戚致中央纪委国家监委《拆迁补偿安置裁定》控告一

年迈老公鸡

戚致中央纪委国家监委违纪违法控告状

《（2015）黄浦行审字第4号拆迁行政裁定书》违宪违法

控告人：（一审裁定被强制执行人、二审申诉人、上海市黄浦区检察院行政监督申请人、上海市检察院第二分院行政监督申请人、上海市检察院行政抗诉申请人、最高检纪检监察局违纪违法控告人）施青萍，女， 1926年11月21日生，汉族， 户籍所在地：    上海市黄浦区太平桥新天地（原卢湾区）顺昌路302弄8号（居住在成裕里石库门内）。

控告人：（一审裁定被强制执行人、二审申诉人、上海市黄浦区检察院行政监督申请人、上海市检察院第二分院行政监督申请人、上海市检察院行政抗诉申请人、最高检纪检监察局违纪违法控告人）戚建华，（盲残人）男，1957年11月29日生， 汉族， 户籍所在地：    上海市黄浦区太平桥新天地（原卢湾区）顺昌路302弄8号（居住在成裕里石库门内）。

控告人：（一审裁定被强制执行人、二审申诉人、上海市黄浦区检察院行政监督申请人、上海市检察院第二分院行政监督申请人、上海市检察院行政抗诉申请人、最高检纪检监察局违纪违法控告人）×××，（盲残人）女，1961年6月18日生，  汉族，  户籍所在地：          同上。

控告人：（一审裁定被强制执行人、二审申诉人、上海市黄浦区检察院行政监督申请人、上海市检察院第二分院行政监督申请人、上海市检察院行政抗诉申请人、最高检纪检监察局违纪违法控告人）×××，女，1992年8月24日生，  汉族，     户籍所在地：     上海市黄浦区太平桥新天地（原卢湾区）顺昌路302弄8号（居住在成裕里石库门内）。

控告人：（一审裁定被强制执行人、二审申诉人、上海市黄浦区检察院行政监督申请人、上海市检察院第二分院行政监督申请人、上海市检察院行

政抗诉申请人、最高检纪检监察局违纪违法控告人）×××，男，1960年12月29日生， 汉族， 户籍所在地：   上海市黄浦区太平桥新天地（原卢湾区）顺昌路302弄8号（居住在成裕里石库门内）。

控告人：（一审裁定被强制执行人、二审申诉人、上海市黄浦区检察院行政监督申请人、上海市检察院第二分院行政监督申请人、上海市检察院行政抗诉申请人、最高检纪检监察局违纪违法控告人）×××，女，1954年9月16日生，    汉族，   户籍所在地：            同上。

控告人：（一审裁定被强制执行人、二审申诉人、上海市黄浦区检察院行政监督申请人、上海市检察院第二分院行政监督申请人、上海市检察院行政抗诉申请人、最高检纪检监察局违纪违法控告人）×××，男，2013年5月16日生，  汉族，      户籍所在地：           同上。

控告人因非基于公共利益的《房屋拆迁零补偿，零安置裁决书》①违宪违法无效一案，不服上海市黄浦区人民法院2015年2月2日（2015）黄浦行审字第4号行政枉法裁判①②同释；于2015年5月21日依法向上海市第二中级人民法院提起申诉，而二中院逾期未对再审申诉作出裁定。2016年1月7日、1月23日控告人分别向上海市检察院第二分院邮寄送达《行政抗诉申请书》，而上海市检察院第二分院均拒绝司法监督并予以退回。2016年2月13控告人向上海市检察院邮寄送达《行政抗诉申请书》。2017年2月21日控告人向上海市黄浦区人民检察院邮寄送达《行政抗诉申请书》，而区检察院均不依法受

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• 黄浦区法院为香港瑞安集团罗康瑞的利益。违法作出好比原告诉苹果，法院裁决给其香蕉，答非所问枉法裁定准许强拆。强折驱逐后，由香港瑞安房地产集团（私企）罗康瑞出资建九年一贯制国际学校。参见 第3页注释①。
  

违纪违法事由

控告人的《违纪违纪控告状》已经符合《中华人民共和国宪法》第五条、第十三条、第三十三条、第三十七条、第三十九条、第四十一条、《中国共产党章程》第三条、第三十六条、第三十九条、第四十六条、《中国共产党党内监督条例》第四条、第二十七条、《中国共产党纪律处分条例》第二条、第六条、第二十九条、第一百三十四条、《中国共产党问责条例》第二条、第三条、第六条第（四）项、《中华人民共和国监察法》第十一条第二项、第十五条、第三十五条、《中华人民共和国法官法》第三十二条第（三）、（七）项、第三十三条、第三十四条、《中华人民共和国检察官法》第十三条、第十七条、第十八条、第三十五条第（三）（七）（九）（十三）项、第三十六条《中华人民共和国公务员法》第五十三条第（九）（十六）项、第五十六条、《中华人民共和国行政强制法》第一条、三条、四条、七条、八条、五十五条、五十七条、五十八条、六十四条、《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》第三十条、第三十六条、《人民检察院监察工作条例》（高检发〔2000〕13号）第十六条、《最高人民检察院关于对检察机关办案部门和办案人员违法行使职权行为纠正、记录、通报及责任追究的规定》第四条第一款第（十七）项、第六条、《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》第四十二条、《人民检察院受理控告申诉依法导入法律程序实施办法》第四条、第十条等、《监察委公布职务犯罪定量刑标准2018》第二十项规定的民事、行政枉法裁判罪（刑法第399条第3款）等党纪国法之规定

