使公权力的公职人员的监督,实现国家监督全面覆盖在我国,党是领导一切的,所有行使公权力的国家机关都属于“广义政府”范畴。在人民群众眼里,无论人大、政协,还是“一府两院”,都代表党和政府,都要践行全心全意为人民服务的根本宗旨。党的十八大以来,党内监督得到有效加强,强化了全面从严治党政治责任,监督对象覆盖了所有党员,这也为国家监察覆盖所有行使公权力的公职人员作了示范、打了基础。制定监察法,就是要贯彻落实上述改革精神,以法律的形式全面填补国家监督空白,实现国家监察对所有行使公权力的公职人员的监督全覆盖,将公务员及参照公务员法管理的人员,法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员,国有企业管理人员,公办的教育、‘科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员,基层群众性自治组织中从事管理的人员以及其他依法履行公职的人员统一纳人监察范围,由监察机关按照管理权限进行监察。原来检察机关只侦查职务犯罪行为,监察法规定监察机关既调查公职人员的职务违法行为,又调查职务犯罪行为。
三是深人开展反腐败工作。各级监察委员会与同级纪委合署办公,根据监察法的规定对行使公权力的公职人员进行监督、调查职务违法和职务犯罪、开展廉政建设和反腐败工作,有利于加强党对党风廉政建设和反腐败斗争的统一领导形成工作合力,推进标本兼治,夺取反腐败斗争压倒性胜利,必将进一步增强人民群众对党的信心和信任厚植党执政的政治基础。是推进国家治理体系和治理能力现代化。不断提升治国理政水平是我们党全面领导、长期执政的题中之义。党和国家治理体系包括两个方面:(1)依规治党,依据党章党规党纪管党治党建设党;(2)依法治国,依据宪法法律法规治国理政。目前,党内监督已经实现全覆盖,而行政监察主要限于对行政机关及其工作人员的监督,覆盖面窄,二者不相匹配。实行国家监察是对公权力最直接最有效的监督,监察全覆盖和监督的严肃性实效性直接关乎党的执政能力和治国理政科学化水平。制定监察法,就是落实党中央关于监察体制改革的决策部署,通过制度设计补上行政监察范围过窄的短扳,真正把所有公权力都关进制度笼子,体现依规治党与依法治国、党内监督与国家监察有机统一,探索出一条党长期执政条件下实现自我净化的有效路径,将制度优势转化为治理效能,推进治理体系和治理能力现代化,为人类社会贡献中国智慧和中国方案。
监察法的立法依据是宪法。宪法是国家的根本大法,具有最高的法律效力,制定法律、行政法规等都必须以宪法为依据。十三届全国人大一次会议审议通过的宪法修正案在“国家机构”一章中专门增写“监察委员会”一节,并在其他部分相应调整充实有关监委员会的内容,确立了监察委员会作为国家机构的法律地位,为设立国家和地方各级监察委员会提供了本法保障,为制定监察法提供了宪法依据。
————《中华人民共和国监察法》释义,中共中央纪律检查委员会中华人民共和国国家监察委员会法规室编写,北京:中国方正出版社,2018年3月版,第051~054页。
第三、中央纪委国家监委信访接待室的工作人员对控告人递交和邮寄的《违纪违法犯罪控告状》至今拒不“接收”也不“受理”的不作为行为,已经违犯、超越、否定、不遵守、不履行和侵犯了控告人享有《中华人民共和国监察法》第三条的禁止性规定和控告权:“各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关,依照本法对所有行使公权力的公职人员(以下称公职人员)进行监察,调查职务违法和职务犯罪,开展廉政建设和反腐败工作,维护宪法和法律的尊严。”

【释义】  本条是关于监察委员会性质和职能的规定。
规定本条的主要目的是明确监察委员会在国家机构中的地位和作用。本规
定主要包括两个方面内容:
一是监察委员会的性质。监察法规定各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关。根据党中央关于深化国家监察体制改革的部署,监察机关与党的纪律检查机关合署办公。纪委是党内监督的专责机关,将监察委员会定位为行使国家监察职能的“专责机关”与纪委的定位相匹配。
监察委员会作为行使国家监察职能的专责机关,与党的纪律检查机关合署办公,从而实现党对国家监察工作的领导,是实现党和国家自我监督的政治机关,不是行政机关、司法机关。党的十八大后,党的纪律检查工作实现了纪严于法、纪在法前的转化,填补了“好同志”和“阶下囚”之间党内监督空间。而国家监察体制改革,则是以法律为尺子,全面填补国家监督的空白。过去行政监察的对象主要是行政机关的工作人员,检察院主要是侦办国家工作人员职务犯罪,不管职务违法行为。改革后,监察委员会依法行使的监察权,不是行政监察、反贪反读、预防腐败职能的简单叠加,而是在党直接领导下,代表党和国家对所有行使公权力的公职人员进行监督,既调查职务违法行为,又调查职务犯罪行为,依托纪检、拓展监察、衔接司法,实际上是新的拓展、新的开创,实现了“一加一大于二、等于三”,监督对象和内容多出了一块,有新内容,是新创举,与司法机关的职权、性质有着根本不同。
值得注意的是,“专责机关”与“专门机关”相比,不仅强调监察委员会的专业化特征、专门性职责’,更加突出强调了监察委员会的责任,行使监察权不仅仅是监察委员会的职权,更重要的是职责和使命担当。
二是监察委员会的职能。根据监察法的规定,监察委员会具有三项职能:(1)对所有行使公权力的公职人员进行监察;(2)调查职务违法和职务犯罪;(3)开展廉政建设和反腐败工作,维护宪法和法律的尊严。监察法对监察委员会职能的规定,与党章关于纪委主要任务的规定相匹配。
需要注意的是,监察机关行使的是调查权,不同于侦查权。监察法规定的执法主体是与党员的纪律检查机关合署办公的国家监察机关;监督调查对象是行使公权力的公职人员,而不是普通的刑事犯罪嫌疑人;调查的内容是职务违法和职务犯罪,而不是一般刑事犯罪行为。在案件调查过程中,既要严格依法收集证据,也要用党章党规党纪、理想信念宗旨做被调查人的思想政治工作,一靠组织的关怀感化被调查人,让他们真心认错悔过,深挖思想根源,而不仅仅是收集证据,查明犯罪事实。
————《中华人民共和国监察法》释义,中共中央纪律检查委员会中华人民共和国国家监察委员会法规室编写,北京:中国方正出版社,2018年3月版,第061~064页。
第四、中央纪委国家监委信访接待室的工作人员对控告人递交和邮寄的《违纪违法犯罪控告状》至今拒不“接收”也不“受理”的不作为行为,已经违犯、超越、否定、不遵守、不履行和侵犯了控告人享有《中华人民共和国监察法》第五条的强制性义务和控告权:“国家监察工作严格遵照宪法和法律,以事实为根据,以法律为准绳;在适用法律上一律平等,保障当事人的合法权益;权责对等,严格监督;惩戒与教育相结合,宽严相济。”
【释义】
本条是关于监察工作原则的规定。
规定本条的主要目的是保证监察机关以法治思维和法治方式开展工作,严格贯彻“惩前毖后、治病救人”等党的政策和策略。
监察工作的原则主要有四个方面内容:
一是严格遵照宪法和法律,以事实为根据,以法律为准绳。以事实为根据,以法律为准绳,是正确开展监察工作不可分割的两个方面。事实是前提,是基础和根据,法律是标准、尺度,二者相互联系,缺一不可。“以事实为根据”,主要是指公职人员是否违法犯罪,罪轻还是罪重,都要以事实为根据,对事实情况既不夸大,也不缩小,做到客观公正。“以法律为准绳”,是指监察机关开展监察工作,包括案件线索处置、初核、立案、调查、作出处置决定等都要以监察法等法律法规为标准。
二是在适用法律上一律平等,保障当事人的合法权益。“在适用法律上一律平等”,是指监察机关对所有监察对象,不论民族、职业、出身、性别、教育程度都应一律平等地适用法律,。不允许有任何特权。“保障当事人的合法权益”,是指严格遵循相关法律规定,不得违法侵犯公民、法人和其他组织的合法权益。这里的“当事人”,既包括被调查人也包括涉案人员等其他人员。
三是权责对等,严格监督。这总结了党的十八大以来管党治党做法和经验,体现了行使权力和责任担当相统一的思想,有多大的权力就要承担多大的责任,权力就是责任,有权必有责,有责要担当,不担当要问责,也体现严管就是厚爱,信任不能代替监督。需要强调的是,监察机关既要监督乱作为,也要管消极的不作为、慢作为,保证公权力正确行使。
四是惩戒与教育相结合,宽严相济。惩前毖后治病救人,是我们党的一贯方针,是我们党从丰富的实践经验和深刻的历史教训中总结出来的。历史证明,只有坚持这一方针,才能达到既严明法纪、又团结同志的目的。惩戒与教育相结合,宽严相济原则是惩前毖后、治病救人方针在监察工作中的具体体现。反腐败斗争的政策性、政治性强。惩戒与教育相结合,宽严相济原则体现了党的十八大以来监督执纪“四种形态”的思想和理念,同时也是从当前反腐败斗争形势依然严峻复杂的实际出发而作出的规定。惩戒与教育相结合;宽严相济是监察委员会开展工作的重要遵循。改革后,监察委员会的主要职能不只是调查,不光是针对“第四种形态”。监察的首要职责是监督。监察委员会不是单纯的办案机构。监察委员会有很重要的监督职能,体现在代表党和国家,依照宪法、监察法和有关法律法规,确保党和国家的路线方针政策贯彻落实,确保权力不被滥用、权力在阳光下运行,把权力关进制度的笼子。监委的监督和纪委的监督在指导思想、基本原则上是高度一致的,咬耳扯袖、红脸出汗,做思想政治工作的目的都是为了惩前毖后、治病救人,_抓早抓小、动辄则咎,防止党员干部和公职人员要么是“好同志”、要么是“阶下囚”。
————《中华人民共和国监察法》释义,中共中央纪律检查委员会中华人民共和国国家监察委员会法规室编写,北京:中国方正出版社,2018年3月版,第068~071页。
第五、中央纪委国家监委信访接待室的工作人员对控告人递交和邮寄的《违纪违法犯罪控告状》至今拒不“接收”也不“受理”的不作为行为,已经违犯、超越、否定、不遵守、不履行和侵犯了控告人享有《中华人民共和国监察法》第十五条的强制性规定和基本权利,监察机关对下列公职人员和有关人员进行监察:
(一)中国共产党机关、人民代表大会及其常务委员会机关、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院、中国人民政治协商会议各级委员会机关、民主党派机关和工商业联合会机关的公务员,以及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员;
(二)法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员;
(三)国有企业管理人员;
(四)公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员;
(五)基层群众性自治组织中从事管理的人员;
(六)其他依法履行公职的人员。
第六、中央纪委国家监委信访接待室的工作人员对控告人递交和邮寄的《违纪违法犯罪控告状》至今拒不“接收”也不“受理”的不作为行为,已经违犯、超越、否定、不遵守、不履行和侵犯了控告人享有《中华人民共和国监察法》第三十五条的无条件义务和控告权,监察机关对于报案或者举报,应当接受并按照有关规定处理。对于不属于本机关管辖的,应当移送主管机关处理。