违法违纪的事实与理由

一、关于本案黄浦区人民法院对行政机关非基于公共利益，为拆迁人香港瑞安集团董事局主席罗康瑞出资建九年一贯制私立国际学校的利益，违法申请强制执行控告人（户）坐落于上海市卢湾区顺昌路302弄8号房屋的（2015）黄浦行审字第4号的准予执行的裁定①②同释

回到本案中，细查一审判词（节录），“经审查查明，区房管局于2014年1月30日作出黄房管拆（2014）0040号房屋拆迁裁决②，该裁决查明：原上海市卢湾区教育局（现为上海市黄浦区教育局③，以下简称区教育局）根据“沪卢房管拆许字（2009）第02号”《房屋拆迁许可证》等批准文件，依法于2009年10月25日起对“卢湾区太平桥地区115地块新建九年一贯制学校（东块）”基地实施拆迁。根据上海市卢湾区公房资产经营管理有限司资料摘录单（查阅号：001817）摘录；租赁户名：施青萍，租赁部位：底层统客堂23. 9平方米、天井壹只，核定居住面积23．9平方米；折合建筑面积36．81平

其一、违反、限制和侵犯了各控告人享有《宪法》第十三条明确规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”

其二、违反、限制和侵犯了各控告人享有《中华人民共和国物权法》第四十二条第一款的禁止性规定和绝对权利：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”；其中的“其他不动产”就包括黄浦房管局未认定的所谓涉案被拆迁房屋内未被记载部位的“建筑”。

其三、违反、限制和侵犯了各控告人享有《中华人民共和国城市房地产管理法》第六条为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还

二、关于本案黄浦区人民法院对行政机关非基于公共利益违法申请强制执行控告人（户）坐落于上海市卢湾区顺昌路302弄8号房屋的（2015）黄浦行审字第4号的准予执行的裁定亦侵犯了控告人（户）享有的住宅安全权

（一）被控告准予执行的裁定行为侵犯了控告人的住宅安全权

住宅安全权多被称为“住宅不受侵犯权”，但对于住宅安全权的权利含义，有着不同理解，有观点认为，住宅不受侵犯是指公民的住宅不得非法侵入、破坏、搜查和查封，是宪法规定的公民基本权利之一。公民的住宅是公民居住、生活以及保存私人财产的场所，是公民安全生活的基本条件之一。住宅不受侵犯是人身自由不受侵犯的直接延伸。有观点认为住宅是人最重要的财产之一，早在古罗马法时代就有“住宅为最安全的避难所”之称，私有财产神圣不可侵犯，住宅神圣不可侵犯。有观点认为住宅不受侵犯是人身保护的重要条件之一，因而也是构成人身自由的一部分。1763年威廉·比特曾用强有力的语言表现了住宅不受侵犯的权利。他说：最穷苦的人在他的茅屋里可以和一切皇家军队相对抗。茅屋可能脆弱，屋脊摇晃，风能吹透，雨能打进，但英国国王不能进来，国王的军队不敢跨越门槛①。任何一项权利的存在总是为了保护一定法益，作为独立基本权利的住宅安全权基于何种法益保护而产生？学者观点不尽相同，有的强调住宅的财产属性，认为设置住宅安全权的目的在于保护呈现出财产权属性的住宅；有的强调其对于保障人身自由的积极属性；有的强调其对于保障个人独处、个人隐私的作用。

我们认为，孤立看待是片面的，应该综合其权能形态和不同的历史时期

①   何华辉著：《比较宪法学》，武汉大学出版社1988年版，第233页

强调的积极意义来全面理解住宅安全权，对于住宅的侵犯实际上存在对于多种权利侵害的可能性，存在着侵害客体的竟合，这种客体的竟合反映在法映在法益上就表现出不同的利益衡量和价值体现，从而形成了对于住宅不受侵犯权利的权利类型的争议。尽管侵害住宅的犯罪在不少情形中是以侵害个人住宅内的财产为手段来实施的，但是，同时也有很多是以侵害在住宅内的个人的生命、身体以及其他人格法益为目的来实施的，因此，将其仅仅视为财产罪的一种见解是不妥当的。以侵入住宅为手段所犯的其他犯罪，应当受到另外的评价，必须看到对住宅的侵害本身所具有的意义。认为侵害住宅的行为在侵害住宅内的个人生活自由乃至私生活或者使其遭受危险，是针对自由的犯罪乃至针对人格特别是私生活的犯罪这种立场，可以说具有正确的内核，应该主要着眼于住宅的个人生活的平稳。

首先，住宅安全权具备一定的财产权保障权益，但在现代社会中，住宅安全权的财产属性保护已经被单独的财产权保障条款所涵盖。例如在英国的大宪章和权利请愿书中，更多的强调“住宅作为财产的物质属性”，即未经住宅的所有人的同意，不得安排士兵到民宅居住。① 在美国宪政发展过程中，也是针对英国士兵随意进入民宅驻扎的行为强调该项权利。如美国宪法修正案第2款规定未经宅主同意，平时不得在任何住宅驻扎士兵，除依法律规定的方式，战时不得驻扎。我国1954年宪法起草过程中，也曾经拟定条款：住宅不受侵犯，就是非依照法律规定不得随意占用住宅和搜查住宅，确保公民居

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• 韩大元编著：《1954年宪法与新中国宪政》，湖南人民出版社443页
  