【释义】
本条是关于监察机关处理报案、举报的规定。
人民群众的报案和举报是监察机关发现和查处职务违法犯罪行为的重要线索来源和渠道,明确监察机关接受报案或者举报的义务,有利于保护人民群众参与反腐败斗争的积极性。
人民群众的报案和举报是监察机关发现和查处职条规定主要包括两个方面内容:
一是监察机关接受报案或者举报的义务。根据本条规定,监察机关对人民群众的报案或者举报应当接受。按照监察机关内部职责分工,由信访部门负责统一接受群众的来信来访和报案。举报材料,逐件登记并分类摘要后,再按照程序报批后按照规定办理。“报案”,是指有关单位和个人(包括案件当事人)向监察机关报告其知道的公职人员涉嫌职务违法犯罪事实或者线索的行为;“举报”,是指当事人以外的其他知情人向监察机关检举、揭发公职人员涉嫌的职务违法犯罪事实或者线索的行为。
二是关于报案或者举报的移送。主要有两层意思。对属于监察事项,但不属于该监察机关管辖,应当移送有管辖权的监察机关处理;对不属于监察事项,应当由别的主管机关管辖,应当移送相应机关处理。
此外,监察机关应当建立严格的保密制度,严禁泄露举报事项、处理情况以及与举报人相关的信息,这样有利于保护报案人、举报人及近亲属的安全,也有利于保护人民群众与职务违法犯罪作斗争的积极性。
需要说明的是,虽然本法对监察机关管辖监察事项的原则有明确规定,但为了方便一人民群众报案、举报,本条对单位和个人报案或者举报的监察机关未做限制,即发现公职人员涉嫌职务违法犯罪事实或者线索的单位和个人,可以向任何层级的监察机关报案或者举报。至于具体归哪一个监察机关管辖,由该监察机关收到报案、举报后,再根据法律规定确定。
———《中华人民共和国监察法》释义,中共中央纪律检查委员会中华
人民共和国国家监察委员会法规室编写,北京:中国方正出版社,2018年3月版,第174~176页。
第七、中央纪委国家监委信访接待室的工作人员对应当受理的问题不予受理的不作为行为,已经超越、规避、不遵守、不履行和违犯了《党的纪律检查机关案件审理工作条例》第十三条定性准确的义务规范,认定问题的性质,必须在事实清楚、证据确凿的基础上,以党章、《关于党内政治生活的若干准则》、党的方针政策和国家的法律法规为准绳,进行具体分析,是什么性质的问题就定什么性质。性质难以确定的,用写实的办法作出结论。
【释义】  
本条要求审理案件要做到定性准确。
一、定性准确的概念
定性是判断违纪错误的性质。定性准确,就是指对违犯党纪、政纪的案件,根据党和国家的方针、政策和法律、法规,以及党纪政纪处分条规要准确地认定案件性质。
定性准确包含有三层次的内容:(一)定性准确应建立在事实清楚、证据确凿的基础上;(二)所认定的错误性质应具备这种性质错误的构成要件;(三)适用党国家的方针、政策和法律、法规及党纪处分条规要准确。
二、定性准确的作用
定性准确,是正确处理违纪案件的关键。定性是办案人员对案件中具体违纪行为的本质属性或主要特征进行高度感括和归纳的过程,是判断是与非,正确与错误的界限的过程,对案件的正确处理起着关键的作用。定性不准,必然会导致对案件的错误的处理。如果定性低了,把受贿错误定性为受礼错误,处分必然就轻,如果定性高了,把侵占定为贪污,处分必然就重。当前,在有的地方,有的部门不同程度地存在的执纪不严,失之于宽、失之于软”的现象,除一些其他原因外,一个重要的原因、就是定性不准造成的;因此,案件审理部门一定要认真负责地把好政策关、定性关。
三、案件审理工作中做到定性准确应注意的几个问题
在审理工作中,要做到定性准确,应注意以下几个问题:
(一)要有正确的定性标准
认定案件的性质,主要有四个方面的标准:
1.党的路线、方针、政策。党的路线、方针、政策,集中体现了党和人民的利益,各级党的组织和全体党员必须坚持贯彻执行。任何违犯党的路线、方针、政策的行为,都是违犯党的纪律的行为。
2.党章、《准则》和党纪、政纪条规。党章、准则是各级党组织、全体党员必须自觉遵守的行为规范。党纪、政纪条规是党的纪律和行政纪律的具体化。它不仅规定了党员和监察对象应该做什么,而且还规定了如果违犯了党纪、政纪,应该给予何种相应的处分。
3.国家的法律、法规。任何违反国家法律、法规的行为都是违犯党纪、 政纪的行为。
4.社会主义的道德标准。
(二)要符合违纪构成要件
党纪、政纪处分条规是根据违纪错误的客观要件和主观要件相统一的原则来认定违纪错误性质的。违纪构成理论,就是指违纪构成要件理论,是构成违纪所必需的一切主观要件和客观要件的有机统一体。它与违纪的概念不同:违纪的概念回答的是“什么是违纪”一问题,违纪构成回答的是“具备哪些要件违纪才能成立”的问题。但两者具有密切的联系,违纪的概念是违纪构成的基础,违纪构成是违纪概念的条件化。违纪构成要件,主要分为四个方面的要件。即违纪客体、违纪客观方面、违纪主体、违纪主观方面。
1.违纪客体
违纪客体,是指党内法规和国家的法律、法规所保护而为违纪行为所侵害的党内关系和社会关系。任何违纪行为都侵害一定的党内关系和社会关系,否则就不可能构成违纪。违纪客体通常分为三种:一是违纪的一般客体,指一切违纪所共同侵犯的客体,也就是党纪、政纪所保护的整个社会关系。二是违纪的同类客体,指某一类违纪所共同侵犯的客体,也就是党内法规和国家的法律、法规所保护的社会关系的某一部分。三是违纪的直接客体,指某一具体违纪行为所直接侵犯的具体的社会关系。如盗窃的直接客体是公共财产所有权。
在有关法律、法规和党纪、政纪条规中,有的条文明确地规定了违纪客体,也有不少条文并没有直接指出违纪客体。大体有以下几种情况:
(1)有的条文只指出违纪客体的物质表现。例如,中共中央发布的《中国共产党纪律处分条例(试行)》第五十七条,对贪污错误并没有明确规定违纪客体是社会主义公共财产的所有权,而只是指出了客体的物质表现—公共财物。
(2)有的条文只指出作为违纪行为所侵犯的党内关系和社会关系的主体——人(党员、监察对象),党组织或国家机关。例如,中央纪委《关于共产党员违反社会主义道德党纪处分的若干规定(试行)》第八条,条文只规定了诬告陷害他人、这里人是权利,而权利才是违纪客体。因此,不能把党内关系和社会关系的主体视为客体,否则就很容易在认定错误性质上发生差错。
(3)有的条文只指出对调整一定社会关系的某种法律规范或调整着党或调整着党内关系的某种党内法规的规范,但不能将法规本身作为违纪客体作为违纪客体,而应将法规所调整的社会关系或党内关系作为违纪行为所侵害的客体。
(4)有的条文虽然没有指明违纪客,但这些违纪客体本来是很明确的,是人们所应了解的常识,无需在条文中明白指出;而有些违纪客体可以通过行为的具体表现形式来确定。例如制作、复制、出售、传播淫秽物品,属于危害社会管理类行为,其侵害的客体就是社会管理秩序。在这里只要明确行为的具体表现形式,就能了解违纪的客体是什么。
2. 违纪客观方面
违纪客观方面,是指违纪人员所实施的危害党、危害社会的行为特征,在有些错误中还包括危害行为所造成的后果。说明违纪行为是在什么条件下,通过什么行为使客体受到侵害的;在认定危害后果时,需要确定该危害后果与行为人的危害行为之间是否存在因果关系。违纪客观方面的行为特征是多种多样的,一般来讲,可以把它们分为必要要件和选择要件两大类‘所谓必要要件就是一切违纪错误构成都必须具备的要件,没有这样的要件就没有违纪错误。例如,必须实施了违纪行为就是违纪错误构成客观方面的必要要件,没有实施违纪行为就不构成违纪错误。如果仅仅是思想活动,没有通过行为表现出来,就不可能对党和社会造成危害,自然不能认为是违犯了党纪、政纪。所谓选择要件,是指不是每一种错误在客观方面都必须具备的要件。如危害后果、违纪的地点、时间、手段并非每一违纪都必须具有,而只是某些违纪行为所必不可少的要件,如有些.违纪行为必须是采取了特定的违纪方式后,才能构成违纪,例如盗窃错误,采取的是秘密窃取的方式;诈骗错误对采取的是欺骗的方法,使受害人产生错觉,自愿地交出财物;敲诈勒索错误,采取的是威胁的方式,迫使受害人交出财物。违纪行为在每个违纪错误构成中都居于重要地位。因此,在执纪工作实践中,首先必须查明受审查人是否实施了违纪行为。其次,要查明这一行为是不是行为人意识和意志的表现,如果查明一个行为人不是出于自己意识和意志而行动时,就不是党纪、政纪所指的行为,就不应当追究行为人责任。
不是出于行为人的意识和意志的行为,有以下几种情况;
(1)党员、监察对象在精神错乱时的行为,即使造成了某种危害,因为不是行为人的意识和意志的表现。不能构成违纪错误。
(2)党员、监察对象在身体被外力强制的情况下所实施的行为能否构成违纪,要具体分析。例如,某铁路扳道员在数名犯罪分子的捆绑下不能行使扳道的职责,致使火车出轨,造成重大损失。他的这一不作为是在身体被外力强制的情况下发生的,不是其意识和意志的表现,因比,不能构成违纪错误。
(3)党员、干部在无力克服障碍的情况下实施的行为,也不能认定是违纪行为。例如某党员领导干部在洪水到来之际。从然率领群众奋力抢险,仍没有能避免洪水造成的损失。那么他的行为没有构成失职错误。如果是他在可能的情况下末将亨于汛情通知广大群众,本应避免或减少的损失未能避免或减少,致使造成人民群众的生命财产的损失,那么他就应负失职的责任。

违纪行为在客观上的表现是多种多样的,概括起来不外是作为与不作力。所渭作为,就是违纪者用积极的行动去实施党纪、政纪所禁止的行为。如贪污、受贿、通奸等都是以积极的作为的形式表现出来的。所谓不作为,就是消极地不去实施自己所应当实施的行为。而且,这种应当实施的行为是以党员和监察对象的某种特定义务为前提的,只有党员和监察对象负有特定的义务,并且是在能履行的情况下而不履行这种特定的义务造成或可能造成一定损失结果的时候,才能成为追究其责任的根据。
3.违纪主体
违纪主体,指具有责任能力,实施了危害党、国家和人民利益的某个机关、团体、企事业单位或个人。违犯党纪的主体必须是党员、党的组织;违反政纪的主体必须是国家行政机关及其工作人员和国家行政机关任命的其他人员。主体有一般主体和特殊主体之分。有些性质的错误对违纪主体的要求在一般主体的条件上还有其特殊的要求,这种主体就称为特殊主体。如贪污的主体就只能是党和国家工作人员或者经手、管理国家财物的人员这种特殊主体。而盗窃的主体就是一般主体。
责任能力。就是指一个人能辨认和控制自己行为的能力。不能辨认和控制自己行为的人,为无责任能力人。无责任能力的人实施的违纪行为,不能由其负责任,也不应给予纪律处分。如患有精神病的党员、监察对象,就是无责任能力的人。醉酒的人不属于无责任能力人,其违犯了党纪、政纪,应当按照规定给予党纪、政纪处分。
4.违纪主观方面
违纪主观方面,指违纪主体对于自己的行为及其危害结果所抱的心理态度。分为两个基本类别。一是必要要件,指故意或过失,它是任何违纪行为所必须具备的必要条件。故意违纪,是明知自己的行为会发生危害党和社会的结果,并希望或放任这种结果发生的一种心理态度。过失违纪、是应当预见自己的行为可能发生危害党和社会的结果;因为疏忽大意而没有预见,或者已经预见而轻信能够避免,以致这种危害结果发生的一种心理态度。违纪人员的行为在客观上虽然造成了损害结果,但不是故意或者过失,则不认为是违纪。二是选择要件,指违纪目的,是违纪人希望通过实施违纪行为达到某种结果的心理态度、它只是某些违纪行为构成不可缺少的要件。例如伪造车、船、邮、税、货票错误,必须具有营利的目的才能构成。
(三)要认真学习、熟练掌握、准确地运用党和国家的方针、政策和法律、法规党和国家的方针、政策和法律法规,是制定党纪、政纪条规的依据。纪律认处分条规中许多违纪错误的性质和特征。都是由党和国家的方针、政策和法律法规界定的。在纪律处分条规中,许多条款只规定了哪种错误应给予什么处分。而什么样的行为属于这种错误,其特征是什么,有的是由党纪政纪条规来规定的,但大部分是由党和国家的方针、政策和法律、法规来规定的。如党纪、政纪条规规定了对贪污错误的处理,但是,什么是贪污,其构成要件由全国人大通过的《中华人民共和国刑法》来规范的:规定了走私的处分标准,但什么是走私,其主要特征是什么则是由全国人大通过的《中华人民共和国海关法》加以规范的、因此,党和国家的方针、政策和法律、法规是正确认定案件性质的依据、在运用法律、法规认定案件性质时,要注意三个问题:
1.要从社会主义法律体系的结构上去把握法律、法规。社会主义法津体系的结构分为五个层次:宪法、法律、行政法规、地方性法规和规章。宪法是国家的根本大法,一切法律、法规和规章的制定都不得与宪法相抵触,抵触的即失去法律效力。行政法规和规章,不得与全国人大及其常委会制定的法律相抵触,抵触的即失去法律效力。地方性法规和规章,不得与国务院制定的行政法规相抵触,抵触的即失去法律效力。
2.要从社会主义法律体系的关系上去把握法律、法规。法津之间没有高低之分;处理法律之间的关系主要有两种:一是特别法与一般法的关系;二是后法(新法)与前法(旧法)的关系。特别法是指就某个问题作出特别规定的法律。一般法是指对该问题作出一般规定的法律。后法与前法,是根据法律生效的日期确定的,生效日期在后的法律,称为后法;生效日期在前的法律,称为前法。处理它们之间关系,应遵循的原则是:特别法优于一般法,后法优于前法。特别法与一般法有不同规定的,适用特别法的规定;特别法没有规定的,适用一般法,两个法律如果不存在特别法与一般法的关系,就要适用后法与前法的关系。
———《〈党的纪律检查机关案件审理工作条例〉释义》,中共中央纪委法规室监察部法规室编写,北京中国方正出版社,2003年版,第41~48页。
第八、中央纪委国家监委信访接待室的工作人员对控告人递交和邮寄的《违纪违法犯罪控告状》至今拒不“接收也不受理”的不作为行为,已经违犯、超越、否定、不遵守、不履行和侵犯了控告人享有《中国共产党纪律检查机关控告申诉工作条例》第一章的总则规定(无条件义务)和基本权利,总则是法规条文中规定总的规则的部分,是法规的纲领。总则的规定释用于各章。本章共六条,规定了本条例的立法依据、控告申诉工作的性质、作用、受理的范围、指导思想、基本原则以及明确要求建立专门的纪检信访工作部门。
第一条受理对党员、党组织的检举、控告和党员、党组织的申诉,是党的纪律检查机关的一项重要职责。根据党章的有关规定,制定本条例。
【释义】
本条规定主要叙述了两个内容:一是明确了受理检举、控告和申诉是纪律检查机关的一项重要职责;二是明确了本条例制定的根据和缘由。
“受理”接收并处理。指纪律检查机关接受并处理党内外群众对党员、党组织的检举、控告,以及党员、党组织对所受党纪处分或纪律检查机关所作的其他处理不服的申诉的一种活动。
纪律检查机关对群众所有的信访举报件都要接收,但不一定都受理,只受理纪律检查机关应该受理的范围。根据《条例》第三条的规定,纪律检查机关的受理范围是:对党员或党组织违反党章和其他党内法规,违反党的路线、方针、政策和决议,利用职权谋取私利和其他败坏党风行为的检举、控告;党员、党组织对所受党纪处分或纪律检查机关所作的其他处理不服的申诉。
“党组织”根据党的民主集中制原则,由一定区域范围的全体党员组织起来依据党章有领导地开展活动、进行工作的有机整体。党组织通常是指党章所列的党的中央组织、地方组织和基层组织。即党的各级委员会、总支部委员会、支部委员会、党组和党的工作委员会。在本《条例》中,凡与党的纪律检查机关并列使用党组织的提法时,如第十二条中提到的“不需立案而被检举、控告人确有缺点、错误的,可由承办的检查机关或有关党组织责成被检举控告人作出检讨或说明”,其中的“党组织”就是指的这个范围。但是从广义上讲,“党组织”除了上述范围外,还应包括党的各级纪律检查机关。即包括党的各级纪律检查委员会、纪律检查组、纪律检查工作委员会。在本《条例》中,凡单独使用党组织的提法时,如第一条中提到的“受理对党员、党组织的检举、控告和党员、党组织的申诉”以及第十条中提到的“对一般党员的检举、控告,由该党员所在的党组织调查处理”,其中的“党组织”就是指的这个范围。
“检举、控告”检举,是非受害人向党组织、纪检机关反映党员或党组织违法乱纪或不正之风问题的行为。控告,是受害人向党组织、纪检机关反映党员或党组织违法乱纪或不正之风问题的行为。检举与控告是《宪法》和《党章》赋予公民和党员的民主权利。《宪法》第四十一条规定,公民“对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利,但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害”。中共十六大修改的《党章》中规定,党员有权“向党负责地揭发、检举党的任何组织和任何党员违法乱纪的事实”,有权“向党的上级组织直至中央提出请求、申诉和控告,并要求有关组织给以负责的答复”。有关党组织和纪检机关对检举、控告应予受理。本《条例》第三十三条规定:“对如实检举、控告或反映情况的,应予以支持、鼓励。对于检举、控告不完全属实的,除对不属实的部分予以解释说明外,对属实的部分应予以处理。
对检举、控告不实的,必须分清是错告还是诬告:如属错告,应在一定范围内澄清是非,消除对被错告者造成的影响,并教育错告者;如属诬告,必须对诬告者追究责任,严肃处理。”
“申诉”党员或党组织对所受党纪处分或纪检机关所作的其他处理不服,向纪律检查机关或其他党组织申诉理由,请求复议、复查的行为。向党的上级组织直至中央提申诉,是党章赋予党员的民主权利。受理党员或党组织的申诉是各级纪律检查机关的重要职责之一。本《条例》第三十五条规定:“对于党员、党组织对党纪处分或纪律检查机关所作的其他处理不服的申诉,必须按照全错全纠、部分错部分纠、不错不纠的原则,实事求是地处理。凡属冤假错案,不管是哪一级组织、哪一个领导人定的和批的,都要实事求是地纠正。”
“党的纪律检查机关”党的各级纪律检查委员会、纪律检查工作委员会、纪律检查组的统称。包括:中央和地方各级纪律检查委员会;中央和地方各级纪律检查委员会派驻纪检组;中央和地方各级党政机关党的纪律检查组织;企业、事业和基层单位党的纪律检查委员会;党在军队中设置的纪律检查组织等。在本《条例》中,凡广义表述受理对党员、党组织的检举、控告和党员、党组织的申诉这一职责时,用“党的纪律检查机关”这一提法;凡表述纪律检查机关行使执行纪律的权力时,如决定或批准对党员的纪律处分,维持或改变对党员的纪律处分,或对应于党的委员会时,用“纪律检查委员会”的提法。根据党章的规定,纪律检查机关要维护党的章程和党内其他法规,检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况,要对党员领导干部行使权力进行监督,要受理党员的控告和申诉。所以,受理对党员、党组织的检举、控告和党员、党组织的申诉,是党的纪律检查机关一项重要职责。
《条例》规定的纪检机关受理范围、工作指导思想、基本原则和程序,以及当事人的权利和义务等,都是党章中有关党的纪律和纪检机关的任务、职责规定的具体化,即使是处理检举、控告、申诉的基本方法的提出,都有《党章》的规定为依据。因此,本《条例》的立法依据是《党章》。
———《〈中国共产党纪律检查机关控告申诉工作条例〉释义》中共中央纪委法规室监察部法规室编写,北京中国方正出版社,2003年版第5~8页。
第九、中央纪委国家监委信访接待室的工作人员对控告人递交和邮寄的《违纪违法犯罪控告状》至今拒不“接收”也不“受理”的不作为行为,已经违犯、超越、否定、不遵守、三条的强制性义务和不履行和侵犯了控告人享有《中国共产党纪律检查机关控告申诉工作条例》基本权利规定,纪检部门的受理范围包括:(1)对党员、党组织违反党章和其他党内法规,违反党的路线、方针、政策和决议,利用职权谋取私利和其他败坏党风行为的检举、控告;……(4)其他涉及党纪党风的问题的来信来访。
党的各级组织和全体党员都要模范地遵守宪法,严格按照宪法办事,自觉地在宪法和法律范围内活动。宪法、法律是党的主张和人民意志的统一,同党的路线、方针、政策在本质上是一致的,违犯国家宪法、法律,实际就是违反党的路线、方针、政策,同样也就是违反党的纪律。《条例》中所规定的违犯党的纪律的行为,绝大多数也是国家宪法、法律所禁止的。因此,制定《条例》也必须以宪法、法律为依据。
———中国共产党纪律处分条例注解释义:总则附则卷∕《中国共产党纪律处分条例注解释义》编写组编北京:法律出版社,2008 11版,第5页。
第十、中央纪委国家监委信访接待室的工作人员对控告人递交和邮寄的《违纪违法犯罪控告状》至今拒不“接收”也不“受理”的不作为行为,已经违犯、超越、否定、不遵守、不履行和侵犯了控告人享有《中国共产党纪律检查机关控告申诉工作条例》第二十六条明确规定和控告权(基本权利)的规定,各级纪律检查委员会的控告申诉工作部门承担处理检举、控告和申诉的日常工作,遵照本级纪律检查委员会的决定和有关规章制度,履行下列职责:
(一)通过处理群众来信和接待群众来访,受理检举、控告和申诉;
(二)向本级纪律检查委员会反映检举、控告和申诉的情况和问题;
(三)承办上级和本级纪律检查委员会交办的检举、控告、申诉和其他事项;
(四)向本级纪律检查委员会有关部门移送或向下级纪律检查机关、有关党组织交办检举、控告和申诉,向有关部门转办不属于纪律检查机关职责范围的信访问题;
(五)调查研究控告申诉工作情况,拟订控告申诉工作的规章制度,对下级纪律检查机关的控告申诉工作进行业务指导;
(六)协调处理信访问题,疏导上访群众,维护正常的工作秩序和社会秩序。
【释义】
本条具体规定了纪检机关控告申诉工作的承担部门及其主要职责。
纪律检查机关的各个职能部门承担着不同的任务和职责。根据这条规定,纪检机关的控告申诉工作要沙控告申诉部门承担。这也从条规上规定了纪检机关务必设立控告申诉工作部门。
根据工作任务和部门职责之间的对应关系,纪检控告申诉工作部门的主要职责主要有6项:
一、通过处理群众来信和接待群众来访,受理检举、控告和申诉
受理检举、控告和申诉是指对群众来信、群众来访进行筛选、指导和分流,受理涉及党纪、政纪问题的检举、控告和申诉。
对来信、来访的处理和受理,由有关的条规和纪检信访工作内部工作制度作出明确的规定。这里需要分清接收、处理、受理的不同概念。接收,是收下来信、听取上访者的陈述、记录电话内容的总称。是对来信来访进行处理前的工作。具体地说。对于群众来信,不论是否属于纪检机关的业务范围,都要先把信收下,再进行处理;对群众来访不论是否属于纪检机关的业务范围,都要先听取其陈述,再进行疏导和分流。