宅以外发生的事件属于公共生活的并因此受到法律规范和社会行为规则的制约。与此相反，“在一个人的四堵墙之内的事件”则是私人的，即对公众是隐藏的的。只有在这样的私人领域中，个人才能以一种与其需要和期望相适应的方式追求他或她的自我实现。与“住宅”一词相连的各种含义传达着一种熟悉、遮蔽和安全的感觉。通过这种方式，住宅象征着一个庇护的场所，在这里，一个人能够享受家里的宁静、和谐和温暖而不必担忧干扰。  

（二）公租房屋是否是“住宅”

郑贤君：“宪法上的2004年第———————————————————————————————————

• 1954年宪法起草过程中，在宪法起草委员会第二次全体会议讨论中提出，2003年版，第 万鄂湘主编：《欧洲人权法院判例评述》，湖北人民出版社294页
  

因此，住宅的保护不仅涉及严格意义上的居所，还涉及所有类型的房子，而不管其法律地位（所有、租赁、合法或非法占有等），或使用的性质（主要住所、周末住宅等）。①也就是说，“住宅”’不限于是居住者作为自己的区域所占据的场所，也可以是为他人所占据的场所。而且，不问其房屋、建筑物

等的所有关系如何，借用人供其日常生活的借用屋，也是其意义上说，现实生活中人们住所、居所，可以是提供个人休息的营业场所、公司里的办公室、临时居住的房屋、暂住的旅馆房间、学生的寄住公寓，这一点在各国的学说与判例中均得到承认。

2．“住宅”＝“房屋” ＝“户”                                                           

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①· 国际人权法教程项目组编写：《国际人权法教程》（第1卷），中国政法大学出版社2002年版，第200－201页。

②·蒙古包，Mongolianyurts，蒙古等游牧民族传统的住房。蒙古包分固定式和游动式两种，半农半牧区多建固定式；

游牧区多为游动式。 游动式又分为可拆卸和不可拆卸两种，前者以牲畜驮运，后者以牛车或马车拉运。辽阔的

草原是蒙古民族纵马征战和自由放牧的大舞台，最适合游牧民族的居舍就是蒙古包。

③· 房车通常是指旅居房车（简称RV），又称五营车、旅居车、休闲车等，它兼具房与车两大功能，是一辆集运输时、

旅行住宿、休闲娱乐、衣食住行为一体的汽车，是名副其实的汽车上的家。几十平方米的空间，一应俱全的家

具设备，加上想开到哪儿就开到哪儿助舒适自由，这就是在电影《不见不散》中与葛优形影不离的房车，1901年至1902年，法国巴黎的帕纳尔·埃·鲁马索尔公司制造出了一辆25马力的汽车，是世界上最早的汽车住宅。

我国《民法通则》第十五条规定：“公民以他的户籍所在地的居住地为住所，经常居住地与住所不一致的，经常居住地视为住所”。《最高人民法院关

于贯彻执行〈民法通则〉若干问题的意见》第9条规定：“公民离开住所地最后连续居住一年以上的地方，为经常居住地。但住医院治病的除外。公民由

其户籍所在地迁出后至迁入另一地之前，无经常居住地的，仍以其原户籍所在地为住所。”由此可见，我国现行法以户籍所在地的居住地为自然人的住所。

户籍是指我国行政法上以户为单位记载公民有关事项的行政管理的法律文件，它既是行政管理的文件，也是证明有关公民身份的文件，同时也可用来确定住所（请参见最高人民大学教授杨立新主编：《民法总则案例教程》知识产权出版社，2005版，第73页）。

最高人民法院在2000年11月23日发布的《关于审理抢劫案件具体应用法律若干问题的解释》中指出：“入户抢劫”中的“与外界相对隔离的住所，包括封闭的院落、牧民的帐篷、渔民作为家庭生活场所的渔船、为生活租用的房屋等”。之所以加重，是因为在对“户”的侵害的案件中，被害人往往处于势单力薄、孤立无援的境地，因不敢反抗或反抗力度不够，使行为人容易得逞。这也是加重情节的客观依据。从最高人民法院的司法解释可以看出，户既包括通常意义上的住宅，也包括渔船、帐篷等场所，只要这个场所是作为生活使用的，与外界相对隔离，即可构成刑法中所界定的“户”。需要指出的是，在宪法与部门法良性互动的过程中，过去习惯性的思考为部门法内部的问题，在现在需要结合宪法基本理论才能解决，入户抢劫的“户”的界定就是一个明显的例子。如果不能从宪法住宅安全权的基本内涵角度而是仅仅从字面意义对“户”进行解释。无异于缘木求鱼。

1．《世界人权宣言》第十七条第二款规定：“任何人的财产不得任意剥夺。”

2．《世界人权宣言》第三十条规定：“本宣言的任何条文，不得解释为默许任何国家、集团或个人有权进行任何旨在破坏本宣言所载的任何权利自

由的活动或行为。”

3．《中华人民共和国宪法》第三十九条禁止性规定：“中华人民共和国公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅”。

           《第十六届会议（1997年）》第7号一般性意见：适足住房权利（《公约》第11条第（1）款）：强迫驱逐

1.委员会在其第四号一般性意见（1991年）中指出，所有人均应拥有一

定程度的住房使用权的保障，以保障得到法律保护，免遭强迫驱逐、骚扰和其他威胁。它的结论是：强迫驱逐的事例显然是于《公约》的要求格格不入的。近年来，委员会审议了许多关于强迫驱逐的报告，包括一些他认为是缔约国没履行义务的事例，因此，现已有能力要求进一步的澄清，看看这类做法同《公约》所列的义务是否背道而驰。