处理。是对来信、来访提出办理意见并予以实施的行为。包括区分其是否属于纪检机关的业务范围,确定办理方式等。
受理,就是对涉及党纪党风问题的检举、控告和申诉予以接受并处理。受理活动通常是由纪检控告申诉工作部门代表纪检机关来进行,因此是纪检控告中申诉工作部门的一项职责。
——《〈中国共产党纪律检查机关控告申诉工作条例〉释义》中共中央纪委法规室监察部法规室编写,北京中国方正出版社,2003年版第60~61页。
请看,中国《现代汉语词典》对【接收】的解释:收受:接收来稿︱接收遗产。
再看,《现代汉语词典》对【接受】的解释:对事物容纳不拒绝:接受任务︱接受教训。
请再看,《现代汉语词典》对【受理】的解释:①接受并办理。受理快件专递业务。②法院接受案件,进行审理:法院已受理此案。
还有,《党务工作1000问》对【信访事项受理范围是什么?】的解释:
(1)反映党和国家有关方一针、政策的贯彻执行情况;
(2)检举、揭发单位或个人违纪、违法行为;
(3)对各单位或部门提出批评和建议,对经营管理及其他卜作提出意见和建议;
(4)控告侵害单位、个人合法权益的行为;
(5)信访人提出的其他正当要求。
————《党务工作1000问》,张建喜主编.北京:人民日报出版社,2017年版,第037页。
1.中央纪律检查委员会中华人民共和国国家监察委员会法规室对《中华人民共和国监察法》第三十五条所作的条文释义:是“应当接受群众来信来访和报案、举报材料。”第六十四条规定:“控告人捏造事实诬告陷害诬告陷害监察对象,依法给予处理”。
2.中共中央纪委法规室 监察部法规室对《中国共产党纪律检查机关控告申诉工作条例》第一条“受理”所作的条文释义:“受理”接收并处理。指纪律检查机关接受并处理党内外群众对党员、党组织的检举、控告,以及党员、党组织对所受党纪处分或纪律检查机关所作的其他处理不服的申诉的一种活动。纪律检查机关对群众所有的信访举报件都要接收,但不一定都受理。
3.中共中央纪委法规室 监察部法规室对《中国共产党纪律检查机关控告申诉工作条例》第二十六条“接收”所作的条文释义:是收下来信。
从上述规定及其上下文的语境解释可以看出《中华人民共和国监察法》(是对所有公职人员的职务违法犯罪的控告是全覆盖接受)。而《中国共产党纪律检查机关控告申诉工作条例》对党员、党组织的检举、控告亦明确规定应当接受和受理是强制性义务,不是任意性规范。而对“信访人提出的其他正当要求”规定“都要接收,收下来信,但不一定都受理”。
第十一、中央纪委国家监委信访接待室的工作人员对控告人递交和邮寄的《违纪违法犯罪控告状》至今拒不“接收”也不“受理”的不作为行为,已经违犯、超越、否定、不遵守、不履行和侵犯了控告人享有《中国共产党纪律检查机关控告申诉工作条例》第二十七条的禁止性规定和控告权(基本权利)的规定:“各级纪律检查机关对受理的检举、控告和申诉,应及时办理,不得延误。对应由上级处理的问题,应迅速报告上级处理;对应由本级处理的问题,本级有关领导或有关部门应及时处理;对应由下级处理的问题,应迅速转交下级处理。”
第十二告、申诉人在检举、控告、申诉活动中有下列权利:
(一)对党员、党组织违法乱纪的行为有权提出检举、控告。
(二)党员对所受党纪处分或纪律检查机关所作的其他处理不服,有权提出申诉,要求复议、复查。
(三)提出检举、控告、申诉后,在一定期限内得不到答复时,有权向受理机关提出询问,要求给予负责的答复。
(四)有权要求与检举、控告、申诉案情有关或有牵连的承办人员回避。
(五)对受理机关及承办人员的失职行为和其他违纪行为有权提出检举、控告。
(六)因进行检举、控告、申诉,其合法权利受到威胁或俊害时,有权要求受理机关给予保护。
【释义】
本条规定了检举、控告、申诉人的权利。
检举、控告、申诉人的权利,共有6项。概括起来说,就是检举控告权,申诉权,询问求答权,要求回避权,要求追究失职行为权,要求保护权。
检举控告权。即对任何党员、党组织违反党章、违犯党的纪律,违法乱纪的行为,都有向纪检机关提出检举、控告的权利。
申诉权。即党员、党组织对所受党纪处分或纪律检查机关所作的其他处理不服,有通过信访渠道提出申诉的权利。
询问求答权。即信访人按规定通过信访渠道向纪检机关提出检举、控告、申诉后,在一定的期限内得不到答复时,有权向受理机关提出询问,要求给予负责的答复。
要求回避权。即信访当事人发现承办人员与检举、控告、申诉案情有牵连时,有权要求他们回避。
要求追究失职行为权。即信访当事人发现受理机关及其工作人员对应当受理的问题不予受理或受理后无故拖延不办;在办理检举、控告、申诉时不负责任,该解决的问题不予解决或为违纪者说情、袒护时,有要求有关上级机关对这些失职行为追究责任的权利。
要求保护权。即信访当事人因进行检举、控告、申诉活动而使自己的合法权益受到威胁或侵害时,有权要求受理机关给予保护。
在上述6项权利中,第1,2,3项是党章第四条党员权利第8项的分解和具体化。党员权利第8项规定:“向党的上级组织直至中央提出请求、申诉和控告,并要求有关组织给以负责的答复。”《条例》把党员的这一项权利,分解为检举控告权,申诉权,询问求答权三项。对询问求答权,《条例》规定,在当事人“提出检举、控告、申诉后,在一定期限内得不到答复时,有权向受理机关提出询问,要求给以负责的答复。”其中“一定期限” 一般以要求查报结果的三个月为期限。“负责的答复”包括两层意思:一是对检举、控告、申诉材料的转办处理情况要及时告知当事人,由于未及时告知当事人而当事人提出询问时,要如实答复当事人;二是对检举、控告和申诉的查办情况和结果要同当事人见面,由于未及时见面而当事人提出询问时,要按照规定答复当事人。这种答复是代表组织的,必须是认真负责的。
第4项权利,就是“有权要求与检举、控告案情有关或有牵连的承办人员回避。”给当事人这一权利,是为了保证案件的顺利、正确查处。这也是与《案件检查工作条例》相对应的一项权利。《案件检查工作条例》第35条规定承办人员有下列情形之一的应当回避:1.是本案被检查人的近亲属;2.是本案的检举人、主要证人(注:包括控告人);3.本人或近亲属与本案有利害关系的;4.与本案有其他关系,可能影响公正查处案件的。如果当事人发现上述人员没有回避,有权要求上述人员回避。《案件检查工作条例》还规走:“案件承办人员的回避,由所在单位的党组织或立案机关决定。”其中的“所在单位”指承办人员的所在单位。同样,对当事人提出的回避要求,也由承办人所在单位的党组织或立案机关决定。
第5项权利是要求追究失职行为权。《条例》规定当事人“对受理机关及承办人员的失职行为和其他违纪行为有权提出检举、控告”。这是当事人对受理机关及承办人员的监督和制约,对保证检举、控告和申诉的正确处理有重要意义。这里讲的“失职行为”,主要是本《条例》第36条指出的失职行为。即对党员、党组织的申诉不认真复议、复查和对冤假错案坚持不纠,对受理的检举、控告不负责任,无故拖延不办,或为违纪者说情、开脱,予以包庇等。这里讲的“其他违纪行为”,主要是指违犯《案件检查工作条例》第三十四条承办人员必须遵守的7项纪律。即:1.不准采用逼供、诱供、指供等违犯党章和国家法律的手段;2.不准使用拘留、传唤、搜查、侦查、跟踪等司法手段;3.不准将检举人、证人的姓名和检举材料告诉被检查人和无关人员;4.不准向无关人员泄露案情;5,不准询私舞弊,弄虚作假,故意夸大或缩小案情;6.不准接受被检查人及其亲属的财物和其他好处;7.不准株连无辜。除此以外,其他一切影响检举、控告和申诉正常查办、情节恶劣的行为,都属失职和违纪行为,都应当受到查究。
第6项权利是要求保护权。《条例》规定当事人“因进行检举、控告、申诉,其合法权利受到威胁或侵害时,有权要求受理机关给予保护”。在检举、控告、申诉活动中,侵害权利的行为通常表现为诬告陷害和打击报复。尤其是打击报复更为多见。打击报复的形式也有多种多样。情节轻的有穿小鞋、歧视刁难等;情节严重的有进行体罚、摧残人身、断绝生计等。实际上,在日常受理的检举、控告、申诉中,大多数当事人是充分行使了这一权利的。有许多检举、控告和申诉所提出的问题不是开始揭发他人的问题,而是检举、控告、申诉以后出现的问题。如由于揭发他人的问题而被免职、调动工作,减发、停发工资奖金,受到围攻辱骂等被侵害权利和利益的问题。纪检机关过问处理这些问题,就是对当事人权利的保护。在控告申诉活动中,还有一种情况值得注意。有的受处分的党员,因为向上级提出申诉而被加重处分。对这种情况要作分析:如果原处分过轻而加重处分,则加重处分属正确执行纪律;如果是因为申诉行为本身而被加重处分,则加重处分属侵犯党员的申诉权,应当纠正。这里还应重复说明一下,本《条例》第一章第五条控告申诉工作的基本原则中,把维护检举、控告人,被检举、控告人和申诉人的合法权利作为基本原则之一。这一原则体现在以下三个方面:第一与这一原则相对应,在第4章中规定了当事人的权利;第二,在受理机关的职责中把维护当事人的权利作为职责之一;第三,在当事人的权利中把当事人要求保护自己的权利作为当事人权利之一加以规定。
———《〈中国共产党纪律检查机关控告申诉工作条例〉释义》,中共中
央纪委法规室监察部法规室编写,北京:中国方正出版社,2003年版,第92~96页。
第十三、中央纪委国家监委信访接待室的工作人员对控告人递交和邮寄的《违纪违法犯罪控告状》至今拒不“接收”也不“受理”的不作为行为,已经违犯、超越、否定、不遵守、不履行和侵犯了控告人享有《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》第十条的命令性规定和控告权,纪检机关对检举、控告以及发现的下列违纪问题,予以受理:
(一)同级党委委员、纪委委员的违纪问题;
(二)属上级党委管理在本地区、本部门工作的党员干部的违纪问题;
(三)同级党委管理的党员干部的违纪问题;
(四)下一级党组织的违纪问题;
(五)领导交办的反映其他党员和党组织的违纪问题。
属下级党委管理的党员和党组织重大、典型的违纪问题,必要时也可以受理。
【释义】
本条是对纪律检查机关受理违纪问题的来源和受理范围的规定。
1.党员、群众或组织检举、控告的。
所谓检举,是指人们对违法违纪事实及其行为人的情况向纪检机关或其他机关进行揭发的行为。所谓控告,是指被害人就自己所遭受违法违纪者的损害的事实,向纪检机关进行揭发、控诉的行为。检举、控告,是党员和群众的一项权利,受法律和党纪的保护。纪检机关案件检查部门对于这些检举、控告,都应当予以受理,并指定专人承办。
———《〈中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例〉释义》,中共中央纪委法规室监察部法规室编写,北京中国方正出版社,1994年版第25页。

第十四、中央纪委国家监委信访接待室的工作人员对控告人递交和邮寄的《违纪违法犯罪控告状》至今拒不“接收”也不“受理”的不作为行为,已经违犯、超越、否定、不遵守、不履行和侵犯了控告人享有《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》第十一条强制性性规定:“纪检机关受理反映党员或党组织的违纪问题后,应根据情况决定是否进行初步核实。需初步核实的,应及时派人进行,必要时也可委托下级纪检机关办理。”