2.国际社会早已认识到强迫驱逐是一个严重的问题。1976年，联合国人类住区会议就曾指出要特别注意：“只有当保留和恢复不可行、而且已采取居民重新安置的措施之后，才应进行大规模的清扫活动”。①1988年，联合国大会在其第43/181号决议中通过了《至2000年全球住房战略》，其中承认：“各

到人权情况，如果不能避免迁离，则酌情确保提供其他适当的解决办法”。③人权委员会也确认，“强迫驱逐做法构成对人权、尤其是得到足够住房的权利的严重侵犯”。④

……

4. 强迫驱逐的做法很普遍，影响到许多发达国家和发展中国家里的人。

由于所有人权都是相互关联、相互依存的，强迫驱逐往往也就侵犯了其他的人权。所以，强迫驱逐不但明显地侵犯了《公约》所体现的权利，同时也违反了不少公民的政治权利，例如：生命权、人身安全权、私人生活、集体和住宅不受干涉权、以及和平享用财产权等。

……

12.用强迫驱逐、拆除房屋作为一种惩罚措施是不符合《公约》的规定的。此外，委员会还注意到1949年《日内瓦公约》和该《公约》的1977年的《议定书》都规定国家有义务禁止用强迫驱逐的手段去迁移平民、拆毁私人财产。

13.缔约国还应保证在执行任何驱逐行动之前，特别是当这种驱逐行动牵涉到大批人的时候，首先必须同受影响的人商量，探讨所有可行的被选方法，以便避免或尽可能地减少适用强迫手段的必要。那些受到驱逐通知的人应当有可能援用法律补救方法和程序。缔约国也应保证所有有关的个人对他们本人和实际所受的财产的损失得到适当的赔偿。在这方面，不如回顾一下，《公民权利和政治权利国际公约》第2（3）条要求缔约国保证其权利受到侵犯的人士能得到“有效的补救”，并保证“合格当局在准予适当补救时，确能付诸实施”。

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① E/1990/23，附件三，第6和第8（d）段          ② E/C.12/1990/8,附件四

③ 转引自联合国：《国际人权文书》，各人权条约机构通过的一般性意见和一般性建议汇编,第44页.。

1991年8月28日，保护少数群体和反对歧视专门委员会通过了提为“反对强制驱逐”的1991/12号决议，进一步表明采用强制手段使人们离开自己的家园是一种严重违反人权的行为。“专门委员会认识到强制搬迁使得那些不愿意离开自己家园的人、家庭和族群不得不离开，其结果破坏了他们的生活和在这个世界中的身份认同，加剧了无家可归现象”；“提醒人权委员会……（b）强制搬迁严重侵犯人权，特别是适足住房权；（c）有必要采取各种措施防止强制搬迁的发生。”上述要求就是《公约》的最低核心义务。

因此，《联合国宪章》和各种国际人权文件多次在强调“重申基本人权”信念之后，联合国于1977年12月16日通过的《关于人权新概念决议案》第1条4项中，对影响各国人民和个人的基本权利，特别“其人权受到大规模严重侵害的情事，应作为优先事项，或继续作为优先事项，来寻求解决”。这便是基本人权应优先保护的原则，不但适用国际领域，而且适用国内领域，对此应当不受质疑（请参见原福建省高级人民法院高级法官关今华教授/著：《人权保障法学研究》，人民法院出版社2005年版第50页）。

三、关于上海市三级人民检察院懒政怠政、为官不为，司法不作为拒不依法对行政机关申请强制执行的行政行为作出准予执行的裁定违反法律规定的行为予以监督的违法行使职权行为

本案中，上海市三级人民检察院控申处检察人员在受理行政监督申请的案件中，对于当事人主张：“人民法院对行政机关申请强制执行的行政行为作出准予执行的裁定违反法律规定的行为”依法履行法律监督职责，既是其法定职责，也是正常工作范围。因此，上海市人民检察院控申处的检察人员具备了“违法行使职权行为”的主体资格。此其一；其二，上海市三级人民检察院受理本案的控申处检察人员对控告人邮寄送达符合法律规定的《行政抗诉申请书》后，明知本案人民法院对行政机关违法申请强制执行的行政行为作出准予执行的裁定已经违反法律规定”，却懒政怠政、为官不为，无正当理由既不受理又不依法制作《不予受理通知书》，致使“行政枉法准予执行裁定”的腐败分子，不受法律监督和违宪违法违规违纪追究的行为：

其一、违反了《人民检察院行政诉讼监督规则（试行）》第二十九条的命令性规定，人民检察院发现人民法院执行裁定、决定等有下列情形之一的，应当向同级人民法院提出检察建议：……（八）对行政机关申请强制执行的行政行为作出准予执行……的裁定违反法律规定的；（九）执行裁定、决定等有其他违法情形的。

【条文主旨】

  本条是关于人民检察院对人民法院执行裁定、决定等实施监督的规定。

    【条文释义】

    行政诉讼法第11条规定“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”。行政诉讼法第八章用四个条文对执行问题作出了规定，民事诉讼法及其相关司法解释对执行问题的规定，也适用于行政诉讼。民事诉讼法第235条规定“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督”。因此，对执行活动实施法律监督，是检察机关行政诉讼监督工作的必然要求。