【释义】
本条是对纪检机关受理反映党员或党组织违纪问题后,对所反映问题的研究处理及初步核实的审批程序等的规定。
受理检举、控告后,纪检机关应做到:及时办理。做到无论来源于党内的或是党外的,组织的或是个人的,领导干部的或是一般群众的检举、控告,均应一视同仁,不推诿,不扣压,及时办理。
———《〈中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例〉释义》,中共中央纪委法规室监察部法规室编写,北京中国方正出版社,1994年版第27页。
第十五、中央纪委国家监委信访接待室的工作人员对应当受理的问题不予受理以及收到控告人邮寄的《违纪违法犯罪控告状》至今拖延不办的不作为行为,已经超越、规避、不遵守、不履行和违犯了《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》第十五条的限制性规定,初步核实的时限为两个月,必要时可延长一个月。重大或复杂的问题,在延长期内仍不能初核完毕的,经批准后可再适当延长。
【释义】
本条是对初步核实的时限的规定。
初步核实的时限是办案时限的一种。初步核实的时限直接影响着办案效率的高低。办案时限的问题在1988年中央纪律检查委员会颁布的《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例(试行)》中没有作出规定。但在实践中发现,由于种种原因,办案时间过长,案件久拖不决的问题严重存在。为了提高办案效率,同时也是为了更好地保护被调查人的合法权益,便于被调查人所在单位的正常工作,这次颁布的案件检查工作条例,对初核、立案、调查等办案不同阶段的时限作了明确的规定。而且考虑到有的案件因案情复杂或其他原因在规定期限内不能办完,还规定经过一定的批准手续可以适当延长办案时限。
所谓办案时限,在案件检查工作中是指案件检查的时限,是指对违纪案件从受理到查结时间限制的规定和要求。它包括:初步核实的时限、立案审批时限、采取组织措施的时限、扣留封存时限、暂停支付时限、案件调查时限等。它是纪检机关同各类违纪行为长期斗争的经验总结,是查处违纪案件工作制度的不断改革和完善,是案件检查走向科学化、制度化、规范化的标志。各级纪检机关在案件检查中,要不断改进工作作风和工作方法,完善和落实办案时限的有关制度规定,明确责任,提高效率,力争每起案件都能在规定的时限内查结,防止案件积压,增强案件检查的时效性。
确立案件检查时限的意义在于:一是有利于各级纪检机关在案件检查过程中,充分发挥主观能动性,严密组织,加强协调,不断改进工作作风和工作方法,有效地克服办案工作进展缓慢,案件久拖不结等问题,从而加快办案进度,减少和杜绝积案,保证办案质量。二是有利于及时了解掌握下级纪检机关案件检查工作的进度,以及他们在办案不同阶段遇到的困难,发现他们工作中存在的问题,有效地进行督促、检查、指导和帮助。三是有利于迅速查清被检查人的违纪问题,及时对其进行教育和处理,进一步增强纪检机关执纪办案的权威,充分体现党纪的严肃性。防止由于某些案件办案时间过长,使犯有一般性错误的人员不能及时分清是非、汲取教训、丢掉包袱、轻装前进;使犯有严重错误的人员,得不到及时严厉的惩处,本人还到处散布不满言论,在群众中造成不良影响。四是有利于案件检查工作不断向科学化、制度化、规范化迈进。五是有利于增强广大党员和群众对搞好党风廉政建设的信心。严格按照案件检查时限的规定和要求,对群众检举、揭发的违纪行为,迅速查清,严肃处理,广大党员和群众会从中体会到我们党对惩治腐败,加强党风廉政建设的决心,从而会使广大党员、群众进一步坚定搞好党风廉政建设的信念,进一步密切党同人民群众的联系。
初步核实的时限,是对案件初步核实工作时间限制的规定和要求。初步核实的时限应从初步核实工作实际开始之日算起,到检查室提出处理意见呈报分管领导审批时为止。
———《〈中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例〉释义》中共中央纪委法规室监察部法规室编写,北京中国方正出版社1994年版第35~36页。
第十六、中央纪委国家监委信访接待室的工作人员对控告人递交和邮寄的《违纪违法犯罪控告状》至今拒不“接收”也不“受理”的不作为行为,已经违犯、超越、否定、不遵守、不履行和侵犯了控告人享有《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》第二十二条禁止性规定和合法权益:“立案审批时限不得超过一个月。”
第十七、中央纪委国家监委信访接待室的工作人员对控告人递交和邮寄的《违纪违法犯罪控告状》至今拒不“接收”也不“受理”的不作为行为,已经违犯、超越、否定、不遵守、不履行和侵犯了控告人享有《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》第三十九条的明确规定和合法权益:“案件调查的时限为三个月,必要时可延长一个月。案情重大或复杂的案件,在延长期内仍不能查结的,可报经立案机关批准后延长调查时间。”
第十八、中央纪委国家监委信访接待室的工作人员对控告人递交和邮寄的《违纪违法犯罪控告状》至今拒不“接收”也不“受理”的不作为行为,已经违犯、超越、否定、不遵守、不履行和侵犯了控告人享有《中华人民共和国监察法》第五十六条的无条件义务规范和基本权利:“监察人员必须模范遵守宪法和法律,忠于职守、秉公执法,清正廉洁、保守秘密;必须具有良好的政治素质,熟悉监察业务,具备运用法律、法规、政策和调查取证等能力,自觉接受监督。”
第十九、中央纪委国家监委信访接待室工作人员对控告人递交和邮寄的《违纪违法犯罪控告状》至今拒不“接收”也不“受理”的不作为行为,已经违犯、超越、否定、不遵守、不履行和侵犯了《中华人民共和国监察法》第六十五条的明确规定,监察机关及其工作人员有下列行为之一的,对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处理: ……(九)其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的行为。是其他滥用职权、玩忽职守、询私舞弊的行为。
【释义】
本条是关于对监察机关及其工作人员违法行使职权的责任追究的规定。
九是其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的行为。除了前八项规定的情形外,对于监察机关及其工作人员在行使职权过程中其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的行为,也应当追究其相应法律责任。“滥用职权”,主要是指监察人员违反法律法规的规定或者超越法定职责范围行使职权。“徇私舞弊”,主要是指监察人员为了私利,用欺骗或者其他不正当方式违法犯罪的行为,包括监察人员利用本人职责范围内的权限或者本人职务、地位所形成的便利条件,为自己或者他人牟取私利,袒护或者帮助违法犯罪的人员掩盖错误事实,以逃避制裁,或者利用职权陷害他人的行为。“玩忽职守”,主要是指监察人员严重不负责任、不履行或者不正确履行法定职责,致使国家、集体和人民的利益遭受损失的行为,监察人员玩忽职守有多种表现形式,如不履行监察职责,不实施岗位职务所要求实施的行为;对职责范围内管辖的事务不尽职责,敷衍塞责;在履行职责过程中擅离职守;对于监察对象可能对国家、集体和人民的利益造成损失的行为不采取有效措施予以制止,等等。对玩忽职守的监察人员追究责任,一定要注意只有在造成了损害后果的情况下才追究责任。这个损害后果既包括财物损失,也包括财物损失以外明的其他利益损失,如损害了国家机关的形象和声誉;妨碍了监察机关职责的正常履行;给当事人造成严重精神创伤,等等。需要注意的是,监察机关及其工作人员一旦发生上述违法行使职权的行为,不但对直接责任人员依法给予处理,也要对负有责任的领导人员追究法律责任。
————《中华人民共和国监察法》释义,中共中央纪律检查委员会中华人民共和国国家监察委员会法规室编写,北京:中国方正出版社,2018年3月版,第278~279页。
根据方正出版社出版的中央纪委和国家监委编写的《监察法学习问答》中的解释:监督是监察委员会的首要职责。监察委员会代表国家,依照宪法、监察法和有关法律法规,监督所有公职人员行使公权力的行为是否正确,确保权力不被滥用、确保权力在阳光下运行,把权力关进制度的笼子。党的十八大以来,面对严峻复杂的反腐败斗争形势,以习近平同志为核心的党中央带领全党进行了艰苦的探索。2016年10月,党的十八届六中全会通过了《中国共产党党内监督条例》,明确规定了党内监督的原则、任务、主要内容和重点对象,针对不同主体,明确监督职责,规定具体监督措施,实现党内监督全覆盖。党内监督和国家监察都是中国特色治理体系的重要组成部分,一体两面,具有高度内在一致性。国家监察是对公权力最直接最有效的监督,监察全覆盖和监督的严肃性实效性,直接关乎党的执政能力和治国理政科学化水平。制定监察法,就是要通过制度设计实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖,补上国家监察的短板,体现依规治党与依法治国、党内监督与国家监察有机统一。
纪委、监委合署办公,要落实它们的双重职责。党内监督条例明确规定,党的各级纪律检查委员会是党内监督的专责机关,履行监督执纪问责职责,加强对所辖范围内党组织和领导干部遵守党章党规党纪、贯彻执行党的路线方针政策情况的监督检查。党内监仔的主要内容是:(1)遵守党章党规,坚定理想信念,践行党的宗旨,模范遵守宪法法律情况;(2)维护党中央集中统一领导,牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识,贯彻落实党的理论和路线方针政策,确保全党令行禁止情况;(3)坚持民主集中制,严肃党内政治生活,贯彻党员个人服从党的组织,少数服从多数,下级组织服从上级组织,全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会原则情况;(4)落实全面从严治党责任,严明党的纪律特别是政治纪律和政治规矩,推进党风廉政建设和反腐败工作情况;
————《中华人民共和国监察法》学习问答/中共中央纪律检查委员会中华人民共和国国家监察委员会法规室编写.中国方正出版社,2018年3月版,第26页。
第二十、中央纪委国家监委信访接待室的工作人员对控告人递交和邮寄的《违纪违法犯罪控告状》至今拒不“接收”也不“受理”的不作为行为,已经违犯、超越、否定、不遵守、不履行和侵犯了控告人享有《关于依纪依法规范纪检监察信访举报工作的若干意见》(2005年2月1日)的禁止性规定和控告权:“完善信访举报受理制度。各级纪检监察机关要增强政治意识、大局意识、和责任意识,认真受理涉及党员、党组织及行政监察对象的检举、控告和申诉。对损害群众切身利益的问题,要认真对待,不得推诿、敷衍。各级纪检监察机关负责人要经常阅处群众来信,定期接待群众来访。地方纪检监察机关应深入基层接待群众。在确保安全保密的前提下,逐步推广网上举报,拓宽信访举报受理渠道。保障检举、控告人合法权益,认真贯彻执行《中央纪委、监察部关于保护检举、控告人的规定》。畅通受理、办理、反映、反馈渠道,严禁对检举、控告人压制、歧视、刁难。严禁泄漏检举、控告的有关情况,不得将检举、控告材料及有关情况转给被检举、控告人员或单位。严肃查处侵犯检举、控告人民主权利的行为,对打击报复检举、控告人的要严肃处理”(见最新《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则(试行)》逐条相关法规速查,法律出版社,2017年版,第88、93页。
第二十一、中央纪委国家监委信访接待室的工作人员对控告人递交和邮寄的《违纪违法犯罪控告状》至今拒不“接收”也不“受理”的不作为行为,已经违反和超越《中华人民共和国宪法》第五条的令行禁止规定,一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。
第二十二、中央纪委国家监委信访接待室的工作人员对控告人递交和邮寄的《违纪违法犯罪控告状》至今拒不“接收”也不“受理”的不作为行为,已经违犯、超越、否定、不遵守、不履行和侵犯了控告人享有《中华人民共和国宪法》第三十三条的义务性规定和国家尊重和保障人权。
第二十三、中央纪委国家监委信访接待室的工作人员对控告人递交和邮寄的《违纪违法犯罪控告状》至今拒不“接收”也不“受理”的不作为行为,已经违犯、和超越了《中国共产党纪律处分条例》第三条的命令性规定,党章是最根本的党内法规,是管党治党的总规矩。党的纪律是党的各级组织和全体党员必须遵守的行为规则。党组织和党员必须自觉遵守党章,严格执行和维护党的纪律,自觉接受党的纪律约束,模范遵守国家法律法规。
第二十四、中央纪委国家监委接待室的工作人员对控告人递交和邮寄的《违纪违法犯罪控告状》至今拒不“接收”也不“受理”的不作为行为,已经违犯、和超越了《中国共产党章程》第三条的命令性规定,党员必须履行下列义务:(一)认真学习马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想,学习党的路线、方针、政策和决议,学习党的基本知识,学习科学、文化、法律和业务知识,努力提高为人民服务的本领。……(四)自觉遵守党的纪律,模范遵守国家法律法规,严格保守党和国家的秘密,执行党的决定,服从组织分配,积极完成党的任务。
第二十五、中央纪委国家监委信访接待室的工作人员对控告人递交和邮寄的《违纪违法犯罪控告状》至今拒不“接收”也不“受理”的不作为行为,已经违犯、和超越了《中国共产党章程》第三十六条的命令性规定,党的各级领导干部必须模范地履行本章程第三条所规定的党员的各项义务,并且必须具备以下的基本条件;……(五)正确行使人民赋予的权力,坚持原则,依法办事,清正廉洁,勤政为民,以身作则,艰苦朴素,密切联系群众,坚持党的群众路线,自觉地接受党和群众的批评和监督,加强道德修养,讲党性、重品行、作表率,做到自重、自省、自警、自励,反对形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风,反对任何滥用职权、谋求私利的行为。
第二十六、超越、规避、不遵守、不履行和违犯了《中国共产党章程》第三十九条的命令性规定,党的纪律是党的各级组织和全体党员必须遵守的行为规则,是维护党的团结统一、完成党的任务的保证。党组织必须严格执行和维护党的纪律,共产党员必须自觉接受党的纪律的约束。
第二十七、超越、规避、不遵守、不履行和违犯了《中国共产党纪律检查机关控告申诉工作条例》第四十四条规定:“本条例是党内处理检举、控告、申诉的规则,各级纪律检查机关和党组织必须严格执行。”
第二十八、超越、规避、不遵守、不履行和违犯了《中国共产党党内监督条例》第三条规定:“党内监督没有禁区、没有例外。信任不能代替监督。各级党组织应当把信任激励同严格监督结合起来,促使党的领导干部做到有权必有责、有责要担当,用权受监督、失责必追究。”
第二十九,超越、规避、不遵守、不履行和违犯了《中国共产党党内监督条例》第五条规定:“党内监督的主要内容是:(一)遵守党章党规,坚定理想信念,践行党的宗旨,模范遵守宪法法律情况;(二)维护党中央集中统一领导,牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识,贯彻落实党的理论和路线方针政策,确保全党令行禁止情况;”
第三十、超越、规避、不遵守、不履行和违犯了《中国共产党党内监督条例》第二十七条规定:“纪律检查机关必须把维护党的政治纪律和政治规矩放在首位,坚决纠正和查处上有政策、下有对策,有令不行、有禁不止,口是心非、阳奉阴违,搞团团伙伙、拉帮结派,欺骗组织、对抗组织等行为。”
第三十一、超越、规避、不遵守、不履行和违犯了《中国共产党党内监督条例》第三十四条命令性规定,加强对纪律检查机关的监督。发现纪律检查机关及其工作人员有违反纪律问题的,必须严肃处理。各级纪律检查机关必须加强自身建设,健全内控机制,自觉接受党内监督、社会监督、群众监督,确保权力受到严格约束。

【解读】
本条规定的是加强对纪律检查机关的监督。
谁来监督纪委?这个问题十分尖锐,具有很强的现实性和紧迫性。习近平在十八届中央纪委第三次全会上明确指出,各级纪委要解决好“灯下黑”问题,自觉遵守党纪国法,你们是查人家的,谁查你们?这个问题要探索解决。信任是对纪检监察干部的最大支持,但是信任不能代替监督。纪检监察机关不是“保险箱”,纪检干部也并没有天生的免疫力,必须加强管理,使监督常在。仅 2014年,各级纪委就处分违纪违法纪检监察干部1575人,其中不乏魏健、曹立新等“重量级”人物。王岐山在十八届中央纪委五次全会上讲,有的领导干部因年届退休,被安排在纪检岗位,只想着平稳着陆;有的干部不敢担当,遇到问题绕着走,不想干、不作为;有的干部能力不足、作风漂浮虚躁,去打听“张家长、李家短”,监督缺失;有的派驻干部认为,与驻在部门领导班子一座楼里办公、一个锅里吃饭,抹不开面子,对监督畏首畏尾;有的人办案不行,“抹案子”却很有办法。更为严重的是,有的人在问题线索清理、处置和查办案件过程中,严重违反政治纪律、组织纪律、工作纪律,擅做取舍、选择性办案,甚至胆大妄为,跑风漏气,办人情案、关系案、金钱案。2014年2月,王岐山主持召开的中央纪委常委会议,审议通过了《关于公开曝光纪检监察干部违反中央八项规定精神案件的通知》这样的行动,充分展示了中央纪委对强化自我监督的自信。有鉴于此,本条对加强对纪律检查机关的监督的规定,其意义可想而知。根据本条的规定,第一,发现纪律检查机关及其工作人员有违反纪律问题的,必须严肃处理。第二,各级纪律检查机关必须加强自身建设,健全内控机制,自觉接受党内监督、社会监督、群众监督,确保权力受到严格约束。
————石国亮◎主编:《党内监督的威力和潜力》,北京:东方出版社,
2016年版,第81~82页。
第三十二、超越、规避、不遵守、不履行和违犯了【新的条款】《中国共产党党内监督条例》第四十二条规定,党委(党组)、纪委(纪检组)应当加强对履行党内监督责任和问题整改落实情况的监督检查,对不履行或者不正确履行党内监督职责,以及纠错、整改不力的,依照《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》等规定处理。
【解读】
本条规定的是对履行党内监督责任和问题整改落实情况的监督检查和问责。
如前所述,监督是手段,确保监督中发现的问题得到解决,就必须落实整改。对整改不到位的地方、部门和单位,就要抓住典型,严肃问责,以问责倒逼责任落实。《条例》修订时增加了“问题整改落实情况的监督检查”的内容,规定“党委(党组)、纪委(纪检组)应当加强对履行党内监督责任和问题整改落实情况的监督检查,对不履行或者不正确履行党内监督职责,以及纠错、整改不力的,依照《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》等规定处理”。
《中国共产党纪律处分条例》第六条规定:“党组织和党员违反党章和其他党内法规,违反国家法律法规,违反党和国家政策,违反社会主义道德,危害党、国家和人民利益的行为,依照规定应当给予纪律处理或者处分的,都必须受到追究。对党员的纪律处分种类:(一)警告;(二)严重警告;(三)撤销党内职务;(四)留党察看;(五)开除党籍。对严重违犯党纪的党组织的纪律处理措施:(一)改组;(二)解散”。
《中国共产党问责条例》第六条问责性规定:“党组织和党的领导干部违反党章和其他党内法规,不履行或者不正确履行职责,有下列情形之一的,应当予以问责:(一)党的领导弱化,党的理论和路线方针政策、党中央的决策部署没有得到有效贯彻落实,在推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设中,或者在处置本地区本部门本单位发生的重大问题中领导不力,出现重大失误,给党的事业和人民利益造成严重损失,产生恶劣影响的;(二)党的建设缺失,党内政治生活不正常,组织生活不健全,党组织软弱涣散,党性教育特别是理想信念宗旨教育薄弱,中央八项规定精神没落实,作风建设流于形式,干部选拔任用工作中问题突出,党内和群众反映强烈,损害党的形象,削弱党执政的政治基础的;(三)全面从严治党不力,主体责任、监督责任落实不到位,管党治党失之于宽松软,好人主义盛行、搞一团和气,不负责、不担当,党内监督乏力,该发现的问题没有发现,发现问题不报告不处置、不整改不问责,造成严重后果的;(四)维护党的政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律不力,导致违规违纪行为多发,特别是维护政治纪律和政治规矩失职,管辖范围内有令不行、有禁不止,团团伙伙、拉帮结派问题严重,造成恶劣影响的;(五)推进党风廉政建设和反腐败工作不坚决、不扎实,管辖范围内腐败蔓延势头没有得到有效遏制,损害群众利益的不正之风和腐败问题突出的;(六)其他应当问责的失职失责情形。
————石国亮◎主编:《党内监督的威力和潜力》,北京:东方出版社,
2016年版,第115~116页。
第三十三、超越、规避、不遵守、不履行和违犯了《中国共产党纪律处分条例》第六十一条处分规定,党员领导干部对违反政治纪律和政治规矩等错误思想和行为放任不管,搞无原则一团和气,造成不良影响的,给予警告或者严重警告处分;情节严重的,给予撤销党内职务或者留党察看处分。
第三十四、超越、规避、不遵守、不履行和违犯了《中国共产党纪律处分条例》第一百一十四条规定,党组织不履行全面从严治党主体责任或者履行全面从严治党主体责任不力,造成严重损害或者严重不良影响的,对直接责任者和领导责任者,给予警告或者严重警告处分;情节严重的,给予撤销党内职务或者留党察看处分。
【解读】   
新《处分条例)第六十一条规定是对党员领导干部搞无原则一团和气行为的处分,第一百一十四条规定是对不履行或履行主体责任不力行为的处分,理解以上两条需要注意以下问题。
(一)第六十一条与第一百一十四条的区别与联系是什么?