   《民事诉讼监督规则》第八章用三个条文对执行监督问题作出了规定，其中第102条规定“人民检察院对人民法院在民事执行活动中违反法律规定的情形实行法律监督”，另外两个条文仅就执行监督的有关程序问题作出规定。从《民事诉讼监督规则》实施近3年的实践来看，由于未对执行监督的具体情形作出规定，导致一些基层检察机关在开展执行监督活动时缺乏具体操作依据，少数基层法院也以缺乏具体依据为由不予配合监督活动。为此，在本《规则》制定中，我们参考2011年最高人民法院《关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》等司法解释和司法文件，在广泛征求意见的基础上，对司法实践中较为典型的执行违法情形，在规则中加以明确列举。在征求意见过程中，有的建议删除对执行活动进行监督的具体情形，主要理由是与民事诉讼法执行程序以及“两院试点通知”似冲突。我们认为，本《规则》中关于执行监督情形的具体规定，是根据民事诉讼法、行政诉讼法以及最高人民法院有关司法解释、司法文件，在广泛征求意见的基础上确定下来的，均属司法实践中较为典型的执行违法情形，确有必要在规则中加以明确列举。同时对这些情形加以列举，符合民事诉讼法第235条“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督”的规定，并未超出法律规定。有关修改建议中所提的2011年“两高”会签的《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》，是在当时法律对执行检察监督尚无明确规定情况下的试点规定，是一种暂时性、探索性、局部性的规定。该规定对执行监督范围“五种情形”的限制，不符合修改后民事诉讼法、行政诉讼法的立法精神，也严重落后于当前的司法实践。因此，经最高人民检察院检察委员会审议同意，未予采纳有关修改意见。

    本条主要是针对人民法院在执行审查活动中的典型违法行为作出了具体列举。

……

（七）执行裁定、决定等违反法定程序的

   如前所述，人民法院为确保已生效判决、裁定或者其他法律文书的有效执行，在执行程序中需要依法作出有关执行裁定或者决定。民事诉讼法以及相关司法解释对人民法院作出有关执行裁定、决定也规定了相应的法定程序。对于人民法院执行裁定、决定等违反法定程序的，检察机关依据本条进行监督。实践中应当注意，本条第1项至第6项主要是围绕有关执行事项或者措施（其实施载体也主要是有关执行裁定或者决定）是否符合法律实体性规定（包括是否符合法定事由、法定要件、法定范围等）提出监督要求，第7项主要是围绕有关执行裁定、决定是否符合法律程序性规定（包括形式、期限、送达等方面的程序规定）提出监督要求。

（八）对行政机关申请强制执行的行政行为作出准予执行或者不准予执行的裁定违反法律规定的

    本条针对人民法院实施“非诉执行”工作开展监督。“非诉执行”是指人民法院应行政机关申请，对未经诉讼程序但符合法定要求的行政行为进行受理、审查执行申请以及实施执行的活动。行政诉讼法第97条明确规定，公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。行政强制法第13条也规定，法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行；行政强制法第53条进一步规定，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起3个月内，依法规定申请人民法院强制执行。同时行政强制法第56条至第58条就人民法院对行政机关申请强制执行的行政行为作出准予执行或者不准予执行的裁定问题进行了具体规定。人民法院的有关裁定违反上述法律规定的，检察机关依据本条进行监督。

（九）执行裁定、决定等有其他违法情形的

   本条设置了兜底条款，适用于前8项情形以外的其他执行裁定、决定的违法情形。

   【实务指南】

    1．本条规定的是对执行审查活动的监督，人民法院在执行审查活动中，主要是以裁定、决定的形式作出相关审查结果，但又不仅仅局限于裁定和决定两种，还包括通知、函等其他形式。因此，对人民法院在执行审查活动中违反相关法律规定的，不管该审查是否以裁定或者决定的形式作出，检察机关都应当实施监督。

    2．执行监督的对象应严格限定为人民法院所行使的执行权。执行程序中当事人的行为以及其他有关单位和个人妨害执行活动的行为，在性质上不属于人民法院行使执行权的范畴，因此检察机关不宜依据本条对上述人员和行为直接进行监督，而应由人民法院根据行政诉讼法、民事诉讼法及相关司法解释的规定进行处理。检察机关在执行程序中发现行政机关有违反法律规定、可能影响人民法院公正审理的行为，可以依据本《规则》第34条的规定进行处理。

2015年12月15日最高人民检察院公布并施行的《最高人民检察院关于对检察机关办案部门和办案人员违法行使职权行为纠正、记录、通报及责任追究的规定》（以下简称《规定》）。本报记者就此对最高人民检察院纪检组监察局负责人进行了采访。

记者：制定《规定》的背景及总体考虑是什么？

最高人民检察院纪检组监察局负责人：习近平总书记多次指出，要加强对权力远行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出，必须完善司法管理体制和司法权力运行机制，规范司法行为，加强对司法活动的监督。司法机关要及时回应社会关切。

……

记者：《规定》的基本思路和具体内容有哪些？

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①  R v.  University of  Cambridge(1723) 1 Str. 557,

② 王名扬著：《美国行政法》（上），中国法制出版社1995年版，第383页

五、关于黄浦区人民法院非基于公共利益作出超越《行政强制法》有关行政强制设定权的（2015）黄浦行审字第4号准许强制执行的裁定：

其一、超越和违犯了《中华人民共和国行政强制法》第一条的立法目的规定，为了规范行政强制的设定和实施，保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据宪法，制定本法。