主体责任要求党委主要负责同志要管好班子带好队伍,管好自己,当好廉洁从政的表率。其中的“管好班子,带好队伍”包括了第六十一条规定的情况,党员领导干部对违反政治纪律和政治规矩等错误思想和行为放任不管,搞无原则一团和气本身就是没有“管好班子,带好队伍”的表现。因此,笔者认为,第六十一条规定的内容和第一百一十四条是一致的,属于不履行主体责任的一种表现,在纪律处分上,二者规定了相同的纪律处分。但主体责任规定在工作纪律当中,第六十一条规定在政治纪律当中,如何理解呢?
工作纪律中规定的主体责任本质上也是一种政治纪律,二者没有明显的矛盾。两个条文属于一般与特殊的关系。第六十一条规定的违纪行为属于特殊规定,专指党员领导干部对违反政治纪律和政治规矩等错误思想和行为放任不管,搞无原则一团和气。这里的放任不管是针对“违反政治纪律和政治规矩等错误思想和行为”。第一百一十四条属于一般规定,条文中的主体责任涵盖面很广,包含了第六十一条规定的行为。如出现第六十一条规定的行为,根据特殊规定优先适用的原则,按照第六十一条处分。如果党员领导干部对其他的违纪行为放任不管,则按照第一百一十四条处理。
(二)第六十一条属于新增条款,其立法内涵是什么?
1.体现了全面从严治党主体责任的落实。如前所述,第六十一条追究的是一种特殊的主体责任,因为其内容涉及政治纪律,立法者为了凸显政治纪律,将其单列出来规定在违反政治纪律行为当中,但本质上仍然是全面从严治党主体责任范畴。
2.体现了对党员领导干部的要求。第六十一条的主体是党员领导干部,党员领导干部对本单位或分管的人员有日常管理监督的义务,如果本单位出现“违反政治纪律和政治规矩等错误思想和行为”,党员领导干部不过问,搞一团和气,党员领导干部就是读职失职,自身也要被问责。
3.体现了抓早抓小、红脸出汗的要求。党员领导干部对本单位出现“违反政治纪律和政治规矩等错误思想和行为”,要及时进行批评、提醒、谈话,不能等到构成违纪行为后,再进行责任追究,这是把握运用监督执纪“四种形态”中第一种形态的处理方式。
(三)第一百一十四条规定了不履行或不正确履行主体责任,那么不履行或不正确履行监督责任如何处理?
新《处分条例》没有写纪委监督责任。因为主体责任本身就包含了监督责任。监督责任是整个党委的责任,纪委也是党委一部分,只不过是一个专门的监督机关,但并不是说所有的监督责任让纪委一家承担。这里更加强调党组织的监督责任。党组织是领导,领导就是监督,监督是领导的题中之义。监督领导,不光是制定政策,招商引资,也不光是提拔干部。管党、治党,对党员犯错误,要批评教育,都是党组织责任。党组织包括党组织成员,包括党组织部门都是主体责任的承担者,这是一个大变化。
《中国共产党纪律处分条例》第七十一条规定,对批评、检举、控告进行阻挠、压制,或者将批评、检举、控告材料私自扣压、销毁,或者故意将其泄露给他人的,给予警告或者严重警告处分;情节较重的,给予撤销党内职务或者留党察看处分。
————李健◎主编:《最新党规党纪》一本通,北京:人民出版社,2016年版,第124~125页。
对行政机关或司法机关作出的错误或违法的决定、判决,或者因国家机关工作人员的违法失职行为,致使个人或亲属的合法权益受到损害时,有权向有关国家机关申诉理由,提出改正或撤销决定、判决或赔偿损失的请求。对行政机关、司法机关及其工作人员侵害其合法权利的,还可以向纪检监察机关检举控告。凡是法律不禁止的救济渠道和途径,公民都可以使用。
————《党的纪律与违纪处分实务详解:学习适用〈中国共产党纪律处分条例〉》编写组编写.北京:中国方正出版社,2018年5月版,第55页。
《党的纪律与违纪处分实务详解:学习适用〈中国共产党纪律处分条例〉》第十章第二节关于违反群众纪律行为的种类
根据《党纪处分条例》第九章“对违反群众纪律行为的处分”的规定,违反群众纪律的行为有以下8种:
……
(4)对涉及群众生产、生活等切身利益的问题依照政策或者有关规定能解决而不及时解决;对符合政策的群众诉求消极应付、推诿扯皮,损害党群、干群关系的;对待群众态度恶劣、简单粗暴,造成不良影响的;弄虚作假,欺上瞒下,损害群众利益的;     
   ———《党纪处分条例》第一百零八条
……
(7)不按规定公开党务、政务、厂务、村(居)务等信息,侵犯群众知情权的行为。
———《党纪处分条例》第一百一十一条
(8)有其他违反群众纪律规定的行为。
———《党纪处分条例》第一百一十二条
第六节关于对漠视群众利益损害党群关系行为的处分
【条文】
《中国共产党纪律处分条例》第一百零八条规定,有下列行为之一,对直接责任者和领导责任者,情节较重的,给予警告或者严重警告处分;情节严重的,给予撤销党内职务或者留党察看处分:
(一)对涉及群众生产、生活等切身利益的问题依照政策或者有关规定能解决而不及时解决,造成不良影响的;
(二)对符合政策的群众诉求消极应付、推诿扯皮,损害党群、干群关系的
(三)对待群众态度恶劣、简单粗暴,造成不良影响的;
(四)弄虚作假,欺上瞒下,损害群众利益的;
【解析】
根据《党纪处分条例》第一百零八条规定,漠视群众利益损害党群关系行为,是指对涉及群众生产、生活等切身利益的问题依照政策或者有关规定能解决而不及时解决,对符合政策的群众诉求消极应付、推诿扯皮,损害党群、干群关系,对待群众态度恶劣、简单粗暴,弄虚作假,欺上满下,损害群众利益,依照规定应当受到党纪处分的行为。其主要特征是:
一、行为的主体是特殊主体,既包括从事公务的党员于部,也包括农村、社区等基层党员干部,还包括党组织:党组织有本行为的,追究直接责任者和领导责任者的纪律责任:
二、行为的表现形式主要有四种:
一是对涉及群众生产、生活等切身利益的问题依照政策或者有关规定能解决而不及时解决,这里所说的“涉及群众生产、生活等切身利益”,是指与群众切身利益密切相关的所有事项和问题,主要包括企业改制、土地征用、城镇拆迁、食品药品质量、安全生产、环境保护以及社会保障、政策扶持、救助救济、行政审批、证照办理等事项和问题。所谓的“能解决而不及时解决”,是指依照政策或者有关规定能够解决的,但没有及时解决或不给解决:这里之所以强调依照政策或者有关规定能解决,主要考虑到解决涉及人民群众切身利益问题需要有相关的政策依据,对缺乏政策依据的问题,行为人不好解决,也无法解决,既不能强人所难,也不能纵容一些人无理取闹。实践中也有一些党员干部对能解决的问题,虽没说不解决,但就是一直拖延,对这种“懒政”“不积极作为”的行为,自然也不能宽纵。因此,对能解决不解决的是违纪,不及时解决的同样也是违纪,要通过严格的纪律约束,促使党员干部及时为群众排忧解难,增强工作的主动性和积极性。需要注意的是,有本行为的,需要造成不良影响,才能给了纪律处分。所谓的“造成不良影响”,一般是指因不及时解决涉及群众切身利益的问题给群众带来较大的损失,引发群众不满,多次信访投诉,引发群体性事件,社会舆论和媒体高度关注,损害党的形象,损害党群、干群关系等等。
四是弄虚作假,欺上瞒下,损害群众利益。所谓的“弄虚作假,欺上瞒下”,主要是指在处理与群众的关系,办理涉及群众切身利益事项的时候,通过虚钩、隐瞒、伪造事实。遮蔽、掩盖工作中的错误或失误,以及编造虚假成绩和事迹等,对上欺骗组织和领领导,对下则向群众隐瞒事实真相,以达到博取信任或者逃避责任追究等目的,给群众利益造成损害的行为:弄虚作假、欺上瞒下一般有以下表现形式:有的为地方或部门利益至个人私利,阳奉阴违、自行其是,搞上有政策、下有对策;有的为个人升官,搞不切实际的“形象工程”“政绩工程”“数字游戏”;有的为应对检查,粉饰伪装,做表面文章;有的为保住“官帽”,发生突发公共事件时迟报、谎报、瞒报,报喜藏忧,面对公众质疑,敷衍塞责,隐瞒事实甚至炮制谎言;有的为获得扶持、审批、荣誉等,在申报过程中造假;有的在公共决策、公共项目中,独断专行、暗箱操作,不对公众公开任何信息或者故意隐瞒重要信息,等等。弄虚作假,欺上瞒下,遮蔽了下情上达,阻碍了政令畅通,导致上级决策或管理失误,最终会给群众利益造成损失和不良影响,也损害了党和政府的形象,损害党群干、群关系,必须给予党纪惩处。
三、行为人在从事这些活动时,主观上一般是故意,即明知道这些行为是漠视群众利益损害党群关系的行为,仍然自愿为之。个别情况下,也可以是过失造成的,因为工作疏忽或不负责任而漠视了群众利益,损害党群关系,不影响违纪行为的认定。
【问题】
1.群众诉求不解决就要受处分吗?