【释义】

本条是关于立法目的规定。

行政强制法是行政法领域中的一部重要法律，与行政处罚法、行政许可法并称为行政程序立法“三部曲”。行政强制涉及的主要是“官民”关系，在构建社会主义和谐社会中，官民和谐是社会和谐的重要组成部分，只有官民和谐了，才能保障和促进社会和谐。在实践中，行政强制既存在“乱”和“滥”的问题，也存在“软”的问题。“乱”施和“滥”施行政强制侵害了老百姓的合法权益，难以建立和谐的官民关系，不利于构建和谐社会。“软”使正常社会秩序得不到维护，妨碍多数人的生活和工作，最终损害公共利益，对“官民”关系造成不利影响，也不利于构建和谐社会。行政强制法围绕行政权和当事人权利这一基本关系，将立法目的定位于规范、保障、监督行政强制权以及保护当事人权益，通过平衡公共利益和个人权益，使行政强制权能在法制轨道上平稳运行，解决“乱”、“滥”和“软”的问题，促进“官民”和谐、社会和谐。在立法过程中，有人对行政强制法的立法时机提出不同意见，将使已经失衡的“官民”关系更加偏向于行政机关，不符合构建和谐社会的要求。这是一种误解。法律追求公平、公正，是一门平衡各利益主体权利义务的艺术。行政强制法立足于兼顾公共利益和个人合法权益，并明确了相应的多重立法目的。首要立法目的是规范和监督行政强制权，同时监督与保障并重，从而保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序。

一、规范行政强制的设定和实施

职权法定是依法行政中的基本内容，行政机关的权限来源于法律规定，法律未规定的权力行政机关不得实施。行政权不是自然产生的，行政权也不得自授。要规范行政强制，首先要规范行政强制的设定权，即明确哪个国家机关以哪种形式赋予行政机关行政强制权。实践中，行政强制设定“乱”的问题较为突出，主要表现为：一是设定主体过多。除了法律、法律规外，规章及其他规范性文件也在设定行政强制。二是设定权限太乱。由于除立法法规定限制人身自由以及商业银行法规定冻结存款只能由法律规定外，法规、规章及其他规范性文件有关行政强制权的设定权限没有统一规则，因此各类立法和规范性文件设定的随意性很大。三是设定的行政强制名称太多。根据学者统计，法律、行政法规、规章中行政强制的名称有260多种。同样的行政强制措施名称却有多样，如与扣押相近的有：强制扣押、暂时扣押、暂扣、扣留、暂时扣留、暂予扣留等。因此，行政强制法将规范行政强制的设定作为立法目的和主要任务，设专章规定行政强制的设定。这也是行政强制立法过程中讨论的热点和难点间题。

实践中，行政强制实施“滥”的问题也较为突出，主要表现为：一是实施主体太多。有权实施行政强制的机关多。有些行政机关将行政强制委托给一些单位，有的甚至是企业实施。在具体执法时，有的由行政机关临时聘用的人员实施行政强制，低素质执法队伍极易导致权力的滥用。二是对行政强制概念的理解乱。由于行政强制没有统一定义，有的行政机关为了规避行政处罚法的程序规定，避免败诉，倾向于将一些行政处罚理解为行政强制。三是实施程序缺乏统一规定，具体程序五花八门，也存在过分倚重强制，忽视教育、说理和社会效果的情形。四是滥用行政强制，还体现在以行政强制为手段，来实现其他管理目的。有的行政机关依法采取行政强制，其不是为了实现法定目的，而是为了实现其他行政管理目的。行政强制法将解决行政强制实施“滥”也作为主要任务，将规范行政强制实施作为立法目的，对行政强制的定义、方式和种类、实施主体、实施程序以及实施应遵循的原则作了较为明确的规定。

二、保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序实践中，也存在行政强制实施“软”的问题，主要表现为行政决定不落实及执行难的问题。有的行政机关怕事不作为，对违法行为长期姑息，没有及时依法实施行政强制权，制止和纠正违法行为，造成了不好的社会影响。有的是行政机关申请法院执行，存在执行率不高、执行程序不规范、执行期限过长、缴纳高额执行费等情形。为此，行政强制法将保障和监督行政机关依法履行职责作为立法目的，兼顾保障和监督。

行政权是国家权力的重要组成部分，尽管行政权有容易被滥用的特点，但其是维护公共利益和社会秩序的主要力量。为了充分发挥行政权的有利一面，应当将行政权纳入法制轨道，并授予行政机关必要的行政权力，依法保障行政机关履行职责。行政强制法通过以下方面来保障行政机关依法履行职责。一是明确了行政机关可以依法实施行政强制权。有关行政强制措施和行政强制执行体制的规定，与我国行政机关所承担的繁重任务相匹配，确认了行政机关可以依照法律、行政法规、地方性法规的规定，享有相应的行政强制措施权和行政强制执行权。二是通过规范设定权保留了行政法规中已经规定的绝大多数行政强制权，地方性法规中有关查封、扣押的规定继续合法有效。将实际行政执法中必要的、合法的行政强制权保留下来，同时将不规范的行政强制权予以清理，有破有立，有效保障行政机关依法履行职责。三是针对目前行政强制程序普遍缺失的现状，强化程序规定，使行政强制权更加合理、合法。同时，根据实际行政执法情况，规定了简易程序，来保障行政机关在紧急情况下，也有能力履行好职责。四是规范行政机关申请法院强制执行程序，理顺关系，提高效率，做好衔接。行政强制法设专章规定了申请人民法院强制执行，明确了行政机关自期限届满之日起三个月内申请法院强制执行，同时明确了法院受理申请、作出执行裁定的期限等。另外，还规定了立即执行的情形。