脱离群众,漠视群众利益,漠视群众诉求,全心全意为人民服务的宗旨不能有效贯彻和执行,必然会引发人民群众不满、恶化党群关系。因此,《党纪处分条例》第一百零八条规定,对涉及群众生产、生活等切身利益的问题依照政策或者有关规定能解决而不及时解决,造成不良影响的,要追究直接责任者和领导责任者的纪律责任。所谓的“涉及群众生产、生活等切身利益”,主要包括企业改制、土地征用、城镇拆迁、食品药品质量、安全生产、环境保护等方面的问题。这些问题与群众切身利益密切相关,群众最关心,也最容易引发矛盾,如果依照政策或者有关规定能解决而不及时解决,就要追究有关人员的责任,造成不良影响的,要给予纪律处分需要注意的是,这些问题必须是客观存在依照政策或者有关规定能解决而不解决的现实中,涉及群众生产、生活等切身利益的问题有的是缺乏政策依据,或者是政策规定不允许,对于此类问题,党员干部不好解决,也无法解决的,不能认为其违反党的纪律。
2.对待群众推诿扯皮、态度恶劣是一般的作风问题吗?
根据《党纪处分条例》第一百零八条规定,“对符合政策的群众诉求消极应付、推诿扯皮,损害党群干群关系的”,或者“对待群众态度恶劣、简单粗暴,造成不良影响的”,都属于违反党的纪律的行为,应当受到纪律处分。所谓“推诿扯皮”,通常是指对群众提出的关乎其切身利益的愿望视而不见、不予理睬,对群众提出的合情合理的要求,设置各种障碍,能解决而不解决,能及时解决而随意拖延。所谓的“态度恶劣”,主要是指在工作中对待群众态度冷漠、生硬、蛮横、粗暴,语言粗俗,故意刁难、训斥群众或者与群众发生争吵,造成不良影响。每一名党员都应当自觉地树立群众观点,想群众之想,急群众之急,与人民群众同呼吸共患难,全心全意地服务于群众,维护和保障群众的合法权益,重视并积极、妥善解决群众符合政策的诉求,相反,官僚主义思想严重,漠视群众符合政策的诉求,不作为或不积极作为,遇事推三阻四,态度生硬,导致人民群众办事难、难办事,甚至造成矛盾激化,诱发群体性事件,损害党和政府的威信和形象的。就不仅仅是一般的作风问题了,而是违反党的纪律的行为,会受到党纪的惩处。
3.欺上瞒下损害群众利益与不如实报告工作有何区别?
《党纪处分条例》第一零八条规定,“弄虚作假,欺上瞒下,损害群众利益”,是违反群众纪律的行为:所谓的“弄虚作假,欺上瞒下”, 主要是指在处理与群众的关系过程中,通过虚构、隐瞒、伪造争实,遮蔽、掩盖工作中的错误或失误,以及编造虚假成绩和事迹等,欺骗领导机关、有关组织和人民群众,以达到博取信任或者逃避责任追究等目的,导致给群众利益造成损害。不如实报告上作是《党纪处分条例》第一百一十七条规定的违反工作纪律的行为,强调下级在上级单位检查、视察工作期间,或者向上级单位汇报、报告工作时,应当如实报告工作情况,不得弄虚作假。前者强调损害了群众利益,后者突出违反了工作纪律的要求。
【处分】
根据《党纪处分条例》第一百零八条规定,有漠视群众利益、损害党群关系行为的,对直接责任者和领导责任者,情节较重的,给予警告或者严重警告处分;情节严重的,给予撤销党内职务或者留党察看处分。即有本行为,只有达到情节较重,才能给予党纪处分。所谓的“情节较重”,一般是指因漠视群众利益导致群众财产遭受较大损失,或者导致群众身心受到伤害,或者引发媒体和舆论高度关注,群众反映强烈,引发群体性事件,损害党的形象,损害党群、干群关系等等,如果情节较轻或者情节轻微的,可以给予批评教育、通报批评、诫勉谈话或者组织处理。情节较重一般应根据违纪的目的、方式、手段、次数、产生的经济损失,造成的不良影响等因素综合衡量。如果造成恶劣影响或重大损害的,应认定属于“情节严重”。如导致群众财产受到重大损失,或者致群众自杀、自残,或者发生重大群体性事件、社会安全事件,严重损害党的形象,严重损害党群、干群关系,等等。这里的“直接责任者”,是指漠视群众利益、损害党群关系的决定者、组织者和实施者;“领导责任者”,是指对漠视群众利益、损害党群关系负有领导责任的党员领导干部。对于以集体会议研究决定的方式漠视群众利益、损害党群关系的,参与集体决策者都属于直接责任者,领导责任者属于对决策人员负有领导责任的人员在决策过程中明确表明反对意见的人不受追究。
——《党的纪律与违纪处分实务详解:学习适用〈中国共产党纪律处分条例〉》编写组编写,北京中国方正出版社,2018年5月版,第598~603页。
《中国共产党纪律处分条例》第一百一十六条有下列行为之一,对直接责任者和领导责任者,情节较重的,给予警告或者严重警告处分;情节严重的,给予撤销党内职务或者留党察看处分:
(一)对涉及群众生产、生活等切身利益的问题依照政策或者有关规定能解决而不及时解决,庸懒无为、效率低下,造成不良影响的;
(二)对符合政策的群众诉求消极应付、推诿扯皮,损害党群、干群关系的;
(三)对待群众态度恶劣、简单粗暴,造成不良影响的;
(四)弄虚作假,欺上瞒下,损害群众利益的;
(五)有其他不作为、乱作为等损害群众利益行为的。
【释义】
本条是关于不作为、乱作为等漠视、损害群众利益行为及其适用的处分的处分种类和幅度的规定。
我们党的最大政治优势是密切联系群众,党执政后最大的危险是脱离群众。不作为、乱作为,漠视、损害群众利益,不践行全心全意为人民服务的宗旨,必然会引发人民群众不满,影响党群、干群关系。
本条分五项,列出五种违纪行为。第一种是涉及群众生产、生活等切身利益的问题依照政策或者有关规定能解决而不及时解决,庸懒无为、效率低下,造成不良影响的行为。“涉及群众生产、生活等切身利益的问题”主要包括企业改制、土地征用、城镇拆迁、食品药品质量、安全生产、环境保护等群体性问题。《关于新形势下党内政治生活的若干准则》指出,一些党员、干部包括高级干部中,“理想信念不坚定、对党不忠诚、纪律松弛、脱离群众、独断专行、弄虚作假、庸懒无为”根据新的要求,此次《条例》将“庸懒无为、效率低下”与“对涉及群众生产生活等切身利益的问题依照政策或者有关规定能解决而不及时解决”放在一起,使规定更加明确、易于理解。本行为是客观存在依照政策或者有关规定能解决而不解决的情形。现实中,涉及群众生产、生活等切身利益的问题有的是缺乏政策依据,或者是政策规定不允许,如果属于此类问题而没有解决的,不以违纪行为论处。
第二种是对符合政策的群众诉求消极应付、推诿扯皮,损害党群、干群关系的行为。《关于新形势下党内政治生活的若干准则》强调:“反对官僚主义,重在解决脱离实际、脱离群众,消极应付、推诿扯皮,作风霸道、迷恋特权等问题。”中共中央《关于在全党深入开展党的群众路线教育实践活动的意见》强调:“在反对官僚主义方面,对各级党政机关特别是领导干部的勤政情况进行监督检查,坚决整治推诿扯皮、办事效率低下问题,专项治理消极应付、不作为、乱作为,门难进、脸难看、事难办以及侵害群众利益的问题”落实上述规定,结合新情况新问题,《条例》规定了这一行为。
第三种是对待群众态度恶劣、简单粗暴,造成不良影响的行为,这是结合新情况新问题作出的规定。
第四种是弄虚作假,欺上瞒下,损害群众利益的行为。根据党的十八大以来群众路线教育实践活动的工作要求,乡镇、街道领导班子和领导干部重点解决不关心群众冷暖,责任心不强,落实惠民政策缩水走样,工作方式简单粗暴,弄虚作假等问题。中共中央《关于加强和改进党的作风建设的决定》强调,正确认识和评价干部政绩,建立和完善科学的考核标准,弄虚作假、欺上瞒下、追名逐利的歪风。落实上述要求,《条例》规定了这一行为。本行为与第五十四条、第一百二十五条的规定有如下区别:本行为适用于处理与群众的关系过程中,损害的是群众利益而不是其他利益;第五十四条要求客观上存在按照有关规定或者工作要求,应当向组织清示、报告的重大事项,本行为不要求必须存在此类请示报告事项;第一百二十五条的行为必须发生在上级检查、视察工作期间或者向上级汇报、报告工作期间,本行为没有这样的限制。
第五种是其他不作为、乱作为等损害群众利益的行为。考虑到现实中损害群众利益行为的表现形式多种多样,除了已列出的四种典型行为外,还可能存在其他行为,因此作出这一兜底规定。
2003年《条例》规定了本条第(一)项相关内容;2015年修订《条例》时,增加规定第(二)项至第(四)项的内容;此次修订,在第(一)项增加“庸懒无为、效率低下”,增加第(五)项兜底条款,对其他不作为、乱作为等损害群众利益的行为作出处分规定。
————《〈中国共产党纪律处分条例〉释义》,中共中央纪律检查委员会中华人民共和国国家监察委员会法规室编写,北京:中国方正出版社,2018年10月版,第304~307页。
综上,从“接收”、“接受”、“受理”每一个当事人的控告、申诉,到作出是否立案处理违纪违法控告的结果,就有了法定的受理形式和立案框架,当今世界“程序是实现公正的必经途径”,“法制的概念就是法律程序制度”。而对于公民的控告、申诉权本身的保障,就要靠正当的党纪国法程序来保护。因此公民控告、申诉权被世界各国列入宪法权利和基本人权,这是有道理的。就控告权来说,如果没有上述法定程序的立法保障,使控告人不能进入控告,就等于没有了控告权,这就是党章、党纪国法规定“执纪必严、违纪必究”的法定形式意义所在。但本案中央纪委国家监委信访室的党和国家机关工作的公务员们却以“涉法涉诉”作为不受理戚建华等人控告的理由。
由上可见,本案作为中央纪委国家监委信访室这样重要的关键部门尚且如此耍无赖,其他地方就更加不敢想像。法国《人权宣言》宣称:“每一个政治社会的目的,皆是保护人的直然与不可战胜的权利,这些权利是自由、财产、安全和对压迫的抵制”,虽然“对人权的无知、健忘和蔑视,乃是公共灾难和政府腐败的唯一根源,但“对人和公民权利的保障,要求公共力量的存在;这种力量的建立乃是为了所有人的福利,而非那些受委托者的特殊利益”。如果说行政腐败毁坏了政府在民众中公共形象,那么司法、纪检监察腐败的恶果,则是在民众层面上,它加深了人们对法律尊严和权威的轻视态度,及对诉讼活动的不信赖感。更不用说,它使“全面依法治国”的规定离我们越来越远。历史已经告诫我们,一个“只颁法、不执法”,党纪国法成为“橡皮泥”、稻草人,违纪违法不受制约和监督的社会,极有可能对整个民族带来一场巨大灾难。
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