监督行政机关依法履行职责是行政强制法的重要立法目的。现代行政法理论中，监督、约束行政权是行政法的重要任务。行政强制法主要从以下四个方面来实现监督目的；一是着力于明确行政强制权的界限，对行政强制的定义、种类、设定和实施作了统一规范，特别是明确了法律、法规以外的规范性文件不得设定行政强制。划清行政强制权的界限，为依法开展监督工作提供了尺度和标准。二是明确了实施行政强制权时的禁止性规定，加大了监督力度。行政机关及其工作人员不得利用行政强制权为单位或者个人谋取利益。行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行。行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。三是对违法实施行政强制的行为规定了法律责任。行政强制法在法律责任一章中对没有法律依据、改变行政强制对象、条件、方式以及违反法定程序等违法行为规定了责令改正、处分及赔偿等法律责任。四是规定了救济途径。公民、法人和其他组织对行政机关实施行政强制，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼，因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。

维护公共利益和社会秩序既是包括行政强制权在内所有行政权的正当性和实施目的的所在，也是以行政强制权为规范对象的本法的立法目的。行政权作为必要的公权力，其起点和终点只能是公共利益（非基于公共利益不得设定当事人履行强制拆迁义务），不能有自身利益。行政强制作为一类典型的行政权，其出发点是维持正常的行政秩序，保证行政决定内容的实现，体现对公共利益的维护。行政强制领域中的乱作为和不作为都违背了设置行政权的初衷，是对公共利益的损害。本法通过保障和监督行政机关依法履行职责，来实现维护公共利益和社会秩序。

三、保护公民、法人和其他组织的合法权益

对广大人民群众而言，行政强制权的行使，打击了行政违法行为，维护了公共利益，也从根本上保护了广大人民群众的利益。这时，公共利益和个人权益是一致的，依法实施行政强制权，也有利于保护公民、法人和其他组织的一合法权益。但是，行政强制涉及对当事人、人身权、财产权的限制和剥夺，违法行使会侵害当事人的合法权益。因此，要从程序上保护当事人的合法权益，实施错误的要赔偿。

在对违法者实施行政强制时，也有保护当事人合法权益的问题。行政机关既不能对违法行为视而不见，放纵违法行为，也不能对违法行为任意实施行政强制。为了实现官民和谐、社会和谐这一根本目的，行政强制法主要从以下几个角度作了规定：一是规范行政强制的方式和实施主体，使行政强制权利师出有名、名正言顺。二是要求谨慎行使行政强制权，遵循最小侵害、强制与教育相结合等原则，做到有度、有节。情节显著轻微、没有明显社会危害的可以不采取行政强制措施；中止执行满三年未恢复执行的，不再强制执行等。三是从程序规则入手，做到说理充分、执法规范文明，保护当事人知情权等程序权利，约束行政机关的自由裁量权。

————— 全国人大常委会法制工作委员会编．《中华人民共和国行政强制法》释义，法律出版社，2011年7月版，第1～6页。

其二、超越和违犯了《中华人民共和国行政强制法》第三条的规定，行政强制的设定和实施，适用本法。凡超越本法有关行政强制设定权的设定行为，都归于无效；与本法规定的程序不一致的适用本法。

———— 全国人大常委会法制工作委员会编．《中华人民共和国行政强制法》释义，法律出版社，2011年7月版，第13、15页。

其三、超出和违犯了《中华人民共和国行政强制法》第五十七条人民法院对行政机关强制执行的申请进行书面审查，对符合本法第五十五条规定，且行政决定具备法定执行效力的，除本法第五十八条规定的情形外，人民法院应当自受理之日起七日内作出执行裁定。

【释义】

本条是关于人民法院对执行申请进行书面审查的规定。

行政机关申请人民法院强制执行其作出的行政决定，人民法院理应对申请进行必要的审查。审查的形式是书面审查。书面审查的形式有别于开庭审查或者召开听证会审查的形式，即主要以行政机关提供的书面材料为主进行的审查，相当于形式审查。审查的内容主要有：

第一、行政机关是否在法定期限内提出申请。本法第五十三条规定，没有行政强制执行权的行政机关应当在当事人申请行政救济的法定期限届满之日起三个月内申请人民法院强制执行。本法对行政机关逾期申请的法律后果未作明确规定，一般来讲，只要行政机关没有在三个月的期限内向法院提出申请，就要承担不被法院受理的法律后果。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十八条规定，行政机关逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理。

第二、行政机关是否按照本法第五十五条的规定，提供了齐备的申请材料。本法第五十五条第一款规定：“行政机关向人民法院申请强制执行，应当提供下列材料：

（一）强制执行申请书；

（二）行政决定书及作出决定的事实、理由和依据；

（三）当事人的意见及行政机关催告情况；

（四）申请强制执行标的情况；

（五）法律、行政法规规定的其他材料。”

第三、行政决定是否具备法定执行效力。所谓“行政决定具备法定执行效力”是指行政决定已经发生法律效力，包括在复议、诉讼期间没有复议或诉讼，加处罚款或者滞纳金超过三十日后，当事人仍不履行的情形。行政决定只有发生法律效力，才具有执行效力。

第四、行政决定不具有本法第五十八条规定的三项情形。人民法院对执行申请进行书面审查的过程中，没有发现行政决定具有本法第五十八条规定的三项情形，即（1）明显缺乏事实根据的；（2）明显缺乏法律、法规依据的；（3）其他明显违法并损害被执行人合法权益的。

人民法院通过对以上四项内容的书面审查，认为没有问题的，应当自受理之日起七日内作出执行裁定。

——— 全国人大常委会法制工作委员会编．《中华人民共和国行政强制法》释义，法律出版社，2011年12月版，第188～190页。

其四、超出和违犯了《中华人民共和国行政强制法》第五十八条的明确规定，人民法院发现有下列情形之一的，在作出裁定前可以听取被执行人和行政机关的意见：

（一）明显缺乏事实根据的；  

（二）明显缺乏法律、法规依据的；

（三）其他明显违法并损害被执行人合法权益的。

人民法院应当自受理之日起三十日内作出是否执行的裁定。裁定不予执行的，应当说明理由，并在五日内将不予执行的裁定送达行政机关。行政机关对人民法院不予执行的裁定有异议的，可以自收到裁定之日起十五日内向上一级人民法院申请复议，上一级人民法院应当自收到复议申请之日起三十日内作出是否执行的裁定。

【释义】

本条是关于人民法院对执行申请进行实质审查的规定。

一、书面审查与实质审查的关系

本法第57条规定，人民法院对行政机关强制执行的申请只进行书面审查，但在书面审查的过程中，发现行政决定明显缺乏事实根据，或者明显缺乏法律、法规依据，以及其他明显违法并损害被执行人合法权益的，在作出裁定前可以听取被执行人和行政机关的意见。听取意见后，如果认定行政决定不是明显缺乏事实根据，或者明显缺乏法律、法规依据，以及其他明显违法并损害被执行人合法权益的，应当在三十日内作出执行裁定；如果认定行政决定明显缺乏事实根据，或者明显缺乏法律、法规依据，以及其他明显违法并损害被执行人合法权益的，应当在三十日内作出不予执行的裁定，并加附理由，在裁定作出后五日内送达行政机关。从以上规定可以看出，人民法院对行政机关的执行申请除进行书面审查外，还可以主动性地进行实质审查。

二、实质审查的必要性

《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十三条规定：“人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件后，应当在 30 日内由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，并就是否准予强制执行作出裁定；需要采取强制执行措施的，由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行。”从以上规定可以看出，所谓“对具体行政行为的合法性进行审查”，就是实质审查。在立法过程中，有的意见认为，法律已经给当事人提供了申请行政复议或者提起行政诉讼的救济途径，当事人在不行使申请救济的权利，又不履行行政决定确定的义务的前提下，行政机关才向法院申请执行。因此，法院除了对申请进行形式审查，如申请材料是否齐全、自己是否有管辖权、申请是否逾期等外，没有必要主动性地对所申请的具体行政行为的合法性进行审查。经过研究，以上意见没有被采纳。理由是：我国目前行政执法的状况还不尽如人意，行政执法中的违法情况屡见不鲜。同时，国民的法制观念有待于进一步提高，有些具体行政行为相对人权利自我保护意识淡薄，没有在法定期间内提起行政救济。如果人民法院对行政机关的执行申请不作实质审查，就会将错就错，甚至错上加错，有损法律的公正。

———— 全国人大常委会法制工作委员会编．《中华人民共和国行政强制法》释义，法律出版社，2011年12月版，第190～192页。

其五，超越和违犯了《中华人民共和国行政强制法》第六十七条规定，人民法院及其工作人员在强制执行中有违法行为……，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

【释义】

本条是关于人民法院及其工作人员在强制执行中有违法行为或者扩大强制执行范围的法律责任的规定。

当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，法律规定没有强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本法有关规定申请人民法院强制执行。行政机关向人民法院申请强制执行的，应当提供强制执行申请书，行政决定书及作出决定的事实、理由和依据，当事人的意见及行政机关催告情况，申请强制执行标的情况等材料。人民法院对行政机关强制执行的申请进行书面审查，对符合本法规定，且行政决定具备法定执行效力的，作出执行裁定。在强制执行中，人民法院及其工作人员的违法情形主要包括两类行为：

1．在强制执行中的违法行为。人民法院及其工作人员在实施强制执行中违反有关程序、方式、期限等规定的行为，都属于强制执行中的违法行为，

……

人民法院及其工作人员在强制执行中有违法行为或者扩大强制执行范围的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。《人民法院工作人员处分条例》规定：“人民法院工作人员因违反法律、法规或者本条例规定，应当承担纪律责任的，依照本条例给予处分。”处分的种类为：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。需要注意的是，人民法院工作人员违纪违法涉嫌犯罪的，应当移送司法机关处理。在人民法院作出处分决定前，已经被依法判处刑罚、罢免、免职或者已经辞去领导职务，依照《人民法院工作人员处分条例》需要给予处分的，应当根据其违纪违法事实给予处分。被依法判处刑罚的，一律给予开除处分。受开除以外处分的，在受处分期间有悔改表现，并且没有再发生违纪违法行为的，处分期满后应当解除处分。解除处分后，晋升工资档次、级别、职务不再受原处分的影响。但是，解除降级、撤职处分的，不视为恢复原级别、原职务。

————全国人大常委会法制工作委员会编．《中华人民共和国行政强制法》释义与案例，中国民主法制出版，2012年版，第219～220页